山東省民政廳副廳長  周云平

　　2014年11月3日至22日，我參加了民政部組織的赴美培訓(xùn)考察團(tuán)，培訓(xùn)考察的重點(diǎn)是慈善組織的監(jiān)管和支持措施。期間，我認(rèn)真聽取教師授課，踴躍參與課堂討論，注重現(xiàn)場考察細(xì)節(jié)，并結(jié)合自身工作實(shí)踐，不斷進(jìn)行思考?？偟母杏X，美國的經(jīng)驗(yàn)做法對于我們做好慈善工作有很大的借鑒作用。

      一、美國慈善組織建設(shè)和運(yùn)營的主要特點(diǎn)

    （一）個(gè)人和家庭是慈善捐贈(zèng)的主體。2012年，美國全國的慈善捐贈(zèng)總額是3162億美元，占GDP的2.1%。來自個(gè)人捐贈(zèng)占75%，來自于遺產(chǎn)捐贈(zèng)占7%，兩項(xiàng)合計(jì)達(dá)82%。僅僅是個(gè)人遺贈(zèng)（226.6億美元）就超過所有美國企業(yè)捐贈(zèng)總額（145億美元）。全美國70%以上的家庭都有不同程度的捐贈(zèng)，平均每年每個(gè)家庭捐款占家庭收入的2%左右；另外，美國家庭年均貢獻(xiàn)志愿勞動(dòng)所創(chuàng)造的價(jià)值占家庭總收入的比例也在2%以上，而且這一比例在不同階層的分布基本相同。獨(dú)立基金會(huì)撥出的捐款在每年的捐款總額中占絕大部分，獨(dú)立基金會(huì)通過基金投資增值用于每年的善款。

    （二）慈善組織是慈善事業(yè)的運(yùn)營主體。聯(lián)邦稅法將慈善組織分為兩類：公共慈善機(jī)構(gòu)和私人基金會(huì)。凡是符合國內(nèi)稅收法規(guī)定、通過509條款檢驗(yàn)的學(xué)校、教會(huì)、醫(yī)院以及由公眾資助的任一機(jī)構(gòu)都可以獲得公共慈善機(jī)構(gòu)的地位。這些機(jī)構(gòu)在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、婦女兒童權(quán)利保護(hù)、老年人服務(wù)、消除貧困、移民就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、預(yù)防犯罪、社區(qū)改造等方面發(fā)揮重要作用。2013年，在美國聯(lián)邦國內(nèi)稅務(wù)局注冊的慈善組織達(dá)到150多萬家。美國有政府資助的慈善組織，但沒有“官辦”的慈善組織。政府的作用主要體現(xiàn)在為慈善組織提供政策法律支持和實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)管方面，一般不以行政方式直接介入慈善組織的內(nèi)部管理和慈善捐獻(xiàn)活動(dòng)，而且政府的監(jiān)管不得干預(yù)慈善組織的管理方式、人員編制和財(cái)務(wù)運(yùn)作，這凸顯了慈善組織獨(dú)立于政府之外的原則。

    （三）政府支持是美國慈善組織發(fā)展的重要基礎(chǔ)。美國政府對慈善事業(yè)的支持體現(xiàn)在以下方面:一是完備的法規(guī)政策體系。美國雖沒有專門的和獨(dú)立的關(guān)于慈善的法律，有關(guān)慈善的規(guī)定和條款散見于憲法、稅法、公司法、雇傭法等聯(lián)邦和州的法律法規(guī)中，但形成了完備的法律、法規(guī)政策體系,支持并約束數(shù)量龐大的慈善組織及其活動(dòng)，引導(dǎo)民眾積極向慈善組織捐款。二是寬松的組織注冊制度。美國是典型的“小政府、大社會(huì)”，社會(huì)自我管理意識很強(qiáng)，社會(huì)組織是社會(huì)建設(shè)的主體。美國政府對慈善組織采取“寬進(jìn)嚴(yán)管”的管理方式，慈善組織注冊十分方便。三是完善的稅收優(yōu)惠政策。美國稅法通過免稅、所得稅豁免、捐贈(zèng)減稅等各種各樣的稅收優(yōu)惠激勵(lì)慈善事業(yè)的發(fā)展，以其稅前扣除的政策來說，機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)可以獲得15%的稅前抵扣；如果是個(gè)人捐贈(zèng)的話，現(xiàn)金部分捐贈(zèng)給公眾募款機(jī)構(gòu)，可以有50%的稅前扣除；如果捐贈(zèng)給基金會(huì)，有20%的稅前扣除；如果是捐贈(zèng)證券，有30%的稅前扣除；如果是個(gè)人遺產(chǎn)的全部捐贈(zèng)，有100%的稅前扣除。四是政府購買服務(wù)。慈善組織來源于政府的收入約占總收入30%。政府依賴慈善組織提供社區(qū)服務(wù)，政府只需決定提供的服務(wù)內(nèi)容、受益人資格和預(yù)算。五是嚴(yán)格的監(jiān)督管理體制。美國有一套保障慈善組織良性運(yùn)行的約束機(jī)制，主要體現(xiàn)在政府對慈善機(jī)構(gòu)的界定及其財(cái)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督上。政府對慈善組織的監(jiān)管十分嚴(yán)格,一經(jīng)成立，其資產(chǎn)就具有公共性質(zhì)，國稅局、州檢察長辦公室等政府部門依法進(jìn)行監(jiān)管。與此同時(shí)，稅務(wù)局還通過要求慈善機(jī)構(gòu)提供年度報(bào)告信息、審計(jì)慈善機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)和經(jīng)營狀況、對違規(guī)慈善機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰等方式監(jiān)督慈善組織的運(yùn)作。

    （四）完善的行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督和專業(yè)服務(wù)體系是美國慈善事業(yè)發(fā)展的重要保障。在美國，建立在法制和誠信基礎(chǔ)上的社會(huì)組織自我運(yùn)行和行業(yè)自律監(jiān)管制度體系非常成熟，社會(huì)組織內(nèi)部建立法人治理結(jié)構(gòu)，決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)分離，強(qiáng)調(diào)分權(quán)制衡，透明公開，有完善的激勵(lì)機(jī)制和自我約束機(jī)制。慈善組織之間圍繞募集善款展開競爭，此外還有許多為慈善組織開展服務(wù)的行業(yè)性或?qū)I(yè)性社會(huì)組織，提供培訓(xùn)指導(dǎo)、第三者評估、向社會(huì)公開的信息平臺、組織品牌認(rèn)定等。這些組織的核心競爭力是社會(huì)公信力和在行業(yè)內(nèi)的被認(rèn)可程度。如美國慈善信息局就是一個(gè)很有影響的民間非營利機(jī)構(gòu)，它制定了衡量基金會(huì)好壞的九條標(biāo)準(zhǔn)，每年四次公布對全國幾百家基金會(huì)的測評結(jié)果，具有較高的權(quán)威性。

    （五）創(chuàng)新是美國慈善事業(yè)發(fā)展的動(dòng)力。2009年5月，美國政府撥款5000萬美元成立社會(huì)創(chuàng)新基金，以政府名義發(fā)掘和投資創(chuàng)新型的慈善項(xiàng)目，并由前谷歌高管索納爾·沙阿掌管新設(shè)立的“白宮社會(huì)創(chuàng)新與公民參與辦公室”。這項(xiàng)舉措激發(fā)了社會(huì)組織的創(chuàng)新熱情。以硅谷高科技背景的基金會(huì)為代表，出現(xiàn)了對傳統(tǒng)基金會(huì)結(jié)構(gòu)模式及工作模式的挑戰(zhàn)。一是社會(huì)組織聯(lián)盟式、品牌化。這次考察的聯(lián)合勸募、商業(yè)促進(jìn)會(huì)—理智捐贈(zèng)聯(lián)盟、智障公民協(xié)會(huì)都屬于這種類型。以聯(lián)合勸募為例，該組織已有125年歷史，號稱全球最大的慈善組織，目前在41個(gè)國家和地區(qū)有項(xiàng)目，15年前就與中國在制度設(shè)計(jì)和人員培訓(xùn)方面有合作項(xiàng)目。總部有自己的品牌標(biāo)識和成套的標(biāo)準(zhǔn)體系，慈善機(jī)構(gòu)不分國籍，只要按照年度收入的5%向其繳費(fèi)，可取得其品牌標(biāo)識的使用權(quán)，成為加盟機(jī)構(gòu)，總部每年組織加盟機(jī)構(gòu)大會(huì)，開展能力培訓(xùn)和各機(jī)構(gòu)經(jīng)驗(yàn)交流分享活動(dòng)。出賣品牌就能賺錢，可見其“軟實(shí)力”。二是發(fā)展社會(huì)企業(yè)。把企業(yè)經(jīng)營的理念引入社會(huì)慈善領(lǐng)域，增強(qiáng)社會(huì)慈善組織的發(fā)展動(dòng)力。社會(huì)企業(yè)可以通過營利實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展，但所得利潤要用于社會(huì)目標(biāo)。需要指出的是，美國不是“政府主導(dǎo)型”，社會(huì)創(chuàng)新多來自民間，更多來自大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織，由這些機(jī)構(gòu)游說政府制定相關(guān)的政策和法規(guī)。三是資產(chǎn)運(yùn)作模式的創(chuàng)新。在資金募集、組織、機(jī)制和活動(dòng)方式上使用網(wǎng)絡(luò)手段、企業(yè)管理的技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)等等創(chuàng)新，發(fā)育出“風(fēng)險(xiǎn)慈善”（我國通常稱為“公益創(chuàng)投”）等新的公益形態(tài)。

      二、加快我省慈善組織建設(shè)的幾點(diǎn)建議

      改革開放以來，我省慈善事業(yè)迅速發(fā)展，在災(zāi)害救助、貧困救濟(jì)、醫(yī)療救助、教育救助、扶老助殘和其他公益事業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮了積極作用。但是，比較而言，我省的社會(huì)慈善組織發(fā)展仍然處于初級階段，存在著整體數(shù)量少、自身建設(shè)能力弱、官辦色彩濃厚、政府監(jiān)管不到位等問題。去年11月24日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，對慈善事業(yè)發(fā)展有著劃時(shí)代的重大意義。為制定我省促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的具體意見，結(jié)合這次赴美學(xué)習(xí)考察，就加快慈善組織發(fā)展提以下建議：

    （一）以強(qiáng)化政社分開為重點(diǎn)，推進(jìn)慈善組織成為慈善事業(yè)的運(yùn)營主體。一是慈善組織去行政化。省慈善總會(huì)成立于2003年。當(dāng)時(shí)，全國的慈善組織大致分為兩種類型，一類是政社緊密合作型，一類是獨(dú)立社會(huì)組織型。我省采取了政社緊密合作型，省民政廳領(lǐng)導(dǎo)兼任慈善總會(huì)的常務(wù)副會(huì)長和法人，省編委還批了事業(yè)機(jī)構(gòu)和編制。各市參照省廳的做法，成立了慈善總會(huì)組織。我省慈善總會(huì)系統(tǒng)的這種體制，在慈善組織起步階段，對全省慈善工作發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用，但目前已經(jīng)不適應(yīng)慈善事業(yè)發(fā)展的需要。黨的十八大提出：要加快形成“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治”的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。我省應(yīng)結(jié)合事業(yè)單位改革實(shí)行“社會(huì)化”轉(zhuǎn)型。二是理順體制機(jī)制，履行民政部門對慈善工作的管理職能。2009年，省政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)山東省民政廳主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》，賦予了民政部門慈善管理職能，并在省民政廳內(nèi)設(shè)社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)處具體負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作。從這個(gè)職責(zé)定位可以看出，民政部門代表政府對全省慈善事業(yè)履行管理職能，對各個(gè)行業(yè)、各個(gè)類別慈善組織負(fù)有管理職責(zé)。當(dāng)前主要存在兩個(gè)問題：從省民政廳層面看，由于社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)處涉及業(yè)務(wù)多，存在慈善事業(yè)管理力量不足問題。我省登記注冊的各級各類慈善組織數(shù)量已經(jīng)達(dá)到400多家，慈善超市數(shù)量800多家，每年慈善捐贈(zèng)金額近20億元，慈善工作已經(jīng)成為各級領(lǐng)導(dǎo)重視、人民群眾關(guān)注、社會(huì)敏感度較高的工作。省廳可借鑒北京、浙江等地做法，成立專門的慈善處，履行政府對慈善事業(yè)的管理職責(zé)。從各市民政局來看，雖然成立了社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)科（處），但管理慈善工作的職能基本都在各地民政局慈善辦，因此出現(xiàn)了省廳和各市局慈善工作無法實(shí)現(xiàn)有效對接和協(xié)調(diào)的尷尬局面，影響了慈善工作的順利開展。因此各地民政部門要進(jìn)一步理順體制機(jī)制，確保和國家、省在慈善工作方面的有效對接。

    （二）以優(yōu)化發(fā)展環(huán)境為核心，大力培植和發(fā)展社會(huì)慈善組織。一是簡化登記手續(xù)。要探索降低公益慈善組織準(zhǔn)入條件、簡化審批手續(xù)的具體辦法，依法制定扶持、培育發(fā)展公益慈善組織的政策措施，尤其是鼓勵(lì)發(fā)展小微慈善組織，逐步形成多行業(yè)、多層次、覆蓋城鄉(xiāng)居民的慈善組織體系。二是落實(shí)稅收優(yōu)惠政策。在落實(shí)現(xiàn)有企業(yè)和個(gè)人公益性捐贈(zèng)所得稅稅前扣除政策的基礎(chǔ)上，研究慈善組織企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。同時(shí)，進(jìn)一步研究簡化稅收優(yōu)惠審批手續(xù)的具體辦法。三是加大政府購買服務(wù)力度。政府可通過實(shí)施公益創(chuàng)投、建立慈善組織發(fā)展引導(dǎo)基金等多種方式，為初創(chuàng)期慈善組織提供資金支持和能力建設(shè)服務(wù)。出臺政策措施，以扶貧濟(jì)困類項(xiàng)目為重點(diǎn)，加大政府向社會(huì)組織購買服務(wù)力度。四是強(qiáng)化監(jiān)督管理。要明確各監(jiān)管部門的職責(zé)和工作運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享，既要減少重覆交叉監(jiān)管，又要防止出現(xiàn)監(jiān)管的“真空地帶”，實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)管問責(zé)制。民政部門要細(xì)化監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和程序，慈善組織提交的財(cái)務(wù)報(bào)告實(shí)行年檢報(bào)備抽查制度，每年按不低于30%的比例抽查，抽查結(jié)果一并向社會(huì)公開。稅收與慈善捐款的關(guān)系，實(shí)質(zhì)是政府稅收資源的讓渡，使社會(huì)組織發(fā)展有可靠的資源。為此，也要防止以慈善名義騙取國家稅款，稅務(wù)部門要加強(qiáng)對減免稅情況的監(jiān)管，

    （三）以加強(qiáng)改革創(chuàng)新為動(dòng)力，不斷提高慈善組織建設(shè)水平。一是成立山東省慈善聯(lián)合會(huì)。社會(huì)組織要構(gòu)建實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展、自我監(jiān)管的組織體系。在省級層面成立慈善聯(lián)合會(huì)，整合各方面慈善資源，建立慈善信息公開的網(wǎng)絡(luò)平臺，開展慈善培訓(xùn)和交流，引導(dǎo)慈善組織實(shí)行品牌化、規(guī)范化、聯(lián)盟化管理，形成推動(dòng)慈善事業(yè)發(fā)展和規(guī)范的強(qiáng)大力量。二是引入“第三方評估”機(jī)制。通過政府購買服務(wù)的方式，委托具有資質(zhì)的專業(yè)評估組織對慈善組織和公益項(xiàng)目的成效進(jìn)行評估，并推動(dòng)審計(jì)機(jī)構(gòu)對公益慈善組織的財(cái)務(wù)收支、運(yùn)營情況進(jìn)行審計(jì)，將評估和審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。要根據(jù)評估結(jié)果，對慈善組織進(jìn)行信用評級和信息披露透明度評級，增強(qiáng)慈善組織的社會(huì)公信力和募集能力。同時(shí)探索建立跟蹤問責(zé)機(jī)制，對存在問題的慈善組織，視情節(jié)限期整改或撤銷登記，通過建立優(yōu)勝劣汰機(jī)制推動(dòng)慈善組織健康發(fā)展。三是開展慈善信托試點(diǎn)。在西方發(fā)達(dá)國家，慈善信托已經(jīng)是慈善事業(yè)發(fā)展的主流方式之一。在我國，由于受信托稅制、信托監(jiān)管、信托人才等各種條件的制約，慈善信托發(fā)展滯后。牛根生54.5億港元的信托基金和馬云30億美元的信托基金都委托國外信托公司進(jìn)行經(jīng)營就是突出例子。新出臺的《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》中提出，要“鼓勵(lì)設(shè)立慈善信托”，并將開展慈善信托試點(diǎn)工作作為2015年民政部重點(diǎn)工作之一。山東作為慈善大省，應(yīng)積極爭取開展慈善信托試點(diǎn)工作。