作者/來源：祖玉琴

　　社會救助制度，作為政府設(shè)立的最后一道安全網(wǎng)，在調(diào)節(jié)收入分配、化解社會矛盾、促進(jìn)社會公平、維護(hù)社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會等方面具有重要意義，是政府社會保障體系的重要組成部分。美國建立社會救助制度的歷史較長，在這方面的經(jīng)驗(yàn)和做法值得我們研究和借鑒。

　　一、美國社會救助制度的歷史沿革

　　美國的社會救助制度，又稱公共救助或福利補(bǔ)助，始建于20世紀(jì)30年代。綜觀美國社會救助制度的建立和發(fā)展，其歷史演變過程可劃分為三個(gè)階段：

　　第一階段：20世紀(jì)30年代至60年代，美國社會救助制度的建立階段。1929年10月，美國爆發(fā)特大經(jīng)濟(jì)危機(jī)，失業(yè)率超過20%，社會矛盾非常尖銳，人們強(qiáng)烈要求政府承擔(dān)起社會責(zé)任。1933年，羅斯?？偨y(tǒng)推行“新政”，并于當(dāng)年5月，簽署了《聯(lián)邦緊急救助法》，建立起第一個(gè)全國性的救助機(jī)構(gòu)“聯(lián)邦緊急救助署”，開辟了社會救助的新紀(jì)元。1935年，美國國會通過了《社會保障法》。該法案主要內(nèi)容之一就是公共救助，將婦女、兒童、老年退休、殘疾人與失業(yè)納入了公共援助體系，形成不同類別的援助計(jì)劃。《社會保障法》的頒布，第一次使聯(lián)邦政府參與到解決失業(yè)和貧困的問題中來，是美國現(xiàn)代社會救助制度的開端。

　　第二階段：20世紀(jì)60年代至80年代，美國社會救助制度的發(fā)展階段。1960年代，伴隨經(jīng)濟(jì)的成長、國力的雄厚以及民權(quán)運(yùn)動的興起，美國的各項(xiàng)社會福利制度不斷發(fā)展。肯尼迪總統(tǒng)執(zhí)政期間（1961-1963年），頒布實(shí)施了《公共福利修正案》，治理貧困的重點(diǎn)開始轉(zhuǎn)向提高貧民的能力，從資助窮人實(shí)物、金錢開始演變?yōu)樘峁┓?wù)和技能培訓(xùn)，即由“輸血”轉(zhuǎn)向“造血”。1964年，約翰遜總統(tǒng)發(fā)起了著名的“向貧困宣戰(zhàn)”與“偉大社會”等運(yùn)動,頒布了《經(jīng)濟(jì)機(jī)會法》，旨在最大限度地增加窮人獲得救濟(jì)與福利項(xiàng)目的機(jī)會，尤其是那些受到歧視的黑人。到1973年，美國的貧困人口從1960年的4000萬銳減到了2300萬。

　　第三階段：20世紀(jì)80年代至今，美國社會救助制度的改革階段。隨著福利開支的日益龐大，迫于公共輿論及財(cái)政負(fù)擔(dān)的壓力，自20世紀(jì)80年代開始，美國對社會救助制度進(jìn)行了一系列重大改革，其中影響比較深遠(yuǎn)的是克林頓時(shí)代通過的《個(gè)人責(zé)任與就業(yè)機(jī)會調(diào)整法案》。該法案注重“工作”價(jià)值和“自立”精神，一方面對福利救濟(jì)金領(lǐng)取者采取了嚴(yán)格的時(shí)間和工作小時(shí)等限制；另一方面，大幅減少用于直接資助貧困家庭的資金補(bǔ)助的比例，增加鼓勵(lì)和幫助人們參加工作、自謀生路的資金比例。2002年，布什政府又提出了第二階段深化福利改革的方案，出臺了《為自立而工作法案》，在倡導(dǎo)通過就業(yè)自食其力的“工作福利”，減少福利依賴的基礎(chǔ)上，著力強(qiáng)調(diào)改善家庭結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化健康的婚姻關(guān)系，減少非婚生子女等。

　　二、美國社會救助制度的主要內(nèi)容

　　（一）設(shè)定貧困標(biāo)準(zhǔn)。1965年，美國依據(jù)家庭規(guī)模和家庭總收入兩個(gè)因素制定了一條貧困線標(biāo)準(zhǔn)，隨后每年都重新測算、核定。2005年美國家庭貧困線是：單身年收入9570美元、兩口之家12830美元、三口之家16090美元、四口之家19350美元、五口之家22610美元。如果一個(gè)家庭的年總收入低于當(dāng)年聯(lián)邦政府劃定的標(biāo)準(zhǔn)線，就被認(rèn)定為貧困家庭，有權(quán)獲得政府資助。全國統(tǒng)一貧困標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，保障了多數(shù)低收入家庭被納入到社會救助體系之中，維護(hù)了社會救助制度的公平與公正。

　　（二）實(shí)施項(xiàng)目救助。美國社會救助制度主要采取項(xiàng)目救助方式。項(xiàng)目救助可以分為現(xiàn)金救助和非現(xiàn)金救助兩大類。

　　1.現(xiàn)金救助。主要包括貧困家庭臨時(shí)援助和補(bǔ)充性保障收入兩個(gè)項(xiàng)目。

　　①貧困家庭臨時(shí)援助（TANF）。TANF項(xiàng)目是一個(gè)現(xiàn)金救助項(xiàng)目，受益的家庭多數(shù)是單親或父母中有一人無勞動能力或長期失業(yè)，這類家庭的戶主多為女性。一般三口之家的補(bǔ)助金額在200美元到700美元之間。同時(shí)，TANF項(xiàng)目還對受益者采取了嚴(yán)格的受助時(shí)間和工作小時(shí)等限制，并將重點(diǎn)放在督促和幫助失業(yè)者再就業(yè)方面，旨在通過提高受助人的工作愿望和增加他們的個(gè)人責(zé)任來減低他們對福利救濟(jì)的依賴，使他們樹立“以工作求自立”的理念。

　　②補(bǔ)充性保障收入（SSI）。SSI是由聯(lián)邦政府社會保障局管理、監(jiān)督、執(zhí)行的一種收入援助計(jì)劃。它向低收入或無收入的65歲以上老人、盲人、傷殘者提供現(xiàn)金幫助，以滿足他們吃、穿、住等方面的基本需求。SSI所需費(fèi)用由聯(lián)邦政府承擔(dān)，并實(shí)行全國統(tǒng)一的資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但項(xiàng)目的執(zhí)行則由州政府和地方政府負(fù)責(zé)實(shí)施。申請SSI救濟(jì)的人必須符合收入低、財(cái)產(chǎn)少的基本條件，并接受嚴(yán)格的資格審查。

　　2.非現(xiàn)金救助。主要由食品券、醫(yī)療補(bǔ)助、住房補(bǔ)助、兒童營養(yǎng)、就業(yè)與培訓(xùn)、貧困家庭子女教育等項(xiàng)目組成。這里，簡單介紹三個(gè)主要項(xiàng)目：

　　①食品券（Food stamp）。食品券計(jì)劃是由聯(lián)邦政府與地方政府向無收入或低收入的老人、殘疾人、失業(yè)者發(fā)放的一種購買食品的票券，在指定的食品零售商店使用。按規(guī)定食品券不得用于購買酒精飲料、香煙、維生素、藥品和寵物食品，也不得用于購買現(xiàn)場加工的食品。除少數(shù)無家可歸者之外，食品券也不得用于購買餐館或快餐店的食品。其目的是確保貧困者能獲得基本的食物需求。目前，該項(xiàng)目為了照顧被救助者的自尊，已經(jīng)改為發(fā)放等值現(xiàn)金卡。

　　②醫(yī)療援助（MEDICAID）。該項(xiàng)目于1965年設(shè)立，目的是為部分低收入個(gè)人、家庭提供醫(yī)療服務(wù)支持，幫助無力支付醫(yī)療保健費(fèi)用者享受基本的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，費(fèi)用由聯(lián)邦政府與州政府共同承擔(dān)。一般而言，醫(yī)療援助的受益者有兩大類：一是絕對性救助群體，即聯(lián)邦政府規(guī)定各州政府必須救助的絕對貧困人群；二是選擇性救助群體，即各州政府可以自主決策選擇救助的貧困人群。醫(yī)療援助項(xiàng)目包括住院服務(wù)、門診服務(wù)、產(chǎn)前保健、兒童免疫、醫(yī)師服務(wù)、專業(yè)護(hù)理、家庭護(hù)理和X光服務(wù)及早期、定期檢查、診斷和治療服務(wù)等。

　　③住房補(bǔ)助（House Relief）。聯(lián)邦政府為解決低收入階層住房短缺和居住條件低下的問題而建立的救助計(jì)劃。20世紀(jì)70年代以前，美國主要采用政府資助建造公共住房并提供租金補(bǔ)貼的辦法，從1974年開始，美國政府把住房補(bǔ)助項(xiàng)目的主要方式轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛩饺朔慨a(chǎn)主提供租金補(bǔ)貼，即低收入家庭只需向房主繳納收入固定比例的房租，其余部分由政府補(bǔ)貼。2000年時(shí)，低收入家庭支付的固定租金比例為家庭收入的30％，約有100萬戶低收入家庭從該項(xiàng)目中獲益。

    （三）個(gè)案申請，分類救助。在美國，社會救助項(xiàng)目的實(shí)施，一般需要低收入家庭向政府社會福利與救助主管部門或其辦事機(jī)構(gòu)提出書面申請，經(jīng)審查批準(zhǔn)，符合條件的才能給予救助；且美國政府采取限制需求與增加供給雙管齊下政策，對社會救助項(xiàng)目采取條件限制比較嚴(yán)格的資格審查制度，盡可能采用非現(xiàn)金開支形式，避免社會資源的浪費(fèi)。同時(shí)，美國社會救助制度更加強(qiáng)調(diào)“針對性”，將受助對象分門別類，針對需要救助的弱勢群體，保證社會低層次人員的最基本生活需求。

　　三、美國社會救助制度的特點(diǎn)

　　美國社會救助制度自20世紀(jì)30年代建立以來，經(jīng)過一系列重大改革，已逐步趨于完善，并取得了卓越的成效。其發(fā)展歷程有如下特點(diǎn)：

　　（一）救助內(nèi)容和項(xiàng)目的法制化。美國社會救助制度建立的70多年間，其法律制度共經(jīng)歷了四次立法高潮，社會保障法案經(jīng)過了幾十次的修改和擴(kuò)充，社會保障的單行立法上百部，各州自己的立法更是不計(jì)其數(shù)?？梢哉f，美國社會救助制度的每一次改革與調(diào)整，都有與其相適應(yīng)的新法案作為支撐。在這不斷修改舊法和創(chuàng)立新法的過程中，美國的社會救助項(xiàng)目逐步增加并日益完善。

    （二）救助資金和載體的多元化。從資金來源上看，美國多數(shù)救助項(xiàng)目都由聯(lián)邦政府和州政府共同承擔(dān)資金，輔之以社會捐助，但以聯(lián)邦政府為主導(dǎo)。從救助項(xiàng)目管理上看，聯(lián)邦政府在救助項(xiàng)目設(shè)計(jì)和改革方面擁有決定性的權(quán)力，并通過設(shè)計(jì)項(xiàng)目和管理預(yù)算來發(fā)揮在社會救助制度中的行政領(lǐng)導(dǎo)作用。州政府和地方政府則在項(xiàng)目執(zhí)行和預(yù)算分配方面擁有很大程度的自主權(quán)，并允許運(yùn)用地方稅收來補(bǔ)充社會救助開支，有針對性地解決當(dāng)?shù)孛媾R的特殊問題。從救助制度的運(yùn)作機(jī)制上看，美國實(shí)行國家與私人并舉、公辦與民營并重的運(yùn)作方式，實(shí)現(xiàn)運(yùn)作載體的多元化。1996年的福利改革更是提出由聯(lián)邦向各州、由政府向私人分權(quán)，允許州通過與慈善組織、宗教團(tuán)體或私人組織簽定契約的方式來實(shí)施救助項(xiàng)目。如今，美國政府與相關(guān)的非政府組織、慈善機(jī)構(gòu)、志愿組織及營利性社會福利機(jī)構(gòu)已經(jīng)形成了比較成熟的伙伴關(guān)系，共同編織救助網(wǎng)，承擔(dān)社會救助責(zé)任。

    （三）救助補(bǔ)貼和時(shí)效的有限化。美國的社會救助屬于典型的“補(bǔ)救型”福利，其目標(biāo)被定為為弱者服務(wù)。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋。美國的社會救助制度設(shè)計(jì)考慮到了貧困群體的種種需要，救助項(xiàng)目包括了收入保障、住房保障、醫(yī)療救助、食品救助等100多項(xiàng),內(nèi)容涉及生老病殘、衣食住行、學(xué)習(xí)工作等各個(gè)方面。但設(shè)計(jì)的項(xiàng)目多為低水平的救助，滿足受助對象最基本的生活需求。二是救助項(xiàng)目的有限救助性、臨時(shí)性。1996年美國的福利改革，用“貧困家庭臨時(shí)救助”計(jì)劃代替了原來的“未成年兒童家庭援助”，使救濟(jì)從原先的無限制終身福利轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N有限制的臨時(shí)福利，并且一定時(shí)期要重新申請。

　　（四）權(quán)利義務(wù)與責(zé)任的一體化。20世紀(jì)80年代美國社會救助制度進(jìn)行的一系列改革，其目標(biāo)就是幫助每一個(gè)家庭達(dá)到最高程度的自立和自足，變“輸血”為“造血”，以減少福利依賴。1996年頒布的《個(gè)人責(zé)任與就業(yè)機(jī)會調(diào)整法案》，一方面對救濟(jì)金領(lǐng)取者嚴(yán)格規(guī)定每周工作至少30個(gè)小時(shí)或35小時(shí)，使他們樹立“以工作求自立”的理念。另一方面大幅減少用于直接資助貧困家庭的資金補(bǔ)助比例，增加鼓勵(lì)和幫助人們參加工作、自謀生路的資金補(bǔ)助比例。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1997年“食品券”項(xiàng)目開支占美國政府福利開支的比例高達(dá)77%，而在福利改革6年后的2002年，則下降至44%；但用于為窮人提供培訓(xùn)、教育、就業(yè)交通和孩子照看等方面的開支所占美國政府福利開支的比例則從1997年的23%上升至2002年的56%。聯(lián)邦政府對救助項(xiàng)目的運(yùn)作還建立了詳細(xì)的獎(jiǎng)懲制度，受助家庭如拒絕參加所要求的工作，將按比例減少他的救助金額或不再繼續(xù)救助。

　　四、思考與啟示

　　目前，我國已建立城市最低生活保障制度，邁出了社會救助體系的重要一步。但在社會救助項(xiàng)目、救助管理等體制機(jī)制方面，還存在一系列的問題，需要不斷完善。

　　（一）建立健全社會救助法規(guī)體系。美國社會救助制度建立與發(fā)展的過程，就是一個(gè)不斷立法與完善的過程。健全的法制不僅能保證社會救助管理和運(yùn)作的公開、公平、公正，更能發(fā)揮社會救助工作的最大效能。相比之下，我國的社會救助立法工作一直較為滯后。到目前為止，全國只有1999年國務(wù)院頒布的行政法規(guī)《城市居民最低生活保障條例》。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，已無法滿足社會救助工作的需要，迫切要求以更高層面，加快社會救助立法，從法律上規(guī)范中央與地方政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，構(gòu)建統(tǒng)一管理、分工明確、適應(yīng)我國國情的社會救助法律體系。

　　（二）設(shè)立貧困標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)社會公平。目前，我國推行的是最低生活保障制度，各省市根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均收入和消費(fèi)水平，確定保障線標(biāo)準(zhǔn)。所謂保障線，是指社會救助所要達(dá)到的最高線，即當(dāng)?shù)鼐用駥?shí)際生活水平不足保障線標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，由政府補(bǔ)助到保障線水平。保障線標(biāo)準(zhǔn)只能維持城市居民在正常條件下的最低生活需要。這與美國確定的貧困線標(biāo)準(zhǔn)存在巨大差異。美國劃定的貧困線是實(shí)施社會救助的最低起點(diǎn)，只要家庭總收入在貧困線以下，就可以申請社會救助，且有多種項(xiàng)目可供選擇，符合條件的，還可以申請多個(gè)項(xiàng)目救助，以滿足受助者的不同需求。同時(shí)，各州和地方政府依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和通貨膨脹的情況，可以適當(dāng)調(diào)整貧困標(biāo)準(zhǔn)，但不得低于全國統(tǒng)一的貧困標(biāo)準(zhǔn)。制定全國統(tǒng)一貧困線標(biāo)準(zhǔn)的做法，體現(xiàn)了社會救助制度的公平、公正，以人為本的原則，值得借鑒。

　　（三）完善項(xiàng)目管理，實(shí)施分類救助。美國實(shí)施項(xiàng)目救助，并以“工作求自立”的設(shè)計(jì)理念值得我們學(xué)習(xí)。一是細(xì)化救助標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施分類救助。針對低收入家庭的不同救助需求，設(shè)計(jì)不同類型的救助項(xiàng)目或計(jì)劃，并明確劃定救助標(biāo)準(zhǔn)，明晰申請條件。二是救助應(yīng)體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的平衡。救助政策的實(shí)施，不僅需考慮如何滿足受助對象的實(shí)際需求，更需考慮救助政策對其個(gè)人行為的影響。賦予受助對象接受救助權(quán)力的同時(shí)，要求他們承擔(dān)一定的義務(wù)。權(quán)力與義務(wù)之間的平衡能降低社會救助的負(fù)激勵(lì)效應(yīng)，抑制福利依賴。三是建立救助、就業(yè)相協(xié)調(diào)的機(jī)制。就業(yè)才是脫離貧窮、尋求經(jīng)濟(jì)自立的成功之路。在加大扶持力度，確?；旧钚枰玫綕M足的基礎(chǔ)上，應(yīng)更側(cè)重于強(qiáng)化民政部門、勞動部門以及教育部門等單位之間的聯(lián)動關(guān)系，制定相關(guān)政策，逐步激勵(lì)、促進(jìn)有條件的低保家庭就業(yè)。同時(shí)，建立完善“就業(yè)漸退低保機(jī)制”、“不就業(yè)社會救助漸減機(jī)制”等配套措施。

　　（四）多方籌集救助資金、培育民間救助載體。充分發(fā)揮民間組織在慈善、救助方面的作用，建立起牢固、和諧、有效的伙伴關(guān)系。美國從事慈善、救助的民間福利機(jī)構(gòu)很多，政府、民間組織、福利機(jī)構(gòu)以及公民個(gè)人之間已經(jīng)形成了比較成熟的伙伴關(guān)系，加之慈善和志愿服務(wù)意識普及度很高，法制健全，社會救助已經(jīng)不再是政府單方面的責(zé)任，而是實(shí)現(xiàn)了高度的社會化。相比之下，我國社會救助的社會化還較為滯后。今后，我們應(yīng)以大力推進(jìn)社會工作人才隊(duì)伍建設(shè)為契機(jī)，創(chuàng)新機(jī)制，完善法規(guī)，積極創(chuàng)造條件開發(fā)社會救助資源，推進(jìn)非政府力量和社會成員之間的社會互助，最終形成以政府為主導(dǎo)、以非政府力量為補(bǔ)充的覆蓋全社會困難群體的社會救助體系。      

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　?。ū疚脑d《特區(qū)理論與實(shí)踐》2009年第4期。作者系深圳市民政局副局長）

（責(zé)任編輯：楊曉均）