趙廉慧

十二屆全國人民代表大會第四次大會在2016年3月16日通過的《慈善法》是我國創(chuàng)新型社會管理的基本法，該法第六章集中規(guī)定了“慈善財(cái)產(chǎn)”。慈善財(cái)產(chǎn)的法律性質(zhì)如何，直接影響到這些財(cái)產(chǎn)的法律地位和圍繞其建立的法律規(guī)則，關(guān)系到慈善財(cái)產(chǎn)安全和管理者的責(zé)任。本文結(jié)合法律的相關(guān)規(guī)定和信托法理對此問題做理論上的梳理，論證慈善財(cái)產(chǎn)為獨(dú)立的社會財(cái)產(chǎn)，慈善法為社會法。

一、慈善財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的規(guī)范基礎(chǔ)

《慈善法》關(guān)于“慈善財(cái)產(chǎn)”的主要規(guī)范內(nèi)容是“慈善組織的財(cái)產(chǎn)”（第51條），而慈善信托的受托人所管理的信托財(cái)產(chǎn)屬于慈善財(cái)產(chǎn)，并無異議。慈善財(cái)產(chǎn)是屬于捐贈人、慈善組織（或慈善信托受托人）還是受益人的財(cái)產(chǎn)，是屬于私人的財(cái)產(chǎn)、公共財(cái)產(chǎn)、公有財(cái)產(chǎn)還是社會財(cái)產(chǎn)，法律并無明確規(guī)定，這也是本文討論的核心問題。

《公益事業(yè)捐贈法》（1999年）第7條“公益性社會團(tuán)體受贈的財(cái)產(chǎn)及其增值為社會公共財(cái)產(chǎn)，受國家法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵占、挪用和損毀”。這里出現(xiàn)了“社會公共財(cái)產(chǎn)”的概念，但該概念具體的法律性質(zhì)也不明確。實(shí)際上，在《中華人民共和國憲法》中就出現(xiàn)了與此類似的“社會主義公共財(cái)產(chǎn)”的概念，該法第12條第一款、第二款前段規(guī)定：“社會主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。國家保護(hù)社會主義的公共財(cái)產(chǎn)”。然后在第二款后段繼續(xù)規(guī)定“禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財(cái)產(chǎn)”，在邏輯上似乎可以認(rèn)為“社會主義的公共財(cái)產(chǎn)”即為國家和集體（公有）的財(cái)產(chǎn)。

我國《刑法》中對“公共財(cái)產(chǎn)”的概念做出了進(jìn)一步的解釋。根據(jù)《刑法》第91條規(guī)定，刑法上的公共財(cái)產(chǎn)是指下列財(cái)產(chǎn)：“（一）國有財(cái)產(chǎn)；（二）勞動群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)；（三）用于扶貧和其他公益事業(yè)的社會捐助或者專項(xiàng)基金的財(cái)產(chǎn)。在國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、集體企業(yè)和人民團(tuán)體管理、使用或者運(yùn)輸中的私人財(cái)產(chǎn)，以公共財(cái)產(chǎn)論”，和同法第92條規(guī)定的私人財(cái)產(chǎn)相對應(yīng)；這里確立的邏輯是，不是私人財(cái)產(chǎn)，就是公共財(cái)產(chǎn)，強(qiáng)化了社會公共財(cái)產(chǎn)等同于公有財(cái)產(chǎn)的觀念，按此邏輯，慈善財(cái)產(chǎn)理所應(yīng)當(dāng)屬于公有財(cái)產(chǎn)。但是，即使從刑法的條文上，至少可以看出，“社會公共財(cái)產(chǎn)”是比“公有財(cái)產(chǎn)”更為寬泛的概念，社會公共財(cái)產(chǎn)除了包括國有財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)這些“公有財(cái)產(chǎn)”之外，還包括（I）“用于扶貧和其他公益事業(yè)的社會捐助或者專項(xiàng)基金的財(cái)產(chǎn)”以及（II）“在國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、集體企業(yè)和人民團(tuán)體管理、使用或者運(yùn)輸中的私人財(cái)產(chǎn)”，其中關(guān)于（II），刑法并不否認(rèn)其本質(zhì)上的私人財(cái)產(chǎn)屬性，只是從強(qiáng)化刑法保護(hù)的角度出發(fā)，把私人財(cái)產(chǎn)視為公共財(cái)產(chǎn)（以公共財(cái)產(chǎn)論），對此并無爭議；而對于第（I）點(diǎn)，正是本文所關(guān)注的，即“用于扶貧和其他公益事業(yè)的社會捐助或者專項(xiàng)基金的財(cái)產(chǎn)”，直接被包括在社會公共財(cái)產(chǎn)的范圍之內(nèi)，但《刑法》并沒有直接把這些財(cái)產(chǎn)等同于公有財(cái)產(chǎn)。那么，“用于扶貧和其他公益事業(yè)的社會捐助或者專項(xiàng)基金的財(cái)產(chǎn)”的性質(zhì)，進(jìn)一步說，用于慈善事業(yè)的財(cái)產(chǎn)之性質(zhì)該如何理解呢？

二、慈善財(cái)產(chǎn)獨(dú)立于捐贈人的財(cái)產(chǎn)

從事慈善事業(yè)的方式至少有以下幾種：第一，直接對需要資助的個(gè)人或者團(tuán)體進(jìn)行捐助和贈予（贈予合同，雙方法律行為）；第二，拿出財(cái)產(chǎn)設(shè)立公益法人或者公益基金會（單方法律行為）；［1］第三，捐贈給公益法人、公益基金等組織，［2］指定用途；第四，設(shè)立公益信托。無論是哪一種方式，慈善財(cái)產(chǎn)都不再是捐贈人的財(cái)產(chǎn)。

第一，在贈予合同的場合，財(cái)產(chǎn)交付受贈人之后，財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給受贈人。在這種法律關(guān)系中，受贈人是特定的、明確的自然人或者法人。除了法律規(guī)定的特別情形（《合同法》第192條、第193條），贈予人不能撤銷贈予。而且，雖然贈予合同為諾成合同，贈予人在轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)之前都能撤回贈予，但是，“具有救災(zāi)、扶貧等”社會公益性質(zhì)的贈予合同，受贈人甚至可以強(qiáng)制執(zhí)行（《慈善法》第41條、《合同法》第188條）。因此，財(cái)產(chǎn)的歸屬是清晰的，不可能成為贈予人的財(cái)產(chǎn)。由于簡單的一對一的直接贈予無法建立可持續(xù)和高效的公益機(jī)制，難以達(dá)成“授人以漁”的功效，所以，《慈善法》中沒有把這種行為作為慈善行為加以規(guī)范。

第二，在捐出財(cái)產(chǎn)設(shè)立慈善基金會等公益法人的場合，捐出的財(cái)產(chǎn)成為法人財(cái)產(chǎn)，這些財(cái)產(chǎn)同樣不再是捐出者的財(cái)產(chǎn)。設(shè)立基金會等慈善組織之時(shí)，捐出的財(cái)產(chǎn)成為基金會的初始財(cái)產(chǎn)（《慈善法》第51條第1項(xiàng)）。在比較法上，為了維護(hù)基金會法人的人格和長期存續(xù)，理論上采取類似公司法人的“資本維持原則”，一般不能動用基金會的本金。

第三，在把財(cái)產(chǎn)捐給已經(jīng)設(shè)立的慈善組織（《慈善法》第51條第2項(xiàng)），或者設(shè)立慈善信托計(jì)劃（項(xiàng)目）、加入已設(shè)立的慈善信托計(jì)劃的場合，這些財(cái)產(chǎn)不屬于捐出人是顯而易見的。

第四，在慈善組織和公益信托的目的達(dá)到或者不能達(dá)到，慈善財(cái)產(chǎn)沒有權(quán)利歸屬人的時(shí)候，這些財(cái)產(chǎn)會根據(jù)近似原則（Cypres Doctrine），用于其他的慈善組織或者慈善信托的最近似的公益目的，除非捐贈人有約定，也不允許產(chǎn)生返還捐出者的情形。這樣的原因至少有以下幾個(gè)：其一，捐出者人數(shù)眾多，返還捐出人在經(jīng)濟(jì)上或事實(shí)上成為不可能。其二，捐出者有可能因捐出財(cái)產(chǎn)已經(jīng)獲得稅收等優(yōu)待，因此，返還最初的捐出財(cái)產(chǎn)可能缺乏正當(dāng)性。最后也可能是最根本的原因在于，從法律性質(zhì)上看，捐出財(cái)產(chǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)移了所有權(quán)，變成了不同于捐出人財(cái)產(chǎn)的他人的財(cái)產(chǎn)，當(dāng)然不能再返還給捐出人。

三、慈善財(cái)產(chǎn)獨(dú)立于受益人的財(cái)產(chǎn)

根據(jù)慈善法原理，慈善財(cái)產(chǎn)的受益人一般沒有強(qiáng)制執(zhí)行慈善財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，即，慈善財(cái)產(chǎn)在具體分配到受益人之前也不是受益人的財(cái)產(chǎn)?？v觀慈善法的條文，都沒有授予受益人可以強(qiáng)制執(zhí)行慈善財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。以慈善信托為例，誰可以強(qiáng)制執(zhí)行慈善信托一直就是個(gè)值得探討的問題。

廣義上，慈善（公益）信托也是目的信托，和非公益的目的信托同樣，不需要特定的受益人來強(qiáng)制執(zhí)行這種信托。有機(jī)會從公益信托中獲得利益的自然人、法人或者其他組織一般沒有權(quán)利強(qiáng)制執(zhí)行這種信托（Hauxwell v Barton-on-Humber UDC［1974］Ch. 432； Charities Act 1993，s.33.）。［3］在英國，公益信托過去曾經(jīng)主要由總檢察長以國王（女王）的名義強(qiáng)制執(zhí)行，而其一般的管理由公益信托委員會監(jiān)督（Charities Act 1993，s.1.）。在美國，檢察總長（attorney general）或者其他的官員被授權(quán)代表社會的利益強(qiáng)制執(zhí)行該公益信托。在受托人或者其他有特殊利益的人發(fā)起訴訟程序去強(qiáng)制執(zhí)行信托的時(shí)候，總檢察官通常會被要求成為當(dāng)事人。［4］

根據(jù)通說，在慈善（公益）信托中不存在受益人；即使站在受益人存在的立場，由于受益人也是不特定的多數(shù)人，所以為了確保信托機(jī)制的平衡和公平性，才需要設(shè)置信托監(jiān)察人。因此，從慈善財(cái)產(chǎn)受領(lǐng)利益的人，并非慈善財(cái)產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)人，他們?nèi)〉玫睦?，被認(rèn)為是公共利益的反射（reflection），并不是說他們就是受益人。真正的“受益人”是社會整體。并非能從信托的運(yùn)作中獲益的任何人都是信托受益人。信托運(yùn)行的目的應(yīng)是直接使之受益的人才是受益人。若信托只是偶然地使個(gè)人或者法人取得利益，獲利的自然人和法人就不是受益人，這些人也不可以強(qiáng)制執(zhí)行信托（Rest. 3d §48）。例如，若受托人被指令以債券的形式投資一部分信托財(cái)產(chǎn)到某一特定公司，該公司自然不是受益人，不能通過訴訟強(qiáng)迫受托人遵照該指令行事。而信托的受益人則會因?yàn)槭芡腥藳]有遵照有效的信托條款的違反義務(wù)行為而額外承擔(dān)受托人因此而帶來的損害。［5］同樣，能從慈善信托中獲得利益的人也并非受益人，慈善信托中的“受益人”一般認(rèn)為是社會，公益信托中的這些取得利益的人并沒有權(quán)利強(qiáng)制執(zhí)行信托。

雖然現(xiàn)代信托法在沿著承認(rèn)慈善信托中潛在的受益人（更準(zhǔn)確地稱呼應(yīng)是“受領(lǐng)人”）強(qiáng)制執(zhí)行信托的權(quán)利的方向前進(jìn)，但是，目前仍然不能認(rèn)為慈善財(cái)產(chǎn)是這些潛在的受益人的財(cái)產(chǎn)。

四、慈善財(cái)產(chǎn)獨(dú)立于慈善組織和慈善信托受托人自己的財(cái)產(chǎn)

信托法確立了信托財(cái)產(chǎn)是獨(dú)立于受托人個(gè)人之固有財(cái)產(chǎn)的特殊財(cái)產(chǎn)的法律地位（特別是《信托法》第三章）。慈善信托的信托財(cái)產(chǎn)自然也不是受托人的固有財(cái)產(chǎn)，這一點(diǎn)不需要再次詳盡論證。這里需要簡單說明的是：在慈善基金會中，慈善財(cái)產(chǎn)也是獨(dú)立于慈善組織自己固有財(cái)產(chǎn)的信托財(cái)產(chǎn)。把財(cái)產(chǎn)附有目的捐給慈善組織的場合，和設(shè)立公益信托的情形相同，所捐出的財(cái)產(chǎn)成為獨(dú)立于慈善組織自己固有財(cái)產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)，慈善組織自身成為慈善財(cái)產(chǎn)的“受托人”。這一點(diǎn)經(jīng)常被人忽視，需要加以解釋。

我國的慈善組織大多是具有官方或者半官方的背景的社會團(tuán)體法人，其創(chuàng)設(shè)資金來源有財(cái)政撥款、設(shè)立的機(jī)構(gòu)和個(gè)人的捐款，這些資金（相關(guān)法律使用的術(shù)語是“經(jīng)費(fèi)”）構(gòu)成法人自身的財(cái)產(chǎn)。在慈善組織存續(xù)期間，接受社會上的個(gè)人和機(jī)構(gòu)捐贈的財(cái)產(chǎn)，這些財(cái)產(chǎn)一般都會附有條件和特定目的，很多情況下也可能單獨(dú)設(shè)立“基金”，這些財(cái)產(chǎn)被“染色”之后和基金會自身的財(cái)產(chǎn)加以區(qū)分，［6］雖然統(tǒng)一歸慈善組織管理，但是不屬于慈善組織自身的財(cái)產(chǎn)。這一點(diǎn)可以從慈善基金法人的網(wǎng)站上的公開資料得到印證。慈善基金會定期公布兩類賬目，一類是法人自身的賬目，一類是各個(gè)單獨(dú)的基金的賬目。這些做法的目的就是為了確定這些基金的獨(dú)立性。《慈善法》第53條第一款也規(guī)定“慈善組織對募集的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浽靸裕瑖?yán)格管理，專款專用”，明確規(guī)定了慈善組織募集所得的慈善財(cái)產(chǎn)具有獨(dú)立性。在這種意義上，慈善組織成為這些慈善基金的受托人，應(yīng)承擔(dān)類似信托法上的受托人的義務(wù)和責(zé)任。所以，信托法理在法人法理中有所滲透。［7］

這樣，在基金會等慈善組織管理慈善財(cái)產(chǎn)的過程中，會出現(xiàn)三種情形。第一種，慈善組織的發(fā)起人設(shè)立慈善法人，這部分初始財(cái)產(chǎn)是形成慈善法人人格的財(cái)產(chǎn)（《慈善法》第51條第一項(xiàng)），可以被稱為慈善法人自身的財(cái)產(chǎn)（固有財(cái)產(chǎn)），慈善法人的理事和理事會等機(jī)構(gòu)對這部分財(cái)產(chǎn)的管理承擔(dān)類似公司董事對公司財(cái)產(chǎn)的管理職責(zé)；第二種情形，慈善法人接受捐贈的財(cái)產(chǎn)《慈善法》第51條第二、三項(xiàng)），具有獨(dú)立于其自身財(cái)產(chǎn)的特點(diǎn)，慈善法人對此部分獨(dú)立財(cái)產(chǎn)負(fù)有類似信托受托人的管理職責(zé)；第三種，根據(jù)《慈善法》的規(guī)定，慈善法人直接作為慈善信托的受托人（《慈善法》第46條），慈善組織根據(jù)慈善法中關(guān)于慈善信托的規(guī)定以及信托法中受托人的規(guī)定承擔(dān)相關(guān)管理職責(zé)。第二種和第三種情形都應(yīng)該直接或者間接適用信托法理，但是，二者之間的區(qū)別是值得進(jìn)一步研究的問題。

五、慈善財(cái)產(chǎn)不是公有財(cái)產(chǎn)，更不是政府財(cái)產(chǎn)

（一） 事例分析：玉樹震災(zāi)捐款“余震”

在2010年玉樹地震之后的5月27日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于支持玉樹地震災(zāi)后恢復(fù)重建政策措施的意見》（16號文件）。文件要求中央有關(guān)部門及紅十字會、慈善總會等機(jī)構(gòu)，將接收的捐贈資金“直接撥付到青海省”，連同青海省接收的捐贈資金，統(tǒng)一納入災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃，“由青海省統(tǒng)籌安排用于恢復(fù)重建”。

另外，早在2010年4月18日，民政部就下發(fā)了《關(guān)于做好玉樹“4.14”地震抗震救災(zāi)捐贈工作的通知》，啟動了民間善款向官方匯集的第一步。該文件最重要的內(nèi)容是明確受捐主體：其一，是各級民政部門；其二，便是15家有著官方背景的社會組織和公募基金會。按照文件規(guī)定，至于其他已開展救災(zāi)募款的機(jī)構(gòu)組織，均需將所募捐款轉(zhuǎn)交上述機(jī)構(gòu)。這引起了社會上廣泛的評論。［8］

（二）慈善財(cái)產(chǎn)獨(dú)立于政府財(cái)產(chǎn)

學(xué)者認(rèn)為，由政府限定募捐組織的做法，實(shí)質(zhì)上是一種變相的行政審批行為。它一方面限制了公益組織應(yīng)有的合法募捐權(quán)利，另一方面也限制了公民選擇的權(quán)利［6］。這種做法最嚴(yán)重的不當(dāng)之處在于，民眾捐出的善款屬于“社會”而非政府，社會和政府是兩個(gè)不同的概念。在沒有合適主體的情況下，政府可以成為這些善款的受托人，但是不得利用手中的行政權(quán)力強(qiáng)制使政府或者政府指定的機(jī)構(gòu)成為唯一的受托人。而且，慈善機(jī)構(gòu)收到善款之后就成為善款的受托人，并沒有權(quán)利（也沒有義務(wù)根據(jù)誰的指令或者命令）去把自己管理的財(cái)產(chǎn)“匯繳”給政府，這樣做構(gòu)成了對其受托義務(wù)的違反。

再以信托為例。信托的機(jī)制創(chuàng)造出獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，這種財(cái)產(chǎn)既不是捐贈人（委托人）的財(cái)產(chǎn)，在實(shí)際分配到需要救助的人之前也不是受領(lǐng)人（受益人）的財(cái)產(chǎn)，更不是受托人的財(cái)產(chǎn)（雖然在名義上是其財(cái)產(chǎn)）和國家的財(cái)產(chǎn)。應(yīng)當(dāng)培育這種獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)和獨(dú)立運(yùn)行機(jī)制，借以對抗國家?guī)缀鯚o處不在的剩余權(quán)利——例如根據(jù)物權(quán)法和繼承法的規(guī)則，凡是沒有明確的財(cái)產(chǎn)人的，最終這種財(cái)產(chǎn)都?xì)w屬于國家或者集體所有。把公益機(jī)構(gòu)募集來的捐款全部交由政府統(tǒng)一管理，這不僅違背了捐贈人的意愿，而且還有公權(quán)力侵蝕私人財(cái)產(chǎn)權(quán)之嫌疑。在解釋上，不能認(rèn)為公益基金、公益法人乃至公益信托中的財(cái)產(chǎn)是公有財(cái)產(chǎn)，否則，作為公共事務(wù)的受托人的政府可以自己決定資金的使用方式和用途等，這是嚴(yán)重違背慈善法理和信托法理的。

目前我國存在的慈善信托的數(shù)量極少，但有很多慈善基金都是依照公益（慈善）法人的模式建立的。如前所述，成立后的基金會法人日常接受捐款的時(shí)候?qū)嶋H上處于受托人的地位，這一點(diǎn)經(jīng)常被忽視。此時(shí)，應(yīng)適用信托法特別是公益信托法的原理。

根據(jù)《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，慈善事業(yè)屬于社會保障體系四大支柱中的一個(gè)支柱。四大支柱中，如果說社會保險(xiǎn)、社會救助和社會福利三個(gè)板塊主要是依靠政府的力量發(fā)動，那么慈善的力量則主要來自民間社會。隨著中國公民社會的不斷壯大，構(gòu)建和諧社會的強(qiáng)烈需求，慈善才有了自己的空間，才有可能有自己的作為。這是慈善立法不能忽略的重要背景。

六、結(jié)語：慈善財(cái)產(chǎn)性質(zhì)和社會法理

經(jīng)過上述論證，可以看出，慈善財(cái)產(chǎn)并非是捐出人的財(cái)產(chǎn)，也不是潛在的受益人的財(cái)產(chǎn)，因此不是私人財(cái)產(chǎn)；公益財(cái)產(chǎn)不是公有財(cái)產(chǎn)，更不是政府財(cái)產(chǎn)，因此政府不能以權(quán)利人的身份享有支配的權(quán)利，也不能以共有財(cái)產(chǎn)的代表人或者代理人的身份享有支配的權(quán)利。公益財(cái)產(chǎn)只是在名義上歸屬于接受捐助的機(jī)構(gòu)或者信托受托人，但是這些受捐機(jī)構(gòu)或者信托受托人也僅僅是名義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)人，并不能從這些財(cái)產(chǎn)中享有利益（當(dāng)然，固定的運(yùn)營成本和經(jīng)費(fèi)甚至固定的管理報(bào)酬和管理費(fèi)用并不能算是從公益財(cái)產(chǎn)中獲得利益，《慈善法》第60條），因此也不是實(shí)質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)人。最終，公益財(cái)產(chǎn)應(yīng)被解釋成獨(dú)立的目的財(cái)產(chǎn)。這類似對信托財(cái)產(chǎn)的定性，即，信托財(cái)產(chǎn)是不屬于任何人的財(cái)產(chǎn)（nobody’s property）。這樣才能排除捐出人、公權(quán)力的干擾，確保公益慈善目的的實(shí)現(xiàn)。

慈善信托和慈善組織都不可避免要利用信托的財(cái)產(chǎn)獨(dú)立法理和機(jī)制，創(chuàng)設(shè)以慈善為目的的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)，把這種財(cái)產(chǎn)和捐出人、管理人、受益的具體人等主體的風(fēng)險(xiǎn)分離開來，避免這些主體對這些財(cái)產(chǎn)的運(yùn)營和目的的實(shí)現(xiàn)進(jìn)行干涉。獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)有助于社會中間力量的形成。慈善制度在促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展、培育社會組織形成，進(jìn)行多元化的社會管理，都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。也就是說，非政府組織和慈善組織的獨(dú)立性都應(yīng)建立在一定的物質(zhì)基礎(chǔ)之上，這種物質(zhì)基礎(chǔ)并非私產(chǎn)，更非公產(chǎn)，具有相對獨(dú)立性。信托對財(cái)產(chǎn)權(quán)的虛置和不定性正滿足這種要求。［9］信托為這種目的財(cái)產(chǎn)的管理解決了機(jī)制問題，可以說，信托和非營利組織具有天然的聯(lián)系。

對“社會法”的概念的研究視角多種多樣。［10］筆者認(rèn)為，一個(gè)有益的嘗試是從調(diào)整目的上理解社會法的概念。我們應(yīng)思考圈定這樣一個(gè)被稱為“社會法”的領(lǐng)域想要達(dá)成的調(diào)整目的是什么。社會法的一個(gè)主要的調(diào)整目的應(yīng)是鍛造社會力量的團(tuán)結(jié)。這種社會力量的團(tuán)結(jié)至少可以包括農(nóng)村村民的團(tuán)結(jié)、城鎮(zhèn)居民的團(tuán)結(jié)、產(chǎn)業(yè)工人的團(tuán)結(jié)、消費(fèi)者的團(tuán)結(jié)，行業(yè)的團(tuán)結(jié)等。這種團(tuán)結(jié)有不同于通過行政機(jī)制聯(lián)合的一面，正是在這種意義上，村民組織法、居民組織法、工會法、消費(fèi)者保護(hù)法、行業(yè)自治法等在應(yīng)然定位上就既不是純粹的私法，也不是純粹公法，而具有社會法的屬性；社會法進(jìn)而也不能被理解為是公法和私法的簡單相加和混合。社會法的價(jià)值目標(biāo)應(yīng)是強(qiáng)化各種非政府社會組織的自治和自組織，形成獨(dú)立于私人和政府之外的第三領(lǐng)域，這樣才能填補(bǔ)政府行政力量對社會管制的缺陷；這樣才能克服私人原子化帶來的不足，讓私人共同處理公共事務(wù)，使組織起來的個(gè)人一方面有能力對抗強(qiáng)大的私主體的力量——商業(yè)企業(yè)，另外一方面有能力對抗公權(quán)力的不當(dāng)行使和濫用。

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