社會組織可減少公共壓力防止矛盾擴大尚存人員不專業(yè)服務(wù)模式不清晰等問題

制圖／余飛

　　多元化的社會組織,可以成為分散公眾情緒、減少公共壓力的渠道,而各類社會組織的發(fā)展,能夠有效增加社會溝通,合理進行利益和訴求整合,培養(yǎng)社會公信和自律機制,防止社會矛盾擴大。

　　由于長期缺乏良好的成長環(huán)境,我國的社會組織存在著資金使用不透明、財務(wù)管理不規(guī)范、從業(yè)人員不專業(yè)、服務(wù)模式不清晰等諸多問題,不僅難以承擔更多的社會管理職責,反而還常常滋生出某些社會問題和矛盾來。

　　本報記者范傳貴　本報實習(xí)生嚴寒梅

　　今年5月1日出版的《求是》雜志發(fā)表了中共中央政治局常委、中央政法委書記周 永 康的文章,周 永 康在文中強調(diào):“要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局?！逼渲械摹吧鐣f(xié)同”,即發(fā)揮好社會組織的協(xié)同作用,形成黨委和政府與社會力量互聯(lián)、互補、互動的社會管理和公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

　　有關(guān)專家認為,多元化的社會組織,可以成為分散公眾情緒、減少公共壓力的渠道,而各類社會組織的發(fā)展,能夠有效增加社會溝通,合理進行利益和訴求整合,培養(yǎng)社會公信和自律機制,防止社會矛盾擴大。

　　對于社會組織在社會管理中所起到的上述作用,幾乎已成為我國各界的共識。

　　社會組織成社會管理重要部分

　　民政部公布的數(shù)據(jù)顯示,截至2010年,我國在民政部門注冊的社會組織約44萬個,其中社會團體24.3萬個,民辦非企業(yè)單位19.5萬個,基金會2600多個?！?BR>　　“這些年我國社會組織的發(fā)展勢頭是好的,數(shù)量比10年前增長了一倍。”清華大學(xué)公共管理學(xué)院創(chuàng)新與社會責任研究中心主任鄧國勝近日在接受《法制日報》記者采訪時說。

　　據(jù)了解,自黨的十六屆四中全會第一次提出“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”以來,我國的社會組織進一步發(fā)展壯大,參與了不少領(lǐng)域的社會管理工作,興辦公益慈善事業(yè),提供各種公共服務(wù),有些還成為解決就業(yè)的渠道。

　　“在我國,環(huán)保領(lǐng)域社會組織發(fā)展比較早,相對來說比較活躍；扶貧領(lǐng)域、教育衛(wèi)生領(lǐng)域的社會組織,相對來說發(fā)揮的功能也較好。原來,社會組織所在的領(lǐng)域相對比較集中,現(xiàn)在是活躍在各個領(lǐng)域,包括行業(yè)協(xié)會、學(xué)會等各個領(lǐng)域；從地區(qū)來看,原來社會組織只在少數(shù)地區(qū)比較活躍,現(xiàn)在各地都有所發(fā)展。當然,一定的地域特征還是有的,這和當?shù)氐拈_放程度與經(jīng)濟發(fā)展有很大關(guān)系,相對來說東部、西部較中部發(fā)達?！编噰鴦俳榻B。

　　今年3月通過的“十二五”規(guī)劃提出,要“培育扶持和依法管理社會組織,支持、引導(dǎo)其參與社會管理和服務(wù)”。有分析稱,在“十二五”規(guī)劃這種國家層面的發(fā)展計劃中專門提及“社會組織”并作出解釋,還是前所未有的。

　　“胡錦濤總書記在今年年初中央黨校的講話中,提出‘8點意見’,其中第1條、第6條都提到了社會組織管理。可以看出創(chuàng)新社會管理在社會組織管理方面是大有作為的?！编噰鴦僬f。

　　社會組織發(fā)展水平仍然較低

　　“一個國家的社會組織發(fā)展水平究竟如何,其衡量的指標是社會組織的總數(shù)量、社會組織開支占整體GDP的比重和社會組織提供給社會的就業(yè)機會這三個方面。雖然相對過去而言,社會組織發(fā)展迅速,但就客觀發(fā)展水平而言,我國社會組織發(fā)育仍然比較落后?！编噰鴦僬f。

　　我國較大的非公募基金會之一、南都公益基金會副秘書長劉洲鴻在接受《法制日報》記者采訪時也表示,盡管社會公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)Πl(fā)展民間組織的呼聲越來越高,但受觀念、資金、政策等各方面的限制,我國的社會組織發(fā)展仍處于較低水平。

　　有關(guān)專家認為,低水平不僅僅指的是數(shù)量。由于長期缺乏良好的成長環(huán)境,我國的社會組織存在著資金使用不透明、財務(wù)管理不規(guī)范、從業(yè)人員不專業(yè)、服務(wù)模式不清晰等諸多問題,不僅難以承擔更多的社會管理職責,反而還常常滋生出某些社會問題和矛盾來。

　　《法制日報》記者了解到,目前有很大一部分社會組織的規(guī)章制度均不完善,有些甚至只有口頭規(guī)定,或雖有完善的制度,但由于專職人員過少、財力不足等原因,其目標和宗旨難以有效實現(xiàn)；有的社會組織無論從章程的制定、人事權(quán)、日常決策權(quán),還是內(nèi)部運行機制、激勵機制、監(jiān)督機制等方面,都帶有行政化傾向。

　　由于社會組織自身存在的種種問題,挪用善款、內(nèi)部交易等事件時有發(fā)生,其中較早的一個例子曾轟動一時——全國牙防組違規(guī)認證非法收取218萬元資金。而最近的例子是,今年6月,民政部取締了一個名為“全國高科技協(xié)作組織”的社會組織。經(jīng)查明,該組織的部分分支機構(gòu)打著國家機關(guān)的名義在各地行詐騙斂財之舉,不僅損害人們經(jīng)濟利益,還影響了國家機關(guān)形象。

　　管理機制上的落后也是社會組織問題較多的一大原因?！斗ㄖ迫請蟆酚浾吡私獾?目前,對社會組織的管理由登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位分別進行,即雙重負責管理制度。在社會組織快速增長的今天,這種管理制度的局限性和滯后性也逐漸顯露出來。

　　中南大學(xué)政治學(xué)與行政管理學(xué)院副教授董文琪認為,“雙重管理”在某種程度上陷入了“雙重難管”的困境。一方面,主管單位作為社會組織成立的審查者和業(yè)務(wù)指導(dǎo)者,難以平衡和履行其對社會組織的管理職責、程度和方式,容易走向無為放縱或積極干預(yù)這兩個極端；另一方面,我國法律未對各級民政部門如何承擔社會組織的成立、變更、注銷的登記或者備案、年度檢查、行政處罰等監(jiān)管職責給予切實的財政支持。民政部門作為社會組織的登記管理機關(guān),在對社會組織依法實施管理時,普遍面臨著力量薄弱等問題。

　　監(jiān)管向“寬審批嚴監(jiān)管”轉(zhuǎn)變

　　那么,如何將社會組織納入到社會管理體系中并規(guī)范其運行,促其充分發(fā)揮在社會管理中的作用?

　　周 永 康在今年5月1日出版的《求是》雜志上發(fā)表文章指出:對于社會組織,要堅持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重,納入黨委和政府主導(dǎo)的社會組織體系,促進其健康有序發(fā)展,真正發(fā)揮好在社會管理和公共服務(wù)中的重要作用。

　　民政部最新消息顯示,《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》修訂草案的征求意見已經(jīng)結(jié)束,“新規(guī)”沒有再出現(xiàn)關(guān)于業(yè)務(wù)主管單位的規(guī)定,僅規(guī)定各級人民政府及其有關(guān)部門做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)和相關(guān)管理工作。這意味著,更多的社會組織將被“納入黨委和政府主導(dǎo)的社會組織體系”中。

　　如何做到“培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重”?接受《法制日報》記者采訪的多名專家給出了建議。

　　“在培育和扶持社會組織力度上,可以通過購買社會組織服務(wù),稅收減免稅優(yōu)惠,完善社會組織員工的社會福利與保障,加強對社會組織的培訓(xùn)與能力建設(shè)等措施,穩(wěn)步推動社會組織的發(fā)展?！编噰鴦僬f。

　　劉洲鴻也向記者表示:“希望正在制定的慈善法有更多的內(nèi)容來講如何扶持民間組織發(fā)展?！?/P>

　　培育是為了確保社會組織的發(fā)展更加規(guī)范。而在保證社會組織規(guī)范運作上,監(jiān)管必不可少?！斗ㄖ迫請蟆酚浾吡私獾?目前我國對社會組織的監(jiān)管主要為年檢和評估,重登記而輕監(jiān)管,非營利組織登記注冊以后,監(jiān)管手段亦比較弱,即便社會組織出現(xiàn)違法行為,也只能在年檢時對其作出處罰。

　　鄧國勝認為,要推進對社會組織的管理從‘嚴審批、寬監(jiān)管’向‘寬審批、嚴監(jiān)管’模式的轉(zhuǎn)變。但他同時也提出,這對民政部門是一個極大挑戰(zhàn):“政府部門雖然也設(shè)立了舉報中心,發(fā)動社會監(jiān)督,但是舉報的不多,并且也不一定能管得過來。有的省份,民政系統(tǒng)中負責社會組織監(jiān)管的部門只有十幾個、幾十個人,面對成千上萬的社會組織,根本管不過來。”

　　鑒于存在這樣的困境,鄧國勝建議,一方面要發(fā)揮社會監(jiān)督的作用,不必什么事情都自己去做,政府部門可以借行業(yè)自律的作用進行監(jiān)管；另一方面,政府部門也需要加強這方面的機構(gòu)建設(shè),提升政府部門管理社會組織的能力。

（責任編輯：李明俐）