一、非營利組織的定義與分類

　　討論“非營利組織”問題，首先面對的是對這一詞匯的定義及相關(guān)的分類問題。這兩個方面又都容易引起歧義，故這里首先分別作較詳細(xì)的闡釋。

　　1.非營利組織的定義

　　非營利組織是英文non-profit organization （NPO）的中譯，一般認(rèn)為現(xiàn)代意義上的非營利組織出現(xiàn)于第二次世界大戰(zhàn)前后[1].與非營利組織類似的詞匯還有“非政府組織”（non-governmental organization ）、“公民社會組織”（civil society organization）、“第三部門”（third sector）等。1998年國務(wù)院將設(shè)于民政部的原社會團體管理局改為民間組織管理局，“民間組織”一詞從此作為“非營利組織”的中國官方用語開始被正式使用[2]。這些詞匯的含義大同小異，這里不作深入探討，本文所稱“非營利組織”，在一定意義上和上述詞匯是相通的，可互換使用。

　　那么，如何理解非營利組織呢？國際社會對這種社會組織的關(guān)注大致始于20世紀(jì)80年代末。90年代初開始有學(xué)者關(guān)注中國的類似組織。關(guān)于非營利組織的定義，較為流行的是美國約翰-霍普金斯大學(xué)萊斯特.薩拉蒙（Lester Salamon）教授提出的所謂五特征法，即將具有以下5個特征的組織界定為非營利組織：（1）組織性；（2）非政府性；（3）非營利性；（4）自治性；（5）志愿性。這一定義被用于薩拉蒙教授主持的對全球42個國家非營利組織開展的國際比較研究項目，后來常為人們所引用。在這一定義的5個特性中，非政府性和非營利性被公認(rèn)為是非營利組織的基本特征，組織性被視為一個不言而喻的前提，但對非營利組織的其他特征，有人針對不同國家、地區(qū)的情況提出了修正。

　　日本的重富真一提出結(jié)合亞洲國家的國情，可將上述定義修正為如下6個條件：（1）非政府性；（2）非營利性；（3）自發(fā)性；（4）持續(xù)性/形式性；（5）利他性；（6）慈善性[3]。他強調(diào)亞洲的多數(shù)國家屬發(fā)展中國家，從經(jīng)濟上和社會上救助弱勢群體是非營利組織存在和發(fā)展的特殊背景，因而應(yīng)將利他性作為一個重要指標(biāo)，以區(qū)別那些以相互扶助為目的的社區(qū)非營利組織；進一步來看，具有利他目的的非營利組織，其開展活動的主要資金不能來自受益者，而應(yīng)主要來源于社會捐贈和受益者之外的其他主體，換言之，是否非政府組織的另一個重要標(biāo)準(zhǔn)，是看其資金是否來自向受益者收費之外的其他來源，即慈善性。重富真一的標(biāo)準(zhǔn)比流行的非營利組織定義嚴(yán)格，突出了發(fā)展中國家非營利組織扶助救濟的重要屬性。

　　在我國，完全符合西方標(biāo)準(zhǔn)的非營利組織幾乎不存在。但又確實存在一些從行為和運作機制上不同于政府又不同于企業(yè)的社會組織，因而中國學(xué)者大多更傾向于從推動和促進非營利部門的發(fā)展的角度出發(fā)，不將定義限制得過于嚴(yán)格。比如康曉光認(rèn)為，只要是依法注冊的正式組織，從事非營利性活動，滿足志愿性和公益性要求，具有不同程度的獨立性和自治性，即可稱為“中國的非政府組織”。[4]

　　無論在中國還是在國際上，非營利組織都并非是一個具有明確內(nèi)涵和外延的術(shù)語，各個國家和地區(qū)根據(jù)自己的實際情況有不同的側(cè)重，但這一概念總體上強調(diào)的是類似的屬性，即指獨立于政府和企業(yè)之外的社會組織，從這個意義上非政府組織被稱之為區(qū)別于政府與企業(yè)的“第三部門”。

　　基于上述認(rèn)識，我們提出，在觀察中國的非政府組織時需要注意如下三個方面的問題：

　　第一，法律地位與實際屬性不完全對等。在中國，與薩拉蒙的定義最為接近的法律實體，是在各級民政部門登記注冊、并為《民法通則》所承認(rèn)的社會團體，以及按照有關(guān)行政法規(guī)所定義的民辦非企業(yè)單位。[5]但它們并不代表中國非營利組織的全部，也稱不上是典型。這主要與中國民間組織在雙重管理體制下的登記困境和稅收法律體系不完善造成的公益不足相關(guān)。如一些從事非營利公益活動的組織不得不以企業(yè)法人的身份存在，而一些營利性的培訓(xùn)機構(gòu)等也登記為民辦非企業(yè)單位，在名義上成為非營利組織。同時，社會團體大多缺乏“獨立性”和“自治性”，而許多未經(jīng)注冊的組織卻在不同程度上合乎非營利組織的定義。在國外，非營利組織的法律地位一般依據(jù)稅收情況確定，如美國非營利機構(gòu)在國稅局申請，大量基層組織并未經(jīng)過國稅局登記而存在，雖不享有免稅待遇但具有合法地位；日本除正式登記為NPO法人之外，存在大量的任意團體；我國臺灣地區(qū)也存在許多合法的“非法人”非營利組織。

　　第二，處于轉(zhuǎn)型中的事業(yè)單位可以被納入觀察視野。由于計劃經(jīng)濟下的政企合一、政社合一，中國在改革開放前不僅缺乏獨立于政府運作的民間組織，甚至連真正意義上的企業(yè)也不存在，有的只是國家概念下的“單位”。[6]隨著市場經(jīng)濟的發(fā)育，這些“單位”逐漸分化成為市場體系中不同運作機制的部門。事業(yè)單位正處在轉(zhuǎn)型的時期，一部分已經(jīng)相對獨立出來，成為具有一定自治性的實體，更多的還在轉(zhuǎn)化的過程中。而從發(fā)展的角度看，事業(yè)單位今后必將趨于分化，除少量重要者由國家財政支持成為國立的非營利機構(gòu)，大量的事業(yè)單位或者轉(zhuǎn)化為市場經(jīng)濟中獨立運作的經(jīng)濟實體，即企業(yè)，或者成為社會中自治性的非政府組織。如目前醫(yī)院的非營利、非營利性分類管理已經(jīng)實施，體現(xiàn)了衛(wèi)生事業(yè)單位轉(zhuǎn)型的思路。

　　第三，政治性自治組織屬于廣義的非政府組織概念。薩拉蒙在其早期研究中，對非政府組織的界定還有“非政治性”和“非宗教性”的限制，但后來特意去掉了這兩個條件，擴大了非政府組織的范圍。有人認(rèn)為在中國村民自治過程中產(chǎn)生的村民自治組織（村委會）以及社區(qū)建設(shè)中出現(xiàn)的社區(qū)自治組織（居民委員會），也應(yīng)被包括在非政府組織的概念中[7]。我們認(rèn)為，在廣義上，村委會和居民委員會也合乎非政府組織的屬性，但其產(chǎn)生背景較特殊，且是一個數(shù)量眾多的同質(zhì)群體，因此在研究時需要將其與一般意義上的非營利組織區(qū)分開來。

　　概而言之，我們認(rèn)為，定義中國非營利組織需要滿足的基本條件是：不以營利為目的且具有正式的組織形式、屬于非政府體系的社會組織，它們具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性，但并非面面俱到，需要客觀而動態(tài)地加以觀察和理解。在當(dāng)前這樣一個處于轉(zhuǎn)型時期的歷史條件下，較寬泛的界定標(biāo)準(zhǔn)將有利于更好地推動相關(guān)社會組織的發(fā)展。當(dāng)然，進行科學(xué)的分析、研究和管理，應(yīng)當(dāng)細(xì)致分類，以便針對各種類型的非營利組織按其特性區(qū)別對待。真正較嚴(yán)格地滿足上述組織性、非政府性、非營利性、自治性、志愿性的組織，可理解為狹義的或典型的非營利組織。

　　2.中國非營利組織的分類體系

　　目前，中國尚沒有一個明確的非營利組織分類標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)行法規(guī)體系中只將其劃分為“社會團體”和“民辦非企業(yè)單位”，這對于完善稅收與管理體系顯然不利。從長遠(yuǎn)看，美國的做法值得借鑒。在美國，只為會員服務(wù)的互益型組織雖可享受免稅待遇，但接受捐贈時要計算所得稅；只有那些為公民服務(wù)的公益型組織不僅享受免稅待遇，且其接受捐贈時會得到優(yōu)惠的扣稅待遇。參照這一思路，可將中國現(xiàn)階段的非營利組織大體上分為會員制互益型組織、會員制公益型組織、運作型組織和實體型社會服務(wù)機構(gòu)等，其中各種類型下還可以再作細(xì)分。另外，人民團體、未登記或轉(zhuǎn)登記團體（如在工商部門登記的非營利性團體），都可依照其組成分別劃入這些組織形式中。值得一提的是國有事業(yè)單位，它們是使用國有資產(chǎn)舉辦的從事各種非營利性活動的組織，其中包括各種國有的醫(yī)院、學(xué)校、劇團、養(yǎng)老院、研究所、中心、圖書館、美術(shù)館等等，這類事業(yè)單位在登記管理上屬中央編制辦。許多事業(yè)單位目前正處在一個轉(zhuǎn)型過程，部分也將逐漸分化成不同形式的非政府組織。圖1概括了中國現(xiàn)有的各種主要的非政府組織。

圖1中國非營利組織基本分類

　　與現(xiàn)有法規(guī)框架下的分類標(biāo)準(zhǔn)相比，上述分類體系突出了以下幾個特點：

　　第一，以公益性和互益性作為基本區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)?！肮妗笔侵干鐣喜惶囟ǘ鄶?shù)人的利益（或社會全體的利益），“互益”是指某一特定群體內(nèi)的互助性利益。將單純互助性的社團與公益性社團區(qū)別開來有利于稅收政策的制定。這里側(cè)重說明一下互益型組織，它們存在于社會生活的各個不同方面，最主要有兩個方面，即經(jīng)濟領(lǐng)域和社會領(lǐng)域。存在于經(jīng)濟領(lǐng)域里的互益型組織，包括我們通常所說的行業(yè)協(xié)會、商會、職業(yè)團體、工會等，其共有的一個重要特點是它們的活動和企業(yè)等營利組織密切聯(lián)系在一起，是市場經(jīng)濟存在和發(fā)展不可缺少的組成部分。在美國、日本等發(fā)達國家，這類組織通常被稱之為“經(jīng)濟團體”、“產(chǎn)業(yè)團體”、“勞工組織”等，而區(qū)別于通常所說的社團。我們稱之為經(jīng)濟性團體，由于其與市場經(jīng)濟結(jié)合最緊密，在運作機制、管理方法上都有別于其他類型的團體?；ヒ嫘徒M織的另一類是社會性團體，如各種學(xué)會、同學(xué)會、聯(lián)誼會、興趣團體等，較為集中地體現(xiàn)了非營利組織的基本屬性。

　　第二，將基金會單獨列出。目前我國的法規(guī)體系中將基金會同其他會員制社團統(tǒng)一歸為社會團體，而實際上基金會與會員制社會團體的組織性質(zhì)與運作模式均有很大不同，將會員制組織與運作型基金會區(qū)分是當(dāng)今世界常見的做法，如我國臺灣地區(qū)分別用公益社團法人和公益財團法人來規(guī)范社會團體和基金會?；饡职凑召Y金運營方式分為自行運營資金的“運作型基金會（Operatingfoundation）”和專門用于資助的“資助型基金會（Grant-makingfoundation）”。

　　第三，將實體型社會服務(wù)機構(gòu)進一步細(xì)分。由于學(xué)校和醫(yī)院在滿足公益需求中的特殊性和專業(yè)屬性，一般均被單獨列出，并通過特別立法加以規(guī)范，如日本的“特殊法人”（學(xué)校法人和醫(yī)療法人）等。這類組織因其實體性和服務(wù)性的特點，通常不列入所謂狹義非營利組織的范疇。在我國，現(xiàn)行法規(guī)中只有1998年公布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》能夠?qū)@類組織加以規(guī)范，但即使按照上述條例等級確認(rèn)以后，也因沒有明確的法人地位而在稅收上難以定性。因此，我們主張：將非營利醫(yī)院和非營利學(xué)校單獨列出實行特殊政策。

　　第四，給各種非營利組織以更大的法律生存空間。如“未登記或轉(zhuǎn)登記團體”，其中大量的是因找不到業(yè)務(wù)主管單位，無法去民政部注冊登記，它們采取多種變通的方式以便生存和活動，包括注冊為工商企業(yè)等。對于這類組織，不應(yīng)一概視為“非法”而加以取締，應(yīng)依照法律允許它們生存和開展必要的活動。

　　二、中國非營利組織的發(fā)展與特征

　　1.中國非營利組織的發(fā)展機遇

　　截至2001年底，民政部登記的全國各類社會團體12.9萬個，重新登記確認(rèn)的民辦非企業(yè)單位8.2萬家。[8]中國的非營利組織自20世紀(jì)90年代中期以來得到了迅速的發(fā)展，這種狀況體現(xiàn)了非營利組織面臨的許多有利的發(fā)展機遇，主要包括如下6個方面：

　　第一，始于1978年的經(jīng)濟體制改革為中國非營利組織的發(fā)展帶來了生存空間。經(jīng)濟體制改革釋放了蘊涵在中國社會各個層面的巨大的能量和多樣化的需求，原有的政治化、行政化、一體化的社會走向了開放化、市場化和多元化。20多年的經(jīng)濟體制改革已經(jīng)形成不可逆轉(zhuǎn)的歷史潮流，為整個社會走向自我服務(wù)、自我管理的多元治理模式奠定了堅實的基礎(chǔ)。

　　第二，逐步走向深入的政府改革將為中國非營利組織的發(fā)展提供更為廣闊的空間。政府改革在90年代通過以“小政府、大社會”為目標(biāo)的機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，為非營利組織的發(fā)展提供了很大的社會需求和相應(yīng)的部分資源，政府改革的深化將會進一步觸動原有單位體制的核心，政府將從更多的直接控制的領(lǐng)域退出來，將更多更具體的職能轉(zhuǎn)移給包括非營利組織在內(nèi)的社會中介組織，地方政府創(chuàng)新將在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上繼續(xù)推進，加速整個社會的民主化和多元化進程，這一切都將大力推動中國非營利組織的發(fā)展。

　　第三，隨著現(xiàn)行法律法規(guī)的改善，一個法制化的外部環(huán)境正在逐步形成。對非營利組織來說一個不可否認(rèn)的事實是：十多年來中國政府正在探索一條走向分類管理和逐步實現(xiàn)法制化的道路，1988年和1989年，國務(wù)院先后發(fā)布了《基金會管理辦法》和《外國商會管理暫行規(guī)定》，1989年10月又發(fā)布了《社會團體登記管理條例》。1998年10月，國務(wù)院在對原有條例作了大幅度修訂的基礎(chǔ)上頒布了新的《社會團體登記管理條例》，同時發(fā)布《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》；1999年8月，中國歷史上第一個有關(guān)非營利組織的專門法案《公益事業(yè)捐贈法》出臺。目前，重新修訂的有關(guān)基金會登記管理和海外駐華民間組織登記管理方面的行政法規(guī)，也有望在近期內(nèi)出臺。同時，要求從法律上明確定位民間組織的修改民法或制定基本法的呼聲也越來越高，地方政府在這方面的創(chuàng)新之舉[9]則推動著整個法律政策環(huán)境的不斷改善。

　　第四，隨著市場經(jīng)濟走向成熟，社會轉(zhuǎn)型和多元化的趨勢愈漸明朗。市場經(jīng)濟的發(fā)展使社會趨向多元化，政府不再是社會公共事務(wù)的唯一主宰，單位制度在逐漸瓦解；以基層政權(quán)選舉為代表的政治民主化正在穩(wěn)步推進。改革開放以來非營利組織的發(fā)展盡管起步較晚，但它們在環(huán)境保護、扶貧開發(fā)、社會服務(wù)等諸多領(lǐng)域，已經(jīng)積極介入并在其中發(fā)揮有效的作用。隨著社會轉(zhuǎn)型的進一步展開，自上而下的改革探索和自下而上的參與沖動推動著中國非營利組織越來越多地介入到各種社會事務(wù)及其決策過程中，并在其中發(fā)揮越來越大的作用。

　　第五，加入世貿(mào)為中國非營利組織的發(fā)展帶來機遇和挑戰(zhàn)。加入世貿(mào)對政府、企業(yè)和非營利組織有程度不同的影響。對非營利組織來說，主要的機遇是拓寬了國際視野并打開了爭取更多外部資源的可能性，同時政府職能轉(zhuǎn)變的步伐加快了非營利組織與政府之間走向聯(lián)合與合作的過程；中國非營利組織面臨的主要挑戰(zhàn)是：來自海外的競爭者出現(xiàn)了，對專業(yè)化能力的要求提高，必須適應(yīng)國際慣例和參與國際競爭的轉(zhuǎn)型需要，加強自身能力建設(shè)和走向彼此聯(lián)合與互律等等。

　　第六，在經(jīng)濟市場化和社會多元化的進程中，公民參與的熱情越來越高，公民自由、自主、自治和志愿服務(wù)的意識逐步培養(yǎng)和覺醒起來。中國自古有著社會自組織和自愿結(jié)社的傳統(tǒng)，隨著經(jīng)濟和社會的改革，隨著政府逐步退出許多社會控制領(lǐng)域，自上而下的人為的行政限制越來越少，公民通過各種形式參與經(jīng)濟、社會乃至政治過程的機會越來越多、熱情越來越高，在這個過程中人們的自由權(quán)力得到認(rèn)同，自主精神得到倡揚，自治機制得到培育，志愿服務(wù)的社會風(fēng)尚逐漸形成，推動著整個社會資本的建設(shè)，從而為中國非營利組織的發(fā)展奠定了重要的文化基礎(chǔ)。

　　總之，在轉(zhuǎn)型時期，中國非營利組織的發(fā)展面對的經(jīng)濟、社會、制度、文化、國際等各方面的環(huán)境都是富有挑戰(zhàn)性的，也充滿了機遇；反過來，非營利組織的發(fā)展又將成為中國經(jīng)濟體制改革、社會改革和政治體制改革的助推器。

　　2.中國非營利組織發(fā)展的特征

　　回顧改革開放以來中國非營利組織發(fā)展所走過的道路，可以清晰地看到：隨著政府改革和市場經(jīng)濟的推進，非營利組織越來越成為解決許多社會問題時必不可少的組織機制，無論政府也好，公眾也好，乃至企業(yè)等市場力量，都在推進以非營利組織為主體的公民社會的形成。

　　但是，分析一下就會發(fā)現(xiàn)，在改革開放以后發(fā)展起來的中國非營利組織中，有兩種來源不同的類型，一種是被稱為自上而下的非營利組織，它們與政府改革相關(guān)聯(lián)，在相當(dāng)程度上是政府改革和政府職能社會化的產(chǎn)物，因此他們的主要的社會資源包括人、財、物、信息、管理和相應(yīng)的組織資源等，主要來自黨和政府的相關(guān)機構(gòu)等受權(quán)力控制的壟斷領(lǐng)域；另一種是被稱為自下而上的非營利組織，他們與市場經(jīng)濟的發(fā)展以及與之相關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟、社會民主化進程有關(guān)，是公民有組織地參與經(jīng)濟過程、社會過程乃至政治過程的產(chǎn)物，所以他們主要的社會資源包括人、財、物、信息、管理和相應(yīng)的組織資源等，主要來自市場、社會、海外等開放的競爭世界。這樣兩種截然不同的資源來源及其所形成的非營利組織，體現(xiàn)了轉(zhuǎn)型時期中國公民社會的兩條不同的發(fā)展道路。

　　第一條道路可稱之為“自上而下的自治化道路”，其基礎(chǔ)在于政府改革和由此帶來的政府職能的社會化，表現(xiàn)為：在政府周延出現(xiàn)一大批不以黨政面目出現(xiàn)的機構(gòu)，它們通常登記為獨立的法人，往往行使著原由黨政機構(gòu)承擔(dān)的職能。主要包括三種形式：一是補充形式，即在外交、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等一些政策領(lǐng)域，主要作為相關(guān)公共政策的補充形式發(fā)揮作用；二是協(xié)調(diào)形式，即在如冶金、紡織等一些行業(yè)管理領(lǐng)域，主要作為政府對相關(guān)行業(yè)進行管理的協(xié)調(diào)形式發(fā)揮作用；三是執(zhí)行形式，即在如婦女、勞工、殘疾人等一些社會政策和福利領(lǐng)域，主要作為政府特定方針和政策的執(zhí)行形式發(fā)揮作用。這條道路的基本特征是：具有轉(zhuǎn)型時期典型的雙重屬性：一方面具有模擬政府的行政性或自上而下的官僚性，另一方面又具有逐步增強的自治性，以及基于不同利益形成的面向市場和社會的不斷增長的自我意識、自我利益維護、自我主張、自主決策的沖動。這樣雙重屬性形成兩種相互對立的力量：回歸政府的行政化傾向和走向民間的自治化傾向。前者表現(xiàn)為這類組織對于自上而下的各種資源，包括編制、預(yù)算、職能、地位等，有著依然強烈的執(zhí)念，會在各種適當(dāng)?shù)膱龊吓拷h政機關(guān)并積極謀求來自上面的庇護和特權(quán)；后者則表現(xiàn)為隨著這類組織的成長，他們越來越感受到來自政府的干預(yù)過多及其嚴(yán)重的束縛，會積極謀求在資源配置上的自主權(quán)，并努力爭取來自政府之外的各種有利的資源。

　　第二條道路可稱之為“自下而上的自主化道路”，其基礎(chǔ)在于經(jīng)濟改革和對外開放所帶來的民主化和廣泛的公民參與，表現(xiàn)為：在黨政權(quán)力不及、政策失靈或者默許的邊緣地帶，往往依靠精英人物發(fā)起成立一定的組織（正式的或非正式的），他們動員媒體和各種社會力量，利用來自民間的各種資源，瞄準(zhǔn)一定的社會問題開展積極的活動。具體形式體現(xiàn)為8個方面：（1）出現(xiàn)一批擁有廣泛群眾基礎(chǔ)的精英組織，如地球村、自然之友等；（2）出現(xiàn)如天則研究所、天恒可持續(xù)發(fā)展研究所、深圳綜合開發(fā)研究院等獨立的思想庫；（3）出現(xiàn)一批依托城市社區(qū)的志愿者組織；（4）出現(xiàn)一批依托大學(xué)、開展公益咨詢的專家組織；（5）出現(xiàn)一批主要面向殘疾人等特殊人群的福利組織；（6）出現(xiàn)以大學(xué)為背景、面向社會的大學(xué)生組織；（7）出現(xiàn)市場經(jīng)濟孕育的自發(fā)性行業(yè)組織；（8）出現(xiàn)深入農(nóng)村基層的民眾組織。這條道路的基本特征是：具有轉(zhuǎn)型時期典型的多樣性、自發(fā)性和隨意性，具體表現(xiàn)為：活動領(lǐng)域及方式的多樣性，組織管理及運作的自發(fā)性，制度設(shè)計及約束的隨意性。這些特征制約著這類組織的發(fā)展，使其在組織的規(guī)模、績效、影響、社會公信度等許多方面受到限制。

　　上述兩種類型的組織和相應(yīng)的兩條道路，其實襯托出中國非營利組織的艱難處境及其還處在發(fā)展起步階段的過渡性或轉(zhuǎn)型期的特征：一方面，大量的非營利組織還很難真正成為獨立于政府的自治組織，尤其進入法律登記體系的非營利組織，許多還保留著政府或事業(yè)單位的色彩；而一些具有獨立性的社會自發(fā)組織，被排除在法律體系之外，生存空間受限。另一方面，管理和社會監(jiān)督機制很不健全，存在較嚴(yán)重的非營利組織的營利行為，影響了非營利組織的社會公信度。

　　三、中國非營利組織發(fā)展困境的分析

　　盡管總的來看，非營利組織已經(jīng)并正在成為我國社會經(jīng)濟發(fā)展中的一支重要力量，但就其能夠和應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用而言，中國非營利組織的發(fā)展是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。特別是和國外非營利組織的發(fā)展相比，和正在興起并日趨完善的市場經(jīng)濟的發(fā)展相比，和改革開放中社會巨大變遷帶來的需求相比，我國的非營利組織顯得明顯的先天弱質(zhì)、后天困難。它們在獲取和運用資源、協(xié)調(diào)關(guān)系、發(fā)揮作用等方面都不存在明顯的優(yōu)勢。大多數(shù)非營利組織在政府規(guī)制和市場擠壓下艱難尋求生存和發(fā)展之路，難以展現(xiàn)像我們在國外非營利組織身上看到的勃勃生機。調(diào)查顯示，41.4％的非營利組織認(rèn)為資金缺乏是他們面臨的首要問題，其他相關(guān)的重要問題依次是：缺乏活動場所和辦公設(shè)施（11.7％），缺乏人才（9.9％），政府支持力度不夠（8.5％），組織內(nèi)部管理問題（7.5％）等。

　　具體來說，當(dāng)前中國非營利組織存在的主要問題集中在以下四個方面：

　　第一，資源不足。相當(dāng)一部分非營利組織資金嚴(yán)重不足，無法開展正常的活動，其中有不少組織處在名存實亡的“休眠狀態(tài)”；也有一些組織為了維持生存發(fā)展，在通過各種渠道開展與其自身業(yè)務(wù)不相干的經(jīng)營性活動或者違法活動。在人力資源方面，絕大多數(shù)受到政府支持的自上而下的非營利組織中，基本的工作人員幾乎都來自政府機構(gòu)，其中有許多是從第一線退下來的離退休人員；很多自下而上的非營利組織則沒有或幾乎沒有固定的人才渠道，定員和編制極為有限，主要依靠志愿者開展活動，這導(dǎo)致了普遍存在的制度不健全、管理不科學(xué)、家長制等問題。

　　第二，能力不足。資金、人才等資源不足之所以制約組織的發(fā)展，除了受到社會經(jīng)濟發(fā)展水平、制度環(huán)境與社會文化方面的限制之外，更重要的原因在于非營利組織自身的能力不足。這里所說的能力是綜合來看的，包括一個組織的活動能力、管理能力、創(chuàng)新能力、擴張能力和可持續(xù)發(fā)展能力等。中國的非營利組織一般來說規(guī)模比較小，資金籌措能力比較低，動員社會資源的能力也就比較弱，加上組織管理不規(guī)范、不透明、不民主，又缺乏評估和社會監(jiān)督，使得它們難以得到社會的廣泛認(rèn)同和普遍的社會公信，不能發(fā)揮應(yīng)有的積極作用。能力不足的背后是缺少具有創(chuàng)新能力的領(lǐng)導(dǎo)人。國內(nèi)外無數(shù)成功的經(jīng)驗表明，優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)人是非營利組織發(fā)展中至關(guān)重要的一個條件，但我國現(xiàn)行組織人事制度限制了優(yōu)秀人才進入非營利組織，使得其中難以產(chǎn)生具有企業(yè)家精神的優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)人。

　　第三，缺乏自治。從前述非營利組織的五個特征屬性看，無論非政府性、非營利性，還是自治性、志愿性或組織性，在中國的非營利組織身上都表現(xiàn)得不鮮明。究其原因，最根本的還在于缺乏自治。中國有相當(dāng)一部分非營利組織是通過獲取自上而下的資源建立和發(fā)展起來的，它們或者由各級黨政機構(gòu)所直接創(chuàng)辦，或者本身就從黨政機構(gòu)轉(zhuǎn)變過來，或者由原黨政官員及與黨政關(guān)系密切的知名人士所創(chuàng)辦。這些組織，不僅其主要的資源來源于黨政機關(guān)，且在觀念上、組織上、職能上、活動方式上、管理體制上等各個方面，都嚴(yán)重依賴于政府，甚至依然作為政府的附屬機構(gòu)發(fā)揮作用。即使民間自發(fā)建立的非營利組織，由于要掛靠在業(yè)務(wù)主管單位上，也會受到政府各方面的限制和干涉。這種狀態(tài)隨著政府改革的進一步深入，不僅束縛了自身的手腳，也嚴(yán)重束縛了政府的手腳。解決這種政社不分的問題，需要實現(xiàn)體制的轉(zhuǎn)變和觀念上的革命，充分認(rèn)識到非營利組織的性質(zhì)、地位、作用，使其成為真正具有自主性的自治組織。

　　第四，發(fā)展不平衡。這表現(xiàn)在：中國非營利組織的發(fā)展在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間和不同領(lǐng)域之間，呈現(xiàn)巨大的差距。就區(qū)域不平衡來說，不僅東西相比西部發(fā)展嚴(yán)重不足，沿海和內(nèi)地相比內(nèi)地發(fā)展嚴(yán)重不足，而且同為東部和沿海，區(qū)域之間非營利組織的發(fā)展也有很大差距；就城鄉(xiāng)不平衡來說，城市、特別是特大城市非營利組織發(fā)展得較快，開展的活動較為集中，社會對非營利組織的認(rèn)知和公信度也較高，但是在中小城鎮(zhèn)特別是廣大的農(nóng)村地區(qū)，除了扶貧開發(fā)的少數(shù)外來的非營利組織之外，真正當(dāng)?shù)氐姆菭I利組織很少，社會對這些組織的關(guān)注和支持也很少；就不同領(lǐng)域之間的不平衡來說，非營利組織在那些相對說來政策寬松、易于得到資源而進入門檻較低的領(lǐng)域已經(jīng)開始出現(xiàn)低水平重復(fù)的現(xiàn)象，但那些存在大量社會問題、迫切需要公民參與的領(lǐng)域，包括一些重要的公共政策領(lǐng)域，如失業(yè)與就業(yè)、社會保障、勞工權(quán)益保護、國際區(qū)域沖突和外交等領(lǐng)域，卻因種種原因極少有非營利組織進入。這對于非營利組織整體部門的發(fā)展無疑是一個很大的欠缺。

　　以上簡要概括了中國非營利組織發(fā)展中存在的主要問題。這些問題并不是孤立的，不完全是由非營利組織自身的管理和能力建設(shè)不足所造成的。在這些問題的背后，是處在轉(zhuǎn)型時期的整個中國社會?？梢哉f，中國非營利組織發(fā)展中出現(xiàn)的問題實際上是社會結(jié)構(gòu)變遷的結(jié)果，反映了整個社會在轉(zhuǎn)型過程中價值觀念、治理模式與體制的根本轉(zhuǎn)變。

　　第一，社會轉(zhuǎn)型中基本價值與制度構(gòu)建的雙重缺陷。中國正處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的歷史時期，相比社會經(jīng)濟的迅速變遷，制度和文化建設(shè)方面出現(xiàn)一定程度的空缺。對非營利組織的發(fā)展而言，首先面對的是來自現(xiàn)行法規(guī)和政策上的嚴(yán)格的制度限制。當(dāng)前我國在民間組織管理上的基本特點是：門檻高、限制多、監(jiān)管不力。現(xiàn)行的雙重管理體制[10]、分級管理原則[11]和非競爭性原則[12]，都與傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟管理體制相關(guān)，它們設(shè)置了一個對于普通公民來說高得難以逾越的門檻，在相當(dāng)程度上限制了非營利組織通過登記注冊來獲得合法地位。但是另一方面，一個組織一旦登記成立，除了象征性地接受財務(wù)管理方面的“年檢”之外，沒有任何日常性的評估和監(jiān)督管理方面的制度約束，同時也難以落實有關(guān)公益事業(yè)的減免稅待遇。其結(jié)果，使得整個第三部門內(nèi)部良莠皆存，實際上損害了真正的公益組織。近來頻頻出現(xiàn)的公益腐敗現(xiàn)象，包括挪用巨額善款進行非正常投資等問題，其根本原因也在于非營利組織管理上長期存在的制度缺陷。國外一般按照宗旨、收入分配及其開展的活動嚴(yán)格劃分營利和非營利兩種不同性質(zhì)的組織，并對不同性質(zhì)的非營利組織給以不同的稅制待遇和相應(yīng)的管理辦法。國內(nèi)則沒有這樣的區(qū)分和明確規(guī)定，比如把本來就包括營利和非營利兩種類型的民辦學(xué)校全部規(guī)定為非營利，對基金會不分運作型和資助型統(tǒng)統(tǒng)算作公益組織，在財務(wù)管理上更是胡子眉毛一把抓——統(tǒng)統(tǒng)采取事業(yè)單位財務(wù)管理辦法，這中間存在的巨大制度空間為各種違法犯罪行為提供了方便。同時，在基本的制度建設(shè)方面，如理事會制度、社會監(jiān)督機制、財務(wù)公示制度等方面，現(xiàn)行法規(guī)和政策上并沒有具體明確的要求，使得非營利組織各行其是、無所適從。

　　中國非營利組織的發(fā)展還面臨文化方面的挑戰(zhàn)。在中國，非營利組織是一個外來語。西方非營利組織的發(fā)展有著來自文化方面的深厚積淀，包括與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的普遍的公民意識、自治觀念、法制觀念、契約精神、公益精神等，而中國缺少這些方面的文化背景。不僅如此，在迅速發(fā)生的社會轉(zhuǎn)型過程中，舊的社會價值體系和道德倫理觀念受到巨大沖擊，市場經(jīng)濟發(fā)展所帶來的拜金主義、利己主義甚囂塵上，社會資本體系全面扭曲，使得非營利組織發(fā)展所必不可少的志愿精神、公益精神和社會公信嚴(yán)重不足。這一切，都成為中國非營利組織發(fā)展的無形障礙。

　　法制和文化建設(shè)是一個需要時間的過程。其中不僅要有來自政府的自上而下的努力，還要有非營利組織自下而上的積極推動。例如在日本，政府長期以來對國內(nèi)非營利組織采取的是謹(jǐn)慎和限制的態(tài)度，1995年阪神大地震中數(shù)以萬計的非營利組織在抗震救災(zāi)中發(fā)揮了政府所發(fā)揮不了的積極作用，喚起了整個社會對非營利組織的重視，政府也改變了觀念。在非營利組織的直接參與和大力推動下，日本國會在1998年通過了《特定非營利活動促進法》，從根本上改變了非營利組織發(fā)展的法律環(huán)境。

　　第二，非營利組織自身理念的缺乏。理念或使命是非營利組織存在和發(fā)展的靈魂。著名管理學(xué)大師德魯克認(rèn)為：非營利組織是使命感、責(zé)任感最強的組織，它們以“點化人類”和“改變社會大眾”為目的，“以使命為先”[13]，沒有理念就沒有非營利組織。當(dāng)前中國非營利組織存在的諸多問題，除有一定客觀因素外，都與非營利組織自身的動力不足、定位不明確有很大關(guān)系，根本在于缺乏理念和使命。換言之，中國非營利組織的真正困難，并不在于缺乏資金、人才、管理和專業(yè)技術(shù)，甚至不在于外部環(huán)境的好壞，而在于缺乏明確的理念和強烈的使命感，這使得它們難有拔地而起的能動性、創(chuàng)新性和艱苦創(chuàng)業(yè)的自覺性，并從而帶來被動、盲目、短視、缺乏堅韌不拔的精神和動力不足，使組織發(fā)展難有后勁。因此，非營利組織要提高活動能力和社會作用，首先要提升理念意識，明確自己的定位，繼而完善組織的制度化建設(shè)和改善環(huán)境，從而實現(xiàn)自己的使命。

　　第三，政府改革的滯后效應(yīng)。在轉(zhuǎn)型時期，非營利組織扮演著承接政府逐步退出并轉(zhuǎn)交給社會的部分社會職能的角色。這個過程并非簡單的職能移交，而是反映著整個社會治理結(jié)構(gòu)與觀念的根本轉(zhuǎn)變。在這個轉(zhuǎn)變過程中，政府自始至終發(fā)揮著重要的作用。一般而言，發(fā)展中國家的社會轉(zhuǎn)型是一個由政府推動的過程，其中政府自身的改革與相應(yīng)的社會進程密切相關(guān)聯(lián)。目前，中國的政府改革顯然滯后于相應(yīng)的社會進程。這體現(xiàn)在兩個方面：一是政府在觀念和認(rèn)識上的落后，例如對多元治理模式中政府的角色定位不明確，對關(guān)乎政府職能的公益性和非營利性認(rèn)識不足，擔(dān)心非營利組織的發(fā)展會危及國家的政治經(jīng)濟基礎(chǔ)，等等，這使得政府在制定政策時左右搖擺，部門之間相互扯皮，無力打擊在“非營利”名義下開展的牟利等不法行為。政府改革滯后的第二個表現(xiàn)是制度和政策上的不配套。比如：在機構(gòu)改革中調(diào)整了的政府職能遲遲不能落實到位，在非營利組織的登記注冊、監(jiān)督管理、優(yōu)惠稅制等諸多方面，不僅約束過嚴(yán)，且彼此不配套、不協(xié)調(diào)、不到位，嚴(yán)重影響著非營利組織的發(fā)展。

　　可以認(rèn)為，不健全的法律政策環(huán)境和相應(yīng)的政府角色異位，是當(dāng)前制約中國非營利組織發(fā)展的最為重要的因素之一。從國外的經(jīng)驗看，如日本、韓國等，其非營利組織在20世紀(jì)90年代中期的興起，都以法律政策環(huán)境的改變?yōu)檗D(zhuǎn)折點。整個第三部門的發(fā)展是一個長期而曲折的歷史過程，在這個過程中只強調(diào)非營利組織自身的能力建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要通過政策的調(diào)整和制度的重建來營造一個有利于非營利組織發(fā)展的法律政策環(huán)境。在這個過程中，政府的態(tài)度越是積極和大度，就越能夠抓住時機，減少損失，推動非營利組織走向與政府之間實現(xiàn)合作與互動的良治之道。

　　社會轉(zhuǎn)型期的政府角色是一個特別值得注意的問題。基于資源優(yōu)勢和權(quán)力優(yōu)勢，政府必然在許多方面處于主導(dǎo)地位，從而增加了其對社會轉(zhuǎn)型負(fù)有的責(zé)任。一個好的和負(fù)責(zé)任的政府，會通過不斷調(diào)整自身的定位來積極影響社會進程，同時有意識地營造良好的政策環(huán)境，有計劃地培育公民和非營利組織的自治能力，從而有選擇地逐步退出直接控制的社會領(lǐng)域，實現(xiàn)在政府有效治理基礎(chǔ)上的社會轉(zhuǎn)型。

　　四、改善中國非營利組織法律政策環(huán)境的政策建議

　　1.盡快出臺民間組織基本法并完善專項法規(guī)體系

　　在制定有關(guān)民間組織的基本法律的基礎(chǔ)上，需要修改和進一步完善民間組織登記管理的專項法規(guī)體系。在現(xiàn)行法規(guī)的基礎(chǔ)上，我們建議就基金會、行業(yè)協(xié)會等經(jīng)濟團體、海外民間組織的登記管理盡快制定專項法規(guī)，并在時機成熟的時候探討制定有關(guān)公益慈善團體、公共籌款機構(gòu)等團體的登記管理方面的專項法規(guī)。其中，基金會作為非會員制的公益組織和社會團體有著本質(zhì)的區(qū)別，應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)行的社會團體分類中獨立出來，盡快通過制定專項法規(guī)來落實對基金會的監(jiān)督管理；在市場經(jīng)濟條件下，行業(yè)協(xié)會等經(jīng)濟團體發(fā)揮著市場的中介和樞紐的作用，它們也不同于一般意義上的社會團體，在監(jiān)督管理上需要專門對待；隨著中國改革開放的進一步推進，越來越多的海外民間組織進入中國，在各個領(lǐng)域開展著形式多樣的公益活動，對它們的登記管理也需要有專門的法規(guī)；最后，隨著社會的發(fā)展和進步，公益慈善團體的作用會越來越突出，籌款活動作為民間組織的重要資金來源也會逐步獨立出來，需要在必要的時候制定相關(guān)的專項法規(guī)來規(guī)范和監(jiān)督管理這些方面的民間組織。

　　2.改革有關(guān)登記管理方面的法規(guī)政策

　　當(dāng)前我國非營利組織登記管理體制的基本特點是：門檻高、限制多、監(jiān)管不力。其中最核心的原則是雙重管理體制，即對非營利組織實行“登記管理機關(guān)”[14]和“業(yè)務(wù)主管單位”[15]雙重審核、雙重負(fù)責(zé)、雙重監(jiān)管的原則。由于業(yè)務(wù)主管單位要對所屬非營利組織的活動負(fù)責(zé)，卻并不能從中受益，加之條例中并沒有對業(yè)務(wù)主管單位作明確指定或者必須審批的義務(wù)規(guī)定，從而導(dǎo)致各業(yè)務(wù)主管單位“多一事不如少一事”，對申請的非營利組織，尤其民間成立的組織，大多采取推托的態(tài)度，使得獨立申請的非營利組織很難被批準(zhǔn)，不得不轉(zhuǎn)而求助工商登記或者不登記。雙重管理體制成為制約非營利組織發(fā)展的門檻。和雙重管理體制并行的制度性規(guī)定還包括：分級管理原則、非競爭性原則、限制分支原則[16]等。這些原則均遺留著計劃經(jīng)濟體制下政府對社會事務(wù)采取行政管理的痕跡，制約了非營利組織的獨立發(fā)展。

　　對非營利組織嚴(yán)格的登記限制體現(xiàn)了指導(dǎo)思想上的一種保守的觀念，就是擔(dān)心一旦放松登記限制，各種各樣的社會組織會如洪水一般進入登記的門檻，導(dǎo)致管理上的失控。這是一種典型的計劃經(jīng)濟條件下的思維模式。事實上，隨著改革的深化和社會轉(zhuǎn)型的推進，一方面涌現(xiàn)出越來越多的社會組織，另一方面包括政府自身管理在內(nèi)的整個社會治理結(jié)構(gòu)的變革，使得多元化格局下的社會控制不再是簡單的門檻限制就能夠奏效的，有效的管理更多地強調(diào)過程控制、制度約束、社會規(guī)范和組織自律。在登記管理制度上我們可以更多借鑒國際經(jīng)驗，尤其是日本的模式。對學(xué)校、醫(yī)院等實體性公共服務(wù)和福利機構(gòu)，民政部門無力審批管理，登記便失去意義，常常得不到其他部門認(rèn)可，因而可以指定教育部、衛(wèi)生部等相關(guān)機關(guān)登記管理，取消民政部門作為“登記管理機關(guān)”的程序，對于一般性的社團，則將民間組織管理局從民政部獨立出來，專門負(fù)責(zé)這些組織的登記管理，而取消“業(yè)務(wù)主管單位”的程序。這樣既打破了雙重管理體制的制約，又可以加強管理效果。隨著管理體制的理順，一些限制性的管理原則也可以逐步放開，給予非營利組織更大的生存、發(fā)展空間。

　　3.盡快落實有關(guān)公益捐贈減免稅方面的法規(guī)政策

　　我國目前尚缺乏一套系統(tǒng)、可行的對非營利組織的稅收政策。一般而言，對非營利組織的稅收優(yōu)惠包括兩個方面：一是對非營利組織自身的優(yōu)惠；二是對面向非營利組織的捐贈方的優(yōu)惠。我國現(xiàn)行有關(guān)非營利組織的稅收優(yōu)惠主要依據(jù)1999國稅發(fā)65號文件《事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位企業(yè)所得稅征收管理辦法》，此前有1997年財政部和國家稅務(wù)總局下發(fā)《關(guān)于事業(yè)單位社會團體征收企業(yè)所得稅有關(guān)問題的通知》及《關(guān)于對社會團體收取的會費收入不征收營業(yè)稅的通知》，規(guī)定了對社會團體的財政撥款、政府資助、社會捐贈、會費等方面收入免征企業(yè)所得稅，對社會團體規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的會費不征收營業(yè)稅等。1999年國家稅務(wù)總局《關(guān)于基金會應(yīng)稅收入問題的通知》又對基金會的企業(yè)所得稅問題做了規(guī)定。在對捐贈方的優(yōu)惠方面，1999年國務(wù)院公布《公益事業(yè)捐贈法》規(guī)定，自然人、法人或者其他組織對公益事業(yè)的捐贈享受相應(yīng)的稅收優(yōu)惠，是涉及捐贈方稅收優(yōu)惠的重要法律。而以美國為例，其稅法[17]規(guī)定了30余種免稅組織[18]，對非營利組織的稅收優(yōu)惠包括所得稅優(yōu)惠、財產(chǎn)稅優(yōu)惠和失業(yè)稅優(yōu)惠；另外，向公益型非營利組織捐贈的機構(gòu)和個人還享有應(yīng)繳稅所得額扣除和財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅減免。[19]相比之下，我國對非營利組織的稅收政策不明確、不具體、不系統(tǒng)。目前以所得稅優(yōu)惠為主，范圍也比較局限；同時在財產(chǎn)稅，以及我國主要的稅種——商品稅中，缺乏對非營利組織的專門規(guī)定，尤其缺乏對民間成立的非營利組織的優(yōu)惠措施。如對非營利組織的進出口關(guān)稅規(guī)定尚需明確，[20]在房產(chǎn)稅、車船使用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等的條例中均只規(guī)定了對“人民團體”[21]的稅收優(yōu)惠，[22]其中許多法規(guī)頒布較早，隨非營利組織作為與政府、企業(yè)相對應(yīng)的“第三部門”的迅速發(fā)展，這些法規(guī)需要作出調(diào)整。稅法中應(yīng)明確體現(xiàn)出對非營利組織的界定、對不同類型非營利組織減免的稅種、減免幅度等具體內(nèi)容。

　　4.完善社會監(jiān)督機制

　　我國目前監(jiān)督管理社會團體和民辦非企業(yè)單位，采取登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理體制，資產(chǎn)來源屬于國家資助或者社會捐贈、資助的并接受審計機關(guān)的監(jiān)督。但事實上，盡管年檢工作消耗大量的時間和精力，面對成千上萬個各式各樣的非營利組織，有限的管理人員很難通過年檢真正達到對非營利組織的有效監(jiān)督。這樣做不僅操作成本很高，而且假借公益名義謀取私利的組織往往并不能被發(fā)現(xiàn)，因為僅憑年檢報表是不足以判斷非營利組織的非營利性和對之實行監(jiān)督的。從國際經(jīng)驗看，社會監(jiān)督是一個不可替代的機制。社會監(jiān)督機制的首要原則是公開。非營利組織必須向社會公眾公開其財務(wù)、活動、管理等方面的信息，包括被動公開和主動公開兩種形式。前者指任何一個社會公眾對有關(guān)數(shù)據(jù)、信息，包括組織的詳細(xì)財務(wù)報表，有權(quán)隨時索要、查詢、置疑并得以答復(fù)；后者指每個非營利組織要將上述重要信息定期在簡報或者在公共媒體上發(fā)布，需要公布信息的信息程度和具體要求一般依據(jù)組織規(guī)模不同而有所差異，規(guī)模越大的組織其需要公開的數(shù)據(jù)越多、越要求完善。另外，非營利組織由于其民間性和非營利性，與政府和企業(yè)的財務(wù)制度有著許多不同之處，如利潤計算、報表項目、評價標(biāo)準(zhǔn)等，因而建立非營利組織獨立的財務(wù)和審計制度，是對其實行監(jiān)督管理的前提。

　　5.加強政府采購對非營利組織的財政支持

　　美國霍布金斯大學(xué)在42個國家進行的非營利組織國際比較研究項目結(jié)果顯示，非營利組織的平均收入來源結(jié)構(gòu)為：服務(wù)收費49％、政府資助40％和慈善所得11％，其中保?。?5％）、教育（47％）和社會服務(wù)（45％）領(lǐng)域政府的資助尤其顯著。[23]這說明政府的財政支持對非營利組織的發(fā)展是必不可少的。我國1999年國務(wù)院開始在各部門機關(guān)試行政府采購，[24]2002年6月《中華人民共和國政府采購法》正式頒布。采購法規(guī)定了政府[25]對貨物、工程和服務(wù)的采購原則，包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價、國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式等6種政府采購方式，并指明公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式。政府采購，尤其公開招標(biāo)的方式，應(yīng)是非營利組織獲得財政支持的重要渠道，但在目前的實際運行中，大部分非營利組織尚未被納入采購的對象。因而，在政府采購的進一步實行中，有必要認(rèn)識到非營利組織是政府采購的重要面向?qū)ο?，政府采購需要認(rèn)真貫徹公開透明、公平競爭、公正和誠實信用的原則，這樣才能有利于非營利組織的發(fā)展和社會公益事業(yè)的開展。

　　6.出臺有關(guān)非營利組織員工就業(yè)和社會保障方面的法規(guī)政策

　　非營利組織的發(fā)展除了需要建設(shè)一個良好法律環(huán)境外，還需要解決其人事體制的接軌問題。非營利組織難以留住人才是目前非常普遍的現(xiàn)象，這不僅在于工資待遇的差距，更重要的在于人事制度上的不規(guī)范。由于非營利組織在編制問題上缺乏與其他部門的銜接，非營利組織的專職就業(yè)人員在戶口、檔案管理、人事流動、職稱、工資、福利、社會保障等方面的一系列困難，都成為制約非營利組織吸引和留住優(yōu)秀人才的重要因素。解決非營利組織員工就業(yè)和相關(guān)的社會保障等問題，關(guān)鍵在于建立非營利組織自己的人力資源管理體系和相關(guān)的制度規(guī)范，并將之納入市場經(jīng)濟條件下社會整體的人事、福利、社會保障體系，包括建立人才交流中心對非營利組織的檔案管理制度，在醫(yī)療、退休養(yǎng)老、勞動、失業(yè)等保險金的繳納方面，制定非營利組織相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)等。

　　總之，中國的非營利組織已經(jīng)取得了一定的發(fā)展，但仍處于營養(yǎng)不良的起步階段，尤其是構(gòu)建有效促進非營利組織的培育、發(fā)展和管理的法律制度體系，仍然是一個需要長期努力的系統(tǒng)工程。但是非營利組織發(fā)展的大趨勢已經(jīng)不容改變，面對市場經(jīng)濟、多元治理的必然趨勢，迫切需要構(gòu)建和完善相關(guān)非營利組織的法律體系，用良好的制度條件促進非營利組織的健康發(fā)展，逐步建立起一個成熟的公民社會。

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　　[1]1942年英國OXFAM 的誕生，被視為非營利組織出現(xiàn)的標(biāo)志。參見若江晉等，2001，p.33—34.

　　[2]參見齊炳文，2000，第30頁。

　　[3]重富真一，2001，第17—19頁。

　　[4]康曉光，2001，第2頁。

　　[5]這兩類組織的法律依據(jù)為：1998年l0月國務(wù)院發(fā)布的《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》。

　　[6]單位依據(jù)職能不同有機關(guān)單位、企業(yè)單位、事業(yè)單位等的區(qū)別。

　　[7]這種觀點并未見諸公開著述，而是在半學(xué)術(shù)的沙龍里展開討論的話題。有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為中國目前的非營利組織不是100萬家，而是300萬家以上。

　　[8]民政部2001年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報，http://www.mca.gov.cn/news/news2002032501.html

　　[9]例如：近年來溫州和上海先后出臺了《行業(yè)協(xié)會管理辦法》，河南出臺了《關(guān)于加強民間組織稅務(wù)登記及發(fā)票管理問題的通知》等。

　　[10]指業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機關(guān)實行雙重管理的體制。

　　[11]即對非營利組織按照其開展活動的范圍和級別，實行分級登記、分級管理的原則。

　　[12]即為了避免非營利組織之間開展競爭，禁止在同一行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的非營利組織的原則。

　　[13]彼得。德魯克，1994，p.3—2l.

　　[14]國務(wù)院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府的社會團體/民辦非企業(yè)單位的登記管理機關(guān)，具有登記、年檢、監(jiān)督等3項管理職責(zé)。

　　[15]國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門、國務(wù)院或者縣級以上地方各級人民政府授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、學(xué)科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)社會團體/民辦非企業(yè)單位的業(yè)務(wù)主管單位，具有審查、指導(dǎo)活動、年檢初審、協(xié)同監(jiān)督等5項管理職責(zé)。

　　[16]《社會團體登記管理條例》第19條規(guī)定社會團體不得設(shè)立地域性的分支機構(gòu)；《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第13條規(guī)定民辦非企業(yè)單位不得設(shè)立分支機構(gòu)。

　　[17]對NGO 的規(guī)定主要在501C條款下。

　　[18]見阿德勒，2002，p.1.

　　[19]見王思斌（待出版），p.101.

　　[20]《中華人民共和國進出口關(guān)稅條例》（1987）只規(guī)定了對“國際組織、外國政府無償贈送的物資”免稅，2001年國家財政部、國家稅務(wù)總局、海關(guān)總署聯(lián)合下發(fā)《扶貧、慈善性捐贈物資免征進口稅收暫行辦法》，規(guī)定了一些用于扶貧、慈善事業(yè)的捐贈物資免進口稅。

　　[21]指經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的執(zhí)法部門——即民政部門批準(zhǔn)設(shè)立或登記備案并由國家撥付行政事業(yè)費的各種社會團體。

　　[22]見《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》（1986），《中華人民共和國車船使用稅暫行條例》（1986），《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》（1988）。

　　[23]Salamon（1999），1999.p.27—33.

　　[24]1999年6月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局關(guān)于在國務(wù)院各部門機關(guān)試行政府采購的意見》。

　　[25]包括各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織。

（責(zé)任編輯：吳雄）