短期內(nèi)不會(huì)出現(xiàn)注冊(cè)“井噴”體制改革對(duì)政府管理及NGO自身建設(shè)提出挑戰(zhàn)

　　困擾草根NGO已久的身份問(wèn)題，最近似乎出現(xiàn)破解的曙光。民政部部長(zhǎng)李立國(guó)在2011年民政工作年中分析會(huì)上表示，民政部門(mén)對(duì)公益慈善類(lèi)、社會(huì)福利類(lèi)、社會(huì)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織履行登記管理和業(yè)務(wù)主管一體化職能。消息一出，有人拍手稱(chēng)快，有人將信將疑，這樣的消息已經(jīng)出現(xiàn)多次，這次會(huì)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展嗎？有專(zhuān)家認(rèn)為，民政部再次重提放開(kāi)三類(lèi)組織登記，表明政府今年已經(jīng)加快雙重管理體制改革的步伐，而這也對(duì)未來(lái)政府管理社會(huì)組織以及NGO能力建設(shè)提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

　　動(dòng)態(tài)　民政部放開(kāi)三類(lèi)社會(huì)組織登記審批

　　7月4日，在2011年民政工作年中分析會(huì)上，民政部部長(zhǎng)李立國(guó)表示，民政部門(mén)對(duì)公益慈善類(lèi)、社會(huì)福利類(lèi)、社會(huì)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織，履行登記管理和業(yè)務(wù)主管一體化職能，這意味著上述三類(lèi)社會(huì)組織將可直接登記，改變之前的雙重管理門(mén)檻。按照目前的規(guī)定，社會(huì)組織如想在民政部門(mén)登記注冊(cè)，必須首先找到業(yè)務(wù)主管單位，很多組織因找不到政府部門(mén)或是具有政府背景的機(jī)構(gòu)掛靠而無(wú)法登記。

　　清華大學(xué)公共管理學(xué)院創(chuàng)新與社會(huì)責(zé)任研究中心主任鄧國(guó)勝分析，“民政部又提放開(kāi)登記的事，說(shuō)明三個(gè)條例的修訂過(guò)程很順利?！痹诖酥埃裾恳呀?jīng)就我國(guó)民間組織管理的三個(gè)條例：《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)登記管理暫行條例》進(jìn)行了修訂并提交國(guó)務(wù)院法制辦。對(duì)于公益慈善類(lèi)、社會(huì)福利類(lèi)、社會(huì)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織放開(kāi)直接登記是修訂的內(nèi)容之一，如獲通過(guò)，一刀切的社會(huì)組織雙重管理體制將被打破。

　　現(xiàn)狀　近九成民間組織處于“非法狀態(tài)”

　　截至2010年，我國(guó)在民政部門(mén)注冊(cè)的社會(huì)組織約44萬(wàn)個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體24.3萬(wàn)個(gè)，民辦非企業(yè)單位19.5萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)2600多個(gè)。而據(jù)北京大學(xué)中國(guó)政府創(chuàng)新研究中心主任俞可平估計(jì)，在中國(guó)至少有300萬(wàn)未登記的社會(huì)組織，近九成民間組織處于“非法狀態(tài)”。

　　政府部門(mén)一般也不愿意作為社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管部門(mén)，一是無(wú)利可圖，二是可能帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，影響到自身。出于多一事不如少一事的考慮，他們往往將上門(mén)申請(qǐng)的社會(huì)組織拒之門(mén)外。大批民間背景的社會(huì)組織想取得正式資質(zhì)困難重重。

　　大部分無(wú)法通過(guò)民政局注冊(cè)的民間組織為了繼續(xù)生存，他們或在工商部門(mén)登記為企業(yè)，按章納稅，從事公益服務(wù)，卻還要繳稅，對(duì)于募款本來(lái)就很不容易又沒(méi)有利潤(rùn)來(lái)源的NGO來(lái)說(shuō)負(fù)擔(dān)不??；更多的則是不注冊(cè)法人，成為黑戶。為孤獨(dú)癥兒童服務(wù)的北京星星雨教育研究所，從創(chuàng)辦以來(lái)一直以工商注冊(cè)的企業(yè)名義運(yùn)作，“（我們）一直在努力，申請(qǐng)的主管單位也從來(lái)沒(méi)說(shuō)不行，但就是一直有各種原因讓我們不停地修改材料，所以，到現(xiàn)在還是企業(yè)身份?！薄靶切怯辍敝魅螌O忠凱表示。

　　破局　地方政府對(duì)雙重管理的試水改革

　　面對(duì)公益事業(yè)和社會(huì)組織的蓬勃發(fā)展，個(gè)別地方政府率先試水改變一刀切的雙重管理體制。

　　深圳自2008年起已經(jīng)率先對(duì)社會(huì)組織管理進(jìn)行探索，對(duì)工商經(jīng)濟(jì)類(lèi)、社會(huì)福利類(lèi)、公益慈善類(lèi)三類(lèi)社會(huì)組織實(shí)行“無(wú)主管登記”。

　　2010年2月，北京首次明確社會(huì)組織“直接登記”試點(diǎn)，中關(guān)村園區(qū)的社會(huì)組織設(shè)立可以直接向民政局登記，不再需要掛靠。

　　2010年6月，成都開(kāi)展社會(huì)組織登記制度改革，工商經(jīng)濟(jì)類(lèi)和社會(huì)福利類(lèi)社會(huì)組織登記時(shí)，申請(qǐng)人可直接在登記管理機(jī)關(guān)辦理登記手續(xù)。

　　今年初，北京民政局將試點(diǎn)推廣到全市，規(guī)定工商經(jīng)濟(jì)類(lèi)、公益慈善類(lèi)、社會(huì)福利類(lèi)、社會(huì)服務(wù)類(lèi)等四大類(lèi)組織可直接在民政部門(mén)登記注冊(cè)。

　　致力于動(dòng)物保護(hù)的它基金就是在這樣的背景下順利注冊(cè)的，秘書(shū)長(zhǎng)方丹介紹，它基金前身是“中國(guó)動(dòng)物保護(hù)動(dòng)物記者沙龍”，這個(gè)松散的組織由于缺乏合法身份讓他們?cè)陂_(kāi)展活動(dòng)時(shí)屢屢受挫。今年4月，沙龍決心向民政部門(mén)申請(qǐng)取得合法身份。

　　“當(dāng)時(shí)，我對(duì)北京直接登記試點(diǎn)還一無(wú)所知，原以為向沙龍這樣性質(zhì)的機(jī)構(gòu)必須掛靠在公募基金會(huì)下?！蓖ó?dāng)方丹了解到北京的新政后，當(dāng)即決定申報(bào)成立一個(gè)非公募基金會(huì)。“政府的工作效率讓我很吃驚，我們4月開(kāi)始準(zhǔn)備申報(bào)資料，通過(guò)驗(yàn)資后，5月遞交了正式申請(qǐng)，一個(gè)禮拜就批下來(lái)了?！?月20日，方丹從民政局那里拿到了基金會(huì)法人登記證書(shū)。

　　但據(jù)記者了解，北京市試點(diǎn)4個(gè)月以來(lái)，目前沒(méi)有成功的社會(huì)組織大有人在?！疤焓箣寢尅被鸬呢?fù)責(zé)人鄧姐說(shuō)，早在今年3月就有認(rèn)識(shí)的記者將北京放開(kāi)四類(lèi)社會(huì)組織登記的消息告訴了她，但迄今為止，他們?nèi)匀晃茨艹晒ψ?cè)。根據(jù)記者的了解，成都的試水政策實(shí)施以來(lái)，也只有兩家“無(wú)業(yè)務(wù)主管單位”社會(huì)組織登記成功。

　　■公益觀察

　　針對(duì)此次民政部提出的三類(lèi)組織可直接在民政部門(mén)登記注冊(cè)，本刊邀請(qǐng)中國(guó)人民大學(xué)非營(yíng)利組織研究所所長(zhǎng)康曉光、南都公益基金會(huì)理事長(zhǎng)徐永光、清華大學(xué)公共管理學(xué)院創(chuàng)新與社會(huì)責(zé)任研究中心主任鄧國(guó)勝作為觀察員進(jìn)行點(diǎn)評(píng)。

　　1　按服務(wù)類(lèi)型分類(lèi)有助打破僵局

　　民政部提出的公益慈善類(lèi)、社會(huì)福利類(lèi)、社會(huì)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織到底代表了哪些社會(huì)組織？這樣的稱(chēng)謂和之前人們所熟悉的“社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位”的劃分標(biāo)準(zhǔn)有何不同？康曉光表示：“我國(guó)將社會(huì)組織分為三類(lèi)，即社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位，這主要是根據(jù)主體特點(diǎn)和功能來(lái)劃分的。公益慈善類(lèi)、社會(huì)福利類(lèi)、社會(huì)服務(wù)類(lèi)的分類(lèi)是根據(jù)服務(wù)類(lèi)型來(lái)劃分的。根據(jù)服務(wù)類(lèi)型分類(lèi)有助于打破目前對(duì)社會(huì)組織一刀切的雙重管理體制僵局?！彼硎荆鋵?shí)政府并非全盤(pán)放開(kāi)雙重管理體制，這次放開(kāi)的三個(gè)領(lǐng)域正好是目前政府忙不過(guò)來(lái)，而社會(huì)又有很大需求的領(lǐng)域，因此政府對(duì)社會(huì)組織是“選擇性限制、選擇性發(fā)展”。

　　2　政府從“嚴(yán)審批”到“嚴(yán)監(jiān)管”轉(zhuǎn)變

　　鄧國(guó)勝表示，這次表態(tài)體現(xiàn)了中央政府對(duì)民間組織的管理思路的變化?！昂\濤主席2月在中央黨校社會(huì)管理及其創(chuàng)新專(zhuān)題研討班上就表示，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理。今年3月十七屆五中全會(huì)通過(guò)的‘十二五’規(guī)劃建議中也提出要‘培育扶持和依法管理社會(huì)組織，支持、引導(dǎo)其參與社會(huì)管理和服務(wù)。’5月民政部長(zhǎng)李立國(guó)在京調(diào)研時(shí)也表示將借鑒和推廣北京經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步加大社會(huì)組織登記的范圍。此次降低登記門(mén)檻，說(shuō)明政府對(duì)社會(huì)組織的管理，從之前的‘嚴(yán)審批、寬監(jiān)管’向‘寬審批、嚴(yán)監(jiān)管’發(fā)生轉(zhuǎn)變。”他說(shuō)。

　　3　登記放開(kāi)不會(huì)出現(xiàn)井噴注冊(cè)

　　此前沒(méi)有注冊(cè)的“黑戶”超過(guò)300萬(wàn)，一旦政策放開(kāi)直接登記，是否會(huì)造成登記部門(mén)出現(xiàn)扎堆現(xiàn)象？徐永光認(rèn)為不太可能出現(xiàn)，既有的組織會(huì)逐漸實(shí)現(xiàn)注冊(cè)，新的組織則不會(huì)太快產(chǎn)生。“對(duì)于草根機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，資金是他們發(fā)展最缺乏的東西。如果政府和公募基金會(huì)不能給予他們資金的支持，他們的發(fā)展還是會(huì)比較難，更不會(huì)出現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)。”徐永光說(shuō)，除了降低登記注冊(cè)的門(mén)檻外，還應(yīng)該給社會(huì)組織在公募資格、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)以及資助獎(jiǎng)勵(lì)方面給予支持。

　　4　對(duì)民政部門(mén)自身建設(shè)是挑戰(zhàn)

　　鄧國(guó)勝認(rèn)為，此次思路轉(zhuǎn)變，對(duì)民政部門(mén)是一次挑戰(zhàn)?！澳壳罢谋O(jiān)管能力跟不上社會(huì)組織的發(fā)展，有的省民政系統(tǒng)管社會(huì)組織的監(jiān)管部門(mén)只有十幾個(gè)、幾十個(gè)人，面對(duì)成千上萬(wàn)的社會(huì)組織，根本管不過(guò)來(lái)?！钡噰?guó)勝同時(shí)表示，輕審批重監(jiān)管并不等于干涉NGO的內(nèi)部事務(wù)，而是重在對(duì)其行為的規(guī)范；另一方面，NGO的規(guī)范不僅要靠政府，還要靠社會(huì)民眾監(jiān)督和內(nèi)部自律。（本版采寫(xiě)本報(bào)記者夏萌）

（責(zé)任編輯：姬明華）