為了貫徹落實2018年5月中央印發(fā)的《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規(guī)劃》，天津市委多次強調(diào)“要將社會主義核心價值觀以法、規(guī)、制的硬度體現(xiàn)出來”。天津市人大常委會積極落實中央和市委的號召，及時回應廣大市民和人大代表的呼吁，將《天津市文明行為促進條例》（以下簡稱《條例》）作為2019年市人大立法的“一號工程”予以確定，并于2019年3月29日的十七屆市人大常委會第九次會議予以通過，將于2019年5月1日正式施行?！稐l例》與《天津市促進精神文明建設條例》形成了互補聯(lián)動、相得益彰的立法姊妹篇，成為全國首創(chuàng)，構建了從頂層設計到基層落實、從理念詮釋到行動規(guī)劃的科學體系。本文對《條例》的主要亮點特色及若干條文的理解適用加以介紹，以饗讀者。

　　《條例》的主要亮點與特色

　　第一，充分體現(xiàn)了科學立法、民主立法和依法立法的精神?！稐l例》聯(lián)合起草組和市人大有關領導，始終秉持科學立法、依法立法精神，數(shù)十次認真推敲每一個立法用詞，保障立法語言應有的規(guī)范性和嚴謹性；始終恪守《立法法》的規(guī)定和地方立法的權限，反復比對其他已有法律法規(guī)的有關規(guī)定，并與之充分協(xié)調(diào)。比如，“總則”第7條的原則性規(guī)定，很好地統(tǒng)括和對應了第三章“管理與促進”中各執(zhí)法單位的職責與排序。又如，第78條的兜底性規(guī)定，使得《條例》對不文明行為的處罰既沒有遺漏，又與其他法律法規(guī)銜接。始終秉持民主立法精神，堅持問題導向，堅持“能落地”“有效果”，通過充分調(diào)研、充分宣傳，公示征詢意見，積極營造了全民參與、全民實施的氛圍；立法過程中，總計有50余萬人通過信函或網(wǎng)絡發(fā)表了意見，歸納出22種天津地區(qū)典型的不文明行為，提供了有價值的建議260余條?！稐l例》的全國首創(chuàng)性規(guī)定至少有：（1）倡導和鼓勵中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳播并依法享受優(yōu)惠（第50條）；（2）加強對執(zhí)法人員的管理和培訓，提高執(zhí)法人員綜合素質(zhì)和文明執(zhí)法水平并提出具體要求（第51條、52條）；（3）干擾駕駛員正常安全行車，可進行治安管理處罰或追究刑事責任（第61條）。

　　第二，重點突出，措施得力，不搞“大而全”“小而全”，堅持“成熟幾條立幾條、管用幾條立幾條”。不文明行為包羅萬象，完全界定清楚很困難。市委和市人大領導在立法的決策過程中，強調(diào)要從“人民群眾反映強烈”“不符合時代要求和天津的大都市定位”“天津獨有”這三個角度梳理出天津治理不文明行為的重點，可謂抓住了“牛鼻子”。據(jù)調(diào)研，符合上述三大特點的突出不文明行為主要有：赤膊“膀爺”、殯葬時“送路”和公共場所“燒紙”、“廣場舞”擾民、違規(guī)飼養(yǎng)烈性犬、從車內(nèi)或建筑物往外拋散垃圾、共享單車亂放、圈占綠地等。以上行為，均在《條例》中作為立法規(guī)制的重點，得到了充分反映。法律責任方面，每一個不文明行為都有相對應的處罰，且依法按照上限進行追究，加大了執(zhí)行的力度。如：在公共場所赤膊不聽勸阻且不聽從公安機關責令改正的，處五十元以上兩百元以下罰款（第55條）；娛樂噪聲擾民拒不改正的，處二百元以上五百元以下罰款（第58條）；從建筑物向外拋擲物品的處五百元罰款（第63條）。

　　第三，注重源頭治理，區(qū)分民俗和陋習，不單純地處罰普通公民，更注重加大管理部門的本位責任。借鑒管理煙花爆竹及?；返确矫娴某晒?jīng)驗，《條例》嚴格區(qū)分了民俗習慣和丑行陋習，注重從源頭上消除不文明行為所涉物品的產(chǎn)生根源。以殯葬祭掃方面的規(guī)定為例，對于公墓的合規(guī)紀念設施、居民室內(nèi)的紀念物等，予以充分尊重，但對于公共場所的“送路”“燒紙”等陋習明確加以禁止并處罰，且，第73條規(guī)定“制造 、銷售封建迷信殯葬用品的，由民政部門會同市場監(jiān)管部門予以沒收，并處制造、銷售金額三倍的罰款”，從根源上遏制和清理殯葬祭掃陋習?！稐l例》還用了專章“管理與促進”14個條文及其他章的14個條文共計28個條文的篇幅（占全部條文的三分之一強），突出強調(diào)了行政管理部門的日常職責。如：《條例》第32條、77條規(guī)定了守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒措施，第80條載明了執(zhí)法人員瀆職時的行政責任和刑事責任。

　　第四，符合促進型立法的先進理念和技術，更利于公眾接受和執(zhí)行。立法學中按立法模式的發(fā)展軌跡，一般分為設范型立法、管理型立法和促進型立法三大階段。促進型立法，以促進和推動基礎性、薄弱性產(chǎn)業(yè)或社會公益為要旨，以20世紀后勃興的社會法為代表，不再單純解決“不能做什么”的問題，而是特別注重運用促進引導與倡導獎勵的立法政策。《條例》堅持了促進型立法的以人為本、獎懲結合、社會共治、系統(tǒng)推進的原則，大量使用了“推動（推進）” “表彰”“獎勵”“優(yōu)待（優(yōu)惠）”“指導”“協(xié)調(diào)”“參與”“共享”等詞匯，設立了大量的指導性規(guī)范、自愿性規(guī)范和鼓勵獎勵性規(guī)范。這些規(guī)范，與適當數(shù)量的強制性規(guī)范有機結合后，將更有利于法的深入人心和遵照執(zhí)行，誠如著名法理學家哈特指出：“我們必須承認沒有制裁的法律規(guī)范的存在，而且，相對于制裁的規(guī)范，它在社會生活中可能發(fā)揮著遠為重要的作用”。

　　《條例》若干條文的理解與適用 

　　其一，如何理解應起表率與示范作用的“國家公職人員、教育工作者、社會公眾人物”之范圍。國家公職人員的范圍，一般以《公務員法》的范圍確定，實踐中，依法履行公務的事業(yè)和國有企業(yè)人員、居委會及村委會中履行公職的人員，也歸屬國家公職人員；公職與非公職的區(qū)分，不以身份論，而以是否履行公務論。教育工作者，包括各類教育機構中履行教育職責的教師，含民辦教育機構中的教師，但一般不包括教育機構中的工勤人員和勞務人員；教育機構中的行政工作人員，應以其履職行為是否具有教育功能和性質(zhì)確定，如其具有教育工作的性質(zhì)，亦即，具有較高的道德和文明義務，也應當起表率和示范作用。社會公眾人物，一般指非公職人員、非教育工作者中的其他行業(yè)的先進人物；社會公眾人物不同于“名人”，系特指行業(yè)中的先進人物，一般具有“勞動模范”“先進個人”“優(yōu)秀工作者”等榮譽稱號或?qū)儆谛袠I(yè)中表現(xiàn)突出的知名人士。

　　其二，如何理解獎勵先進文明個人時涉及的“及其親屬”?！稐l例》“倡導與獎勵”中的第48條、49條等條款涉及獎勵或優(yōu)待先進文明個人的親屬，立法沒有采用“及其近親屬”的表述，而是使用“及其親屬”，理由在于：（1）“近親屬”一詞在法律上具有不同于日常生活的特定含義和范圍，在我國民法、刑法和行政法各法域中的范圍明顯不同，《條例》不應該規(guī)定僅有“近親屬”才能享受優(yōu)待或禮遇、不能縮小應受優(yōu)待的親屬范圍；（2）《天津市獻血條例》中可享受優(yōu)待的人員范圍是“本人及其家庭成員”，《天津市人體器官捐獻條例》中是“捐獻者的配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女”，《天津市見義勇為保護和獎勵條例》的優(yōu)待對象是“見義勇為人員家庭”“見義勇為人員及其家屬”“見義勇為人員及其直系親屬”和“見義勇為人員遺屬”。因此，本人“及其親屬按照法律法規(guī)的規(guī)定享受優(yōu)待或者禮遇”的表述更加精準和嚴謹。

　　其三，如何理解公共秩序方面對不文明行為的規(guī)制。立法征詢意見過程中，有的同志對《條例》第55條“赤膊”“大聲喧嘩”“隨意插隊”“搶占他人座位”（霸座）行為將被處以“五十元以上二百元以下罰款”不太理解，認為有點“小題大做”或“現(xiàn)象太普遍，難以執(zhí)行”。我們認為，《條例》的規(guī)定是嚴謹適度且具有可操作性的：（1）依照《條例》，只有在公共場所赤膊（“膀爺”）、 “隨意插隊”或“搶占他人座位”（霸座）且不聽勸阻的，公安機關責令改正后仍拒不改正的，才會受到處罰。聽從勸阻或責令改正后及時改正的，不會受到處罰；（2）“大聲喧嘩”是指在應當保持安靜的公共場所大聲喧嘩，其“不文明行為”的故意明顯，且不聽勸阻、拒不改正；（3）對不文明行為的行為或現(xiàn)象固定，公共監(jiān)控中的視聽資料或電子證據(jù)，具有合法效力，既可以作為處罰依據(jù)，又能夠有效替代人工監(jiān)管、有效減輕執(zhí)法人員不足的壓力?？傊陨纤念愋袨槭羌仁歉鲊拿髦刃蛑斜还J的不文明行為，我國的治安管理處罰法中也未規(guī)定，因此，《條例》對其進行適當規(guī)制是符合法理和情理的。

　　其四，如何理解交通方面對不文明行為的規(guī)定。《條例》規(guī)定了行人亂闖紅燈、跨越護欄將被罰款50元，機動車行駛過程中往車外拋物、不按照規(guī)定禮讓或避讓行人、不按照規(guī)定停車將被交管部門處罰，故意丟棄、毀壞或非法占有共享交通工具及相關設施的將予以治安管理處罰或追究刑事責任，這體現(xiàn)了交通出行文明方面的更高要求。《條例》的立法依據(jù)是充分的：我國《道路交通安全法》第47條規(guī)定“機動車……遇行人橫過道路，應當避讓”，第56條規(guī)定“ 機動車應當在規(guī)定地點停放”，第62條規(guī)定“行人……應當按照交通信號燈指示通行”，第63條規(guī)定“行人不得跨越、倚坐道路隔離設施”，《道路交通安全實施條例》第62條規(guī)定“駕駛機動車不得有下列行為：……（五）向道路上拋撒物品”。關于“共享交通工具及相關設施”，可做擴張解釋，包括共享單車、共享汽車，以及共享交通方面的自助加油設施、共享或自助充電裝置。 （作者為天津財經(jīng)大學教授、博導，“十三五”天津市法學學科領軍人才 陳燦平）