無論是官員還是學(xué)者，都未能給出慈善法出臺(tái)的時(shí)間表。

　　飛速發(fā)展的中國(guó)慈善業(yè)等來了巴菲特和比爾·蓋茨，卻遲遲等不到一部早已在立法計(jì)劃中的法律。

　　2005年，民政部啟動(dòng)慈善法的起草工作。那一年，中國(guó)慈善捐獻(xiàn)總量?jī)H有數(shù)十億元。幾年后，這個(gè)數(shù)字迅速躥至幾百億，2008年更是突破千億元。然而時(shí)至今日，這部被稱為“慈善事業(yè)根本大法”的法律依然不見蹤影。

　　五年間，許多人在呼吁，更多人在等待。在等待者當(dāng)中，最焦急的是那些從事民間慈善的組織和個(gè)人，法律的闕如令他們面臨許多制度尷尬，甚至帶來生存難題。壹基金創(chuàng)始人李連杰曾公開表示：“我們的夢(mèng)想是中國(guó)將來有慈善法?！?/span>

　　誰也無法確定，李連杰的夢(mèng)想何時(shí)才能實(shí)現(xiàn)。無論是官員還是學(xué)者，都未能給出慈善法出臺(tái)的時(shí)間表。

在現(xiàn)有體制下，中國(guó)紅十字會(huì)等官方機(jī)構(gòu)占有絕大部分社會(huì)慈善資源 （CFP/圖）

　　姓“民”還是姓“官”？

　　身為全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)委員的中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成曾經(jīng)預(yù)測(cè)，慈善法可能會(huì)在2009年之前獲得通過。

　　事實(shí)證明，鄭的預(yù)測(cè)過于樂觀。不過，他還不是最樂觀的。2005年，民政部就草案一稿召集專家討論，有參與者甚至認(rèn)為，該法案當(dāng)年就可以出臺(tái)。

　　這位專家的大膽觀點(diǎn)并非全無理由。在最初兩年，慈善法的立法似乎一帆風(fēng)順——2006年由民政部拿出草案，并進(jìn)入國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃，2007年提交全國(guó)人大審議。

　　在中國(guó)的立法程序中，出臺(tái)慈善法需要由民政部受國(guó)務(wù)院委托起草草案，報(bào)送國(guó)務(wù)院法制辦修改審定，再提交國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，通過后再報(bào)送立法機(jī)關(guān)——全國(guó)人大。

　　如果可以在2007年提交全國(guó)人大，那么慈善法的出爐便只差一步，然而，當(dāng)年的全國(guó)人大立法計(jì)劃中并未列入這項(xiàng)法律。由于即將換屆，這也意味著十屆全國(guó)人大無法完成慈善立法的任務(wù)，慈善法被推至下一屆全國(guó)人大來制定。

　　國(guó)務(wù)院法制辦政法司處長(zhǎng)朱衛(wèi)國(guó)在當(dāng)時(shí)撰文指出，慈善法在立法宗旨、政策定位、管理體制等許多方面，“都尚未成熟到形成共識(shí)的階段，有些問題甚至還沒有形成明確的立場(chǎng)、觀點(diǎn)和方法?！?/span>

　　曾經(jīng)參與草案討論的中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心副主任楊團(tuán)也認(rèn)為，慈善法被擱置的原因是各界對(duì)慈善問題的看法還存在很多分歧和爭(zhēng)論，“特別是慈善與政府之間的關(guān)系”。

　　就在民政部啟動(dòng)慈善立法工作的前一年，執(zhí)政黨的十六屆四中全會(huì)決議首次明確將“發(fā)展慈善事業(yè)”納入社會(huì)保障體系。在楊團(tuán)看來，這種定位給慈善與公益劃上了等號(hào)，又將公益與政府劃上了等號(hào)。

　　據(jù)南方周末記者了解，針對(duì)目前業(yè)已形成的慈善法草案，目前民政部與全國(guó)人大法工委尚存分歧。分歧之處，在于“慈善”如何定義。人大法工委認(rèn)為，慈善應(yīng)作為社會(huì)保障的補(bǔ)充，必須納入社會(huì)保障體系內(nèi)。

　　如此定義，恰與之前的十六屆四中全會(huì)決議相呼應(yīng)。

　　但民政部?jī)?nèi)部亦有反對(duì)聲音，“如果按照此觀點(diǎn)，那么環(huán)境保護(hù)、文化遺產(chǎn)保護(hù)等都將被排除在外——慈善的外延無疑被限制了?！苯咏裾康南嚓P(guān)人士表示。

　　而作為慈善事業(yè)主管部門的民政部，內(nèi)部分工也凸顯“公益”性而非社會(huì)保障——慈善組織由民間管理局負(fù)責(zé)，救災(zāi)捐贈(zèng)由救災(zāi)司管，而日常慈善由慈善司管。

　　自彼時(shí)起，慈善事業(yè)姓“民”還是姓“官”便引發(fā)了爭(zhēng)議。盡管包括國(guó)務(wù)院法制辦副主任郜風(fēng)濤在內(nèi)的官員都認(rèn)為“慈善的主體是民，而不是官”，但計(jì)劃體制遺留的慣性依然強(qiáng)大。中華慈善總會(huì)會(huì)長(zhǎng)范寶俊就曾表示：中國(guó)的慈善機(jī)構(gòu)有很濃的中國(guó)特色，“中國(guó)的實(shí)際情況是有政府支持和引導(dǎo)的地區(qū)慈善工作就做得好一些?！?/span>

　　不少學(xué)者擔(dān)心：若沒有法律的約束，政府很可能存在越界的沖動(dòng)，由支持和引導(dǎo)變成包辦和主導(dǎo)，后果是擠壓民間慈善的空間。“慈善領(lǐng)域內(nèi)不能發(fā)生國(guó)進(jìn)民退，習(xí)慣包攬一切的政府需要檢討：哪些是該做的，哪些是不該做的?！鼻迦A大學(xué)NGO研究所所長(zhǎng)王名說。

　　法律闕如，政令頻仍

　　2008年發(fā)生的汶川大地震催生了中國(guó)的慈善熱潮。用民政部社會(huì)福利與慈善事業(yè)促進(jìn)司原司長(zhǎng)王振耀的話來說，“把中國(guó)的慈善水平至少提升了十年以上”。

　　與之形成反差的是，中國(guó)慈善的法治水平依然沒有進(jìn)展。在這種背景下，慈善立法的呼聲再次高漲，地震捐贈(zèng)中暴露出的問題和對(duì)一些慈善組織的不信任客觀上也成為輿論呼喚慈善法早日出臺(tái)的催化劑。

　　地震發(fā)生半年后，2008年11月，民政部副部長(zhǎng)竇玉沛在中國(guó)政府網(wǎng)與網(wǎng)民聊天，他表示：“作為民政部，跟廣大網(wǎng)友心情是一樣的，我們也非常迫切需要這樣一部法律，所以我們會(huì)盡最大努力去推動(dòng)?！?/span>

　　幾乎在同時(shí)，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)公布了立法規(guī)劃，“慈善事業(yè)法”位列一類立法項(xiàng)目。這也就意味著，該法需要在本屆人大換屆的2013年之前提請(qǐng)人大審議。

　　但具體需要等到哪一年，接受采訪的官員和學(xué)者均表示無法給出時(shí)間表。

　　在慈善法出臺(tái)之前，起規(guī)制作用的是公益事業(yè)捐贈(zèng)法和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)。前者被王名評(píng)價(jià)為“可操作性差，基本沒用”，而后者對(duì)于公募基金和非公募基金的區(qū)分和募款資格的嚴(yán)格審批要求則令許多民間公募基金望而卻步。

　　壹基金面臨的困境正是這種劃分帶來的身份問題，而更多規(guī)模和名氣都較小的民間慈善組織則受到了更大的擠壓。

　　除此之外，民間慈善組織還需要應(yīng)對(duì)不期而至的行政指令，青海玉樹地震后關(guān)于抗震救災(zāi)捐贈(zèng)款的幾份文件集中體現(xiàn)了現(xiàn)行制度下民間慈善的尷尬。

　　玉樹地震后4天，民政部下發(fā)《關(guān)于做好玉樹“4·14”地震抗震救災(zāi)捐贈(zèng)工作的通知》，明確指出：受捐主體被限制在各級(jí)民政部門及15家官方背景的社會(huì)組織和公募基金會(huì)。除此之外，其他所有已開展救災(zāi)募款的組織機(jī)構(gòu)，均需將所募捐款轉(zhuǎn)交上述機(jī)構(gòu)。

　　借此獲得募捐資格的公募基金會(huì)并未最終掌控善款流向。這一切來自于5月27日國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于支持玉樹地震災(zāi)后恢復(fù)重建政策措施的意見》（16號(hào)文件）。文件要求中央有關(guān)部門及紅十字會(huì)、慈善總會(huì)等機(jī)構(gòu)，將接收的全部捐贈(zèng)資金“匯繳”至青海省民政廳、紅十字會(huì)、慈善總會(huì)任一賬戶。這些機(jī)構(gòu)中還包括13家全國(guó)性公募基金會(huì)。

　　然而，一紙新的行政命令，更讓這些基金會(huì)加快了撥付速度。7月30日，由五部委聯(lián)合下發(fā)的《青海玉樹地震抗震救災(zāi)捐贈(zèng)資金管理使用實(shí)施辦法》（下稱《實(shí)施辦法》）對(duì)外公開發(fā)布。

　　該《實(shí)施辦法》雖對(duì)善款使用“須尊重捐贈(zèng)人的意愿”加以明確，并且要求嚴(yán)格區(qū)分財(cái)政資金和社會(huì)捐贈(zèng)資金，但對(duì)“匯繳”要求并無松動(dòng)，而更讓眾多基金會(huì)無法理解的是，善款將全部由青海省統(tǒng)籌使用。

　　對(duì)所募善款喪失自主管理的權(quán)利，顯然觸及了民間慈善業(yè)的底線。而這些基金會(huì)既定的災(zāi)區(qū)重建項(xiàng)目也受到?jīng)_擊，部分已經(jīng)進(jìn)行的項(xiàng)目，最終“爛尾”。

　　然而引發(fā)更大擔(dān)憂的則是，這是否是一個(gè)新的信號(hào)——慈善組織進(jìn)一步淪為政府的“過渡賬號(hào)”。

　　“其實(shí)我們?cè)诖壬品ú莅傅挠懻撝袑?duì)于慈善的民間定位已經(jīng)形成共識(shí)，但最近的一些事情卻讓人感覺這條原則好像越來越模糊。慈善不等于政府委托的公共服務(wù)，它的主體應(yīng)該是民間，政府只是制度主體，這本來是不說自明的?！蓖趺f，他打了個(gè)比方：“政府只能是裁判員，不能自己去踢球，更不能規(guī)定只許自己踢球，否則，慈善就變成納稅了！”

　　呼喚開門立法

　　目前，慈善法的最新進(jìn)展是：已于去年下半年通過民政部送達(dá)國(guó)務(wù)院法制辦，后者正在進(jìn)行討論和修改。

　　針對(duì)這項(xiàng)法律，國(guó)務(wù)院法制辦副主任郜風(fēng)濤表示，要“在法律層面解決長(zhǎng)期以來一直困擾和制約慈善組織登記注冊(cè)的制度瓶頸，使得慈善組織，尤其是社會(huì)力量發(fā)起成立的慈善組織能夠在一種更加寬松、更加規(guī)范的法律環(huán)境中誕生和成長(zhǎng)”。

　　郜風(fēng)濤所言的“登記注冊(cè)的制度瓶頸”，正是為業(yè)界詬病已久的“雙重管理”制度——要成立民間慈善組織，不僅需要在民政部門登記注冊(cè)，還需要尋找一個(gè)政府機(jī)關(guān)或黨政部門做主管單位。

　　“婆家”并不好找。北京太陽村特殊兒童救助研究中心主任張淑琴曾無奈地對(duì)媒體說，沒有單位愿意做他們的主管部門，“因?yàn)樽鲋鞴懿块T不但掙不到錢，反而得承擔(dān)責(zé)任?！?/span>

　　針對(duì)這種抑制民間慈善機(jī)構(gòu)生長(zhǎng)的制度，深圳等地已先行破題試點(diǎn)，該市于2008年9月將工商經(jīng)濟(jì)類、社會(huì)福利類、公益慈善類社會(huì)組織的成立改為直接由民政部門登記，變“雙重管理”為“一元管理”。

　　“這種嘗試很好，但深圳經(jīng)驗(yàn)不見得會(huì)是全國(guó)改革的基本框架，因?yàn)檫@跟當(dāng)?shù)卣哪芰吧鐣?huì)環(huán)境有關(guān)?！蓖趺f。

　　接受南方周末記者采訪的專家普遍認(rèn)為，寄望慈善法改變雙重管理制度不太現(xiàn)實(shí)，否則會(huì)和現(xiàn)行的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》產(chǎn)生沖突。如何處理這一微妙的問題，也是立法的一大難點(diǎn)。

　　另一大難點(diǎn)，是對(duì)境外慈善組織在華活動(dòng)的規(guī)定。從國(guó)務(wù)院法制辦及民政部相關(guān)官員的公開論述來看，立法一方面需要?dú)g迎和鼓勵(lì)境外組織從事慈善活動(dòng)，另一方面卻也不能放松對(duì)“顏色革命”的警惕。

　　王名認(rèn)為，在不能形成共識(shí)之前，不妨?xí)簳r(shí)擱置這些爭(zhēng)議，在條文中進(jìn)行模糊化處理?！叭绻@些問題一定要搞清楚，那就只能無限期地等了?！?/span>

　　民政部社會(huì)福利與慈善事業(yè)促進(jìn)司原司長(zhǎng)王振耀在接受南方周末記者采訪時(shí)則表示，慈善法逾五年而未出臺(tái)是立法程序使然，是“工作方式的問題”，并非有什么敏感問題的爭(zhēng)論。他認(rèn)為，更重要的是整個(gè)社會(huì)對(duì)慈善的尊重，“如果一個(gè)社會(huì)認(rèn)為捐了錢的人比沒捐錢的人還壞，那么在這樣的社會(huì)風(fēng)氣下很難立出好法。”

　　但輿論普遍認(rèn)為，應(yīng)先實(shí)現(xiàn)“從無到有”的飛躍，再進(jìn)行“從壞到好”的改進(jìn)。自幾年前開始，包括楊瀾在內(nèi)的代表委員就頻頻在兩會(huì)上提出議案或建議：盡快出臺(tái)慈善法。

　　社會(huì)各界也急切希望參與立法討論?，F(xiàn)在，官方僅僅公布了慈善法草案的體例安排：共有9章59條。至于具體條文，則仍處于未公開狀態(tài)。

　　曾有多家民間團(tuán)體呼吁“開門立法”，向國(guó)務(wù)院法制辦申請(qǐng)政府信息公開，詢問慈善法的立法進(jìn)度及公眾參與討論草案的具體時(shí)間等信息，但由于國(guó)務(wù)院法制辦的政府信息公開僅限于主動(dòng)公開的范圍，不受理公民或法人的申請(qǐng)，詢問沒有得到答復(fù)。

　　“慈善法涉及國(guó)家監(jiān)管部門、慈善組織、志愿者、捐贈(zèng)者、受捐贈(zèng)者等多方，權(quán)衡各方利益是這部法律的重要任務(wù)。作為利益相關(guān)方，這些主體都有權(quán)利對(duì)該立法發(fā)出自己的聲音，充分表達(dá)自己的利益訴求，這樣各方的利益才有可能得到平等的保護(hù)?！逼渲幸环饧耐鶉?guó)務(wù)院法制辦的聯(lián)名信中說。

　　在慈善已經(jīng)深深卷入中國(guó)社會(huì)的今天，很少有人會(huì)想到，17年前出版的《中國(guó)大百科全書》中，“慈善”被定義為“帶有濃重的宗教和迷信色彩，其目的是為了做好事求善報(bào)……它只是對(duì)少數(shù)人的一種暫時(shí)的、消極的救濟(jì)……它的社會(huì)后果存在爭(zhēng)議”。（南方周末記者 方可成）

（責(zé)任編輯：孫賓）