為了貫徹落實2018年5月中央印發(fā)的《社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》，天津市委多次強(qiáng)調(diào)“要將社會主義核心價值觀以法、規(guī)、制的硬度體現(xiàn)出來”。天津市人大常委會積極落實中央和市委的號召，及時回應(yīng)廣大市民和人大代表的呼吁，將《天津市文明行為促進(jìn)條例》（以下簡稱《條例》）作為2019年市人大立法的“一號工程”予以確定，并于2019年3月29日的十七屆市人大常委會第九次會議予以通過，將于2019年5月1日正式施行?！稐l例》與《天津市促進(jìn)精神文明建設(shè)條例》形成了互補(bǔ)聯(lián)動、相得益彰的立法姊妹篇，成為全國首創(chuàng)，構(gòu)建了從頂層設(shè)計到基層落實、從理念詮釋到行動規(guī)劃的科學(xué)體系。本文對《條例》的主要亮點特色及若干條文的理解適用加以介紹，以饗讀者。

　　《條例》的主要亮點與特色

　　第一，充分體現(xiàn)了科學(xué)立法、民主立法和依法立法的精神?！稐l例》聯(lián)合起草組和市人大有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，始終秉持科學(xué)立法、依法立法精神，數(shù)十次認(rèn)真推敲每一個立法用詞，保障立法語言應(yīng)有的規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性；始終恪守《立法法》的規(guī)定和地方立法的權(quán)限，反復(fù)比對其他已有法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，并與之充分協(xié)調(diào)。比如，“總則”第7條的原則性規(guī)定，很好地統(tǒng)括和對應(yīng)了第三章“管理與促進(jìn)”中各執(zhí)法單位的職責(zé)與排序。又如，第78條的兜底性規(guī)定，使得《條例》對不文明行為的處罰既沒有遺漏，又與其他法律法規(guī)銜接。始終秉持民主立法精神，堅持問題導(dǎo)向，堅持“能落地”“有效果”，通過充分調(diào)研、充分宣傳，公示征詢意見，積極營造了全民參與、全民實施的氛圍；立法過程中，總計有50余萬人通過信函或網(wǎng)絡(luò)發(fā)表了意見，歸納出22種天津地區(qū)典型的不文明行為，提供了有價值的建議260余條?！稐l例》的全國首創(chuàng)性規(guī)定至少有：（1）倡導(dǎo)和鼓勵中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳播并依法享受優(yōu)惠（第50條）；（2）加強(qiáng)對執(zhí)法人員的管理和培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員綜合素質(zhì)和文明執(zhí)法水平并提出具體要求（第51條、52條）；（3）干擾駕駛員正常安全行車，可進(jìn)行治安管理處罰或追究刑事責(zé)任（第61條）。

　　第二，重點突出，措施得力，不搞“大而全”“小而全”，堅持“成熟幾條立幾條、管用幾條立幾條”。不文明行為包羅萬象，完全界定清楚很困難。市委和市人大領(lǐng)導(dǎo)在立法的決策過程中，強(qiáng)調(diào)要從“人民群眾反映強(qiáng)烈”“不符合時代要求和天津的大都市定位”“天津獨有”這三個角度梳理出天津治理不文明行為的重點，可謂抓住了“牛鼻子”。據(jù)調(diào)研，符合上述三大特點的突出不文明行為主要有：赤膊“膀爺”、殯葬時“送路”和公共場所“燒紙”、“廣場舞”擾民、違規(guī)飼養(yǎng)烈性犬、從車內(nèi)或建筑物往外拋散垃圾、共享單車亂放、圈占綠地等。以上行為，均在《條例》中作為立法規(guī)制的重點，得到了充分反映。法律責(zé)任方面，每一個不文明行為都有相對應(yīng)的處罰，且依法按照上限進(jìn)行追究，加大了執(zhí)行的力度。如：在公共場所赤膊不聽勸阻且不聽從公安機(jī)關(guān)責(zé)令改正的，處五十元以上兩百元以下罰款（第55條）；娛樂噪聲擾民拒不改正的，處二百元以上五百元以下罰款（第58條）；從建筑物向外拋擲物品的處五百元罰款（第63條）。

　　第三，注重源頭治理，區(qū)分民俗和陋習(xí)，不單純地處罰普通公民，更注重加大管理部門的本位責(zé)任。借鑒管理煙花爆竹及?；返确矫娴某晒?jīng)驗，《條例》嚴(yán)格區(qū)分了民俗習(xí)慣和丑行陋習(xí)，注重從源頭上消除不文明行為所涉物品的產(chǎn)生根源。以殯葬祭掃方面的規(guī)定為例，對于公墓的合規(guī)紀(jì)念設(shè)施、居民室內(nèi)的紀(jì)念物等，予以充分尊重，但對于公共場所的“送路”“燒紙”等陋習(xí)明確加以禁止并處罰，且，第73條規(guī)定“制造 、銷售封建迷信殯葬用品的，由民政部門會同市場監(jiān)管部門予以沒收，并處制造、銷售金額三倍的罰款”，從根源上遏制和清理殯葬祭掃陋習(xí)?！稐l例》還用了專章“管理與促進(jìn)”14個條文及其他章的14個條文共計28個條文的篇幅（占全部條文的三分之一強(qiáng)），突出強(qiáng)調(diào)了行政管理部門的日常職責(zé)。如：《條例》第32條、77條規(guī)定了守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒措施，第80條載明了執(zhí)法人員瀆職時的行政責(zé)任和刑事責(zé)任。

　　第四，符合促進(jìn)型立法的先進(jìn)理念和技術(shù)，更利于公眾接受和執(zhí)行。立法學(xué)中按立法模式的發(fā)展軌跡，一般分為設(shè)范型立法、管理型立法和促進(jìn)型立法三大階段。促進(jìn)型立法，以促進(jìn)和推動基礎(chǔ)性、薄弱性產(chǎn)業(yè)或社會公益為要旨，以20世紀(jì)后勃興的社會法為代表，不再單純解決“不能做什么”的問題，而是特別注重運(yùn)用促進(jìn)引導(dǎo)與倡導(dǎo)獎勵的立法政策?！稐l例》堅持了促進(jìn)型立法的以人為本、獎懲結(jié)合、社會共治、系統(tǒng)推進(jìn)的原則，大量使用了“推動（推進(jìn)）” “表彰”“獎勵”“優(yōu)待（優(yōu)惠）”“指導(dǎo)”“協(xié)調(diào)”“參與”“共享”等詞匯，設(shè)立了大量的指導(dǎo)性規(guī)范、自愿性規(guī)范和鼓勵獎勵性規(guī)范。這些規(guī)范，與適當(dāng)數(shù)量的強(qiáng)制性規(guī)范有機(jī)結(jié)合后，將更有利于法的深入人心和遵照執(zhí)行，誠如著名法理學(xué)家哈特指出：“我們必須承認(rèn)沒有制裁的法律規(guī)范的存在，而且，相對于制裁的規(guī)范，它在社會生活中可能發(fā)揮著遠(yuǎn)為重要的作用”。

　　《條例》若干條文的理解與適用 

　　其一，如何理解應(yīng)起表率與示范作用的“國家公職人員、教育工作者、社會公眾人物”之范圍。國家公職人員的范圍，一般以《公務(wù)員法》的范圍確定，實踐中，依法履行公務(wù)的事業(yè)和國有企業(yè)人員、居委會及村委會中履行公職的人員，也歸屬國家公職人員；公職與非公職的區(qū)分，不以身份論，而以是否履行公務(wù)論。教育工作者，包括各類教育機(jī)構(gòu)中履行教育職責(zé)的教師，含民辦教育機(jī)構(gòu)中的教師，但一般不包括教育機(jī)構(gòu)中的工勤人員和勞務(wù)人員；教育機(jī)構(gòu)中的行政工作人員，應(yīng)以其履職行為是否具有教育功能和性質(zhì)確定，如其具有教育工作的性質(zhì)，亦即，具有較高的道德和文明義務(wù)，也應(yīng)當(dāng)起表率和示范作用。社會公眾人物，一般指非公職人員、非教育工作者中的其他行業(yè)的先進(jìn)人物；社會公眾人物不同于“名人”，系特指行業(yè)中的先進(jìn)人物，一般具有“勞動模范”“先進(jìn)個人”“優(yōu)秀工作者”等榮譽(yù)稱號或?qū)儆谛袠I(yè)中表現(xiàn)突出的知名人士。

　　其二，如何理解獎勵先進(jìn)文明個人時涉及的“及其親屬”?！稐l例》“倡導(dǎo)與獎勵”中的第48條、49條等條款涉及獎勵或優(yōu)待先進(jìn)文明個人的親屬，立法沒有采用“及其近親屬”的表述，而是使用“及其親屬”，理由在于：（1）“近親屬”一詞在法律上具有不同于日常生活的特定含義和范圍，在我國民法、刑法和行政法各法域中的范圍明顯不同，《條例》不應(yīng)該規(guī)定僅有“近親屬”才能享受優(yōu)待或禮遇、不能縮小應(yīng)受優(yōu)待的親屬范圍；（2）《天津市獻(xiàn)血條例》中可享受優(yōu)待的人員范圍是“本人及其家庭成員”，《天津市人體器官捐獻(xiàn)條例》中是“捐獻(xiàn)者的配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女”，《天津市見義勇為保護(hù)和獎勵條例》的優(yōu)待對象是“見義勇為人員家庭”“見義勇為人員及其家屬”“見義勇為人員及其直系親屬”和“見義勇為人員遺屬”。因此，本人“及其親屬按照法律法規(guī)的規(guī)定享受優(yōu)待或者禮遇”的表述更加精準(zhǔn)和嚴(yán)謹(jǐn)。

　　其三，如何理解公共秩序方面對不文明行為的規(guī)制。立法征詢意見過程中，有的同志對《條例》第55條“赤膊”“大聲喧嘩”“隨意插隊”“搶占他人座位”（霸座）行為將被處以“五十元以上二百元以下罰款”不太理解，認(rèn)為有點“小題大做”或“現(xiàn)象太普遍，難以執(zhí)行”。我們認(rèn)為，《條例》的規(guī)定是嚴(yán)謹(jǐn)適度且具有可操作性的：（1）依照《條例》，只有在公共場所赤膊（“膀爺”）、 “隨意插隊”或“搶占他人座位”（霸座）且不聽勸阻的，公安機(jī)關(guān)責(zé)令改正后仍拒不改正的，才會受到處罰。聽從勸阻或責(zé)令改正后及時改正的，不會受到處罰；（2）“大聲喧嘩”是指在應(yīng)當(dāng)保持安靜的公共場所大聲喧嘩，其“不文明行為”的故意明顯，且不聽勸阻、拒不改正；（3）對不文明行為的行為或現(xiàn)象固定，公共監(jiān)控中的視聽資料或電子證據(jù)，具有合法效力，既可以作為處罰依據(jù)，又能夠有效替代人工監(jiān)管、有效減輕執(zhí)法人員不足的壓力。總之，以上四類行為是既是各國文明秩序中被公認(rèn)的不文明行為，我國的治安管理處罰法中也未規(guī)定，因此，《條例》對其進(jìn)行適當(dāng)規(guī)制是符合法理和情理的。

　　其四，如何理解交通方面對不文明行為的規(guī)定?！稐l例》規(guī)定了行人亂闖紅燈、跨越護(hù)欄將被罰款50元，機(jī)動車行駛過程中往車外拋物、不按照規(guī)定禮讓或避讓行人、不按照規(guī)定停車將被交管部門處罰，故意丟棄、毀壞或非法占有共享交通工具及相關(guān)設(shè)施的將予以治安管理處罰或追究刑事責(zé)任，這體現(xiàn)了交通出行文明方面的更高要求。《條例》的立法依據(jù)是充分的：我國《道路交通安全法》第47條規(guī)定“機(jī)動車……遇行人橫過道路，應(yīng)當(dāng)避讓”，第56條規(guī)定“ 機(jī)動車應(yīng)當(dāng)在規(guī)定地點停放”，第62條規(guī)定“行人……應(yīng)當(dāng)按照交通信號燈指示通行”，第63條規(guī)定“行人不得跨越、倚坐道路隔離設(shè)施”，《道路交通安全實施條例》第62條規(guī)定“駕駛機(jī)動車不得有下列行為：……（五）向道路上拋撒物品”。關(guān)于“共享交通工具及相關(guān)設(shè)施”，可做擴(kuò)張解釋，包括共享單車、共享汽車，以及共享交通方面的自助加油設(shè)施、共享或自助充電裝置。 （作者為天津財經(jīng)大學(xué)教授、博導(dǎo)，“十三五”天津市法學(xué)學(xué)科領(lǐng)軍人才 陳燦平）