美國(guó)的社會(huì)救助制度始建于1930年代。在這以前，美國(guó)政府所擔(dān)負(fù)的救貧責(zé)任極少，所發(fā)揮的作用也是微乎其微，多數(shù)的貧困者、不幸家庭與孤兒仍要依靠民間的慈善組織和教會(huì)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行救助（李宗派，2002）。直到1930年代和1960年代，經(jīng)由“新政”（new  deal）和“與貧窮作戰(zhàn)”（war of poverty），救貧措施出現(xiàn)了擴(kuò)張，并促使政府在救貧工作中承擔(dān)責(zé)任。

　　一、美國(guó)社會(huì)救助制度的建立

　　（一）美國(guó)社會(huì)救助制度建立的歷史過(guò)程 

　　1929年美國(guó)出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)恐慌與蕭條引發(fā)的危機(jī)貧窮問(wèn)題（crisis  poverty），為了應(yīng)對(duì)這一經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷，政府陸續(xù)采取了多項(xiàng)措施。1933年羅斯?？偨y(tǒng)提出 “新政”方案，而其中影響最為深遠(yuǎn)的是1935年國(guó)會(huì)通過(guò)的“社會(huì)安全法案” （Social Security Act）。這個(gè)法案的主要內(nèi)容之一就是公共救助方案，它將婦女、兒童、老年退休、殘疾與失業(yè)補(bǔ)償納入社會(huì)福利體系中，形成不同類(lèi)別的救助體系。公共救助方案在政策設(shè)計(jì)內(nèi)涵上強(qiáng)調(diào)對(duì)“值得救助貧民”（deserving poor）的扶助，救助條件苛刻并呈現(xiàn)出明顯的懲罰原則；從政策實(shí)施主體上將救助責(zé)任和權(quán)力推給了州政府；從政策的后果看則帶給了窮人顯著的社會(huì)烙印。

　　1960年代，伴隨經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)、國(guó)力的雄厚以及民權(quán)運(yùn)動(dòng)的訴求，美國(guó)的各項(xiàng)社會(huì)福利制度開(kāi)始全面擴(kuò)張。與30年代由經(jīng)濟(jì)危機(jī)所引發(fā)的貧窮問(wèn)題不同，60年代則主要是因?yàn)樯鐣?huì)結(jié)構(gòu)的改變以及工業(yè)化經(jīng)濟(jì)所導(dǎo)致的更具復(fù)雜性和多重性的結(jié)構(gòu)性貧窮（structural poverty），因此，解決的對(duì)策也更加全面而激進(jìn)。1964年尼克松總統(tǒng)倡導(dǎo)的“與貧窮作戰(zhàn)”提出的措施有：一是強(qiáng)調(diào)“平等”的民權(quán)法案，希望消除人為的不平等與歧視；二是強(qiáng)調(diào)“減稅”的減稅法案來(lái)增加收入和提高購(gòu)買(mǎi)力；三是強(qiáng)調(diào)“就業(yè)”的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法案來(lái)激發(fā)潛力，開(kāi)創(chuàng)就業(yè)機(jī)會(huì)，使每個(gè)人（尤其是窮人）能夠有充分可行的社會(huì)參與，消除貧窮從而締造一個(gè)“大社會(huì)”（The Great Society）。雖然“與貧窮作戰(zhàn)”方案是針對(duì)少數(shù)人群所設(shè)計(jì)的，但其蘊(yùn)含著更深遠(yuǎn)的的社會(huì)性目標(biāo)，即試圖通過(guò)排除社會(huì)與環(huán)境的障礙，不僅使窮人獲得救助，更重要的是消滅貧窮，并達(dá)到社會(huì)的和諧發(fā)展（Glazer，1986）。

　　（二）美國(guó)的公共救助體系

　　美國(guó)的社會(huì)救助體系包括老年人扶助，盲人扶助、殘障扶助、失依兒童家庭補(bǔ)助（Aid to Families with Dependent Children，以下簡(jiǎn)稱(chēng)AFDC）。這些政策都需要通過(guò)資產(chǎn)調(diào)查，內(nèi)容包括：一是直接的金錢(qián)提供，以提高貧困者的購(gòu)買(mǎi)力；二是直接提供生活必需品，如食物、住宅與醫(yī)療照顧；三是重點(diǎn)保護(hù)兒童和青少年的成長(zhǎng)環(huán)境；四是與創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)相關(guān)的方案（林萬(wàn)億，1994）。1974年社會(huì)安全修正案對(duì)公共扶助做了較大的改變，主要是將分類(lèi)補(bǔ)充的公共救助整合為補(bǔ)充安全所得（Supplemental Security Income, SSI），并將之納入聯(lián)邦政府主管，公共救助體系包括了以下幾項(xiàng)：

　　1、補(bǔ)充安全所得（SSI）。包括原有的幾個(gè)分類(lèi)補(bǔ)助對(duì)象――老人、盲人與殘疾人的現(xiàn)金給付。雖然，聯(lián)邦政府補(bǔ)助款項(xiàng)大于各州，但是，州政府與地方政府仍有較大的權(quán)力決定補(bǔ)助金額，因此各州的補(bǔ)助款項(xiàng)差異懸殊，且聯(lián)邦政府與州政府對(duì)于不同的對(duì)象的補(bǔ)助也不一樣。

　　2、失依兒童的家庭補(bǔ)助（AFDC）。1935年聯(lián)邦政府開(kāi)始擔(dān)負(fù)起照顧依賴(lài)家庭的救助工作，由當(dāng)時(shí)的羅斯?？偨y(tǒng)將依賴(lài)兒童的救助工作（The Aid to Dependent Children, 簡(jiǎn)稱(chēng)ADC）納入社會(huì)安全法案里。ADC在1961年與1962年間經(jīng)歷了兩次重大改變，而這兩次改變都與家庭有關(guān)：一是1961年將ADC與失業(yè)父母結(jié)合，使得失業(yè)父母能夠因?yàn)榧彝ビ幸蕾?lài)兒童而接受救助；二是1962年將ADC改稱(chēng)AFDC，主要強(qiáng)調(diào)救助是以家庭為單位，而不是以?xún)和癁閱挝弧Ｍ瑫r(shí)AFDC不僅含有現(xiàn)金補(bǔ)助，同時(shí)還包含了醫(yī)療補(bǔ)助（Medicaid）、住宅補(bǔ)助及食物券（Food  Stamp）等。

　　3、醫(yī)療補(bǔ)助（Medicaid）。美國(guó)在1965年開(kāi)始這個(gè)方案，其主要為公共救助的對(duì)象，如SSI和ADFC的受益者提高醫(yī)療照顧。來(lái)自聯(lián)邦政府的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)占到50%～80%，規(guī)定了服務(wù)的范圍和資格要求。州政府可以有自己的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和資格限定。

　　4、一般的社會(huì)救助（General Assistance）這個(gè)方案的對(duì)象是那些不符合聯(lián)邦補(bǔ)助方案的貧困者，由各州另行提供一般救助以維持貧困者的生活。有些州是直接提供現(xiàn)金支持，有些則包括醫(yī)療給付、住院、喪葬以及其他物質(zhì)協(xié)助。這個(gè)方案也是各州社會(huì)福利方案的重點(diǎn)項(xiàng)目。

　　5、食物補(bǔ)助方案。食物補(bǔ)助方案包括以下兩種：一是食物券，是由美國(guó)農(nóng)業(yè)部提供農(nóng)產(chǎn)品來(lái)補(bǔ)足低收入者的營(yíng)養(yǎng)和食物要求。貧困者憑券可以購(gòu)買(mǎi)食品，或免費(fèi)得到食品，其用意在于增加窮人購(gòu)買(mǎi)食品的能力。二是婦女、嬰兒與兒童的補(bǔ)充食物計(jì)劃，這是一個(gè)針對(duì)低收入家庭兒童、孕婦以及育嬰期的婦女而設(shè)計(jì)，目的在于補(bǔ)充婦女、兒童與嬰兒的營(yíng)養(yǎng)所需，通常是用折價(jià)券（voucher）提供免費(fèi)食品，如牛奶、果汁、乳酪、豆類(lèi)、谷類(lèi)等營(yíng)養(yǎng)必需品。此外，營(yíng)養(yǎng)午餐也是一種常見(jiàn)的食物補(bǔ)充計(jì)劃，是特別為學(xué)校和機(jī)構(gòu)內(nèi)的兒童所設(shè)計(jì)。

　　6、住宅補(bǔ)助。住宅補(bǔ)助包括公共住宅和房租補(bǔ)貼兩種。公共住宅是為貧困者提供的免費(fèi)住宅，或低房租的住宅。房租補(bǔ)貼是指根據(jù)1974年通過(guò)的“住宅與社區(qū)發(fā)展法”的規(guī)定，間接支付貧困者的房租，貧困者的收入低于該地區(qū)平均收入的80％，或低于貧困線(xiàn)的兩倍都可以獲得房租的補(bǔ)助。這個(gè)救助項(xiàng)目需要的資金量較大，是聯(lián)邦政府的一個(gè)較大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

　　（三）1930年代、60年代美國(guó)社會(huì)救助政策面臨的問(wèn)題

　　美國(guó)1930年代和60年代建立的社會(huì)救助制度，從運(yùn)行的過(guò)程和結(jié)果看，仍有許多問(wèn)題有待思考。

　　一是對(duì)貧窮的認(rèn)識(shí)問(wèn)題。“新政”與“與貧窮作戰(zhàn)”基本是將貧窮看出是一種非常態(tài)性的（unnatural）與非必要性的（unnecessary）現(xiàn)象，同時(shí)還認(rèn)為貧困者的失業(yè)問(wèn)題，主要是由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境刺激不夠以及缺乏充分的工作準(zhǔn)備，所以美國(guó)政府以“勞動(dòng)原則”作為社會(huì)救助制度的設(shè)計(jì)原則，深信通過(guò)各種公共救助方案，能夠解決貧窮問(wèn)題，這種以中產(chǎn)階級(jí)價(jià)值觀和利益興趣作為參考的思考模式，自然使?jié)毞桨傅某尚Т蟠蛘劭邸?/p>

　　二是社會(huì)救助政策的目標(biāo)問(wèn)題。社會(huì)救助制度的出現(xiàn)更多是源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而誘發(fā)的社會(huì)變遷及其社會(huì)不穩(wěn)定，包括種族歧視、黑人暴動(dòng)、公民權(quán)運(yùn)動(dòng)等，因此社會(huì)救助制度更多地凸顯了其社會(huì)控制的政治目標(biāo)，特別是在處理黑人貧窮問(wèn)題方面。 

　　三是社會(huì)救助政策的社會(huì)性后果問(wèn)題，這一方面體現(xiàn)為社會(huì)救助政策本身的后果，如新貧窮文化，福利給付不公平、福利科層過(guò)于龐大以及輕視低度就業(yè)的貧窮現(xiàn)象等，另一方面表現(xiàn)為美國(guó)社會(huì)問(wèn)題的規(guī)模過(guò)大。面對(duì)如此龐大的貧窮群體（包括不具有資格接受社會(huì)救助的有工作的貧民），其所面臨的不僅是經(jīng)濟(jì)收入的不平等，還有社會(huì)性剝奪問(wèn)題――如犯罪、少數(shù)民族的失業(yè)問(wèn)題、破碎家庭、非婚生子女以及惡劣的生活環(huán)境等等，這也使美國(guó)政府在處理貧窮這個(gè)社會(huì)難題時(shí)，又造成了其他社會(huì)問(wèn)題的出現(xiàn)（王順民，1999）。

　　二、美國(guó)社會(huì)救助制度的改革

　　（一）美國(guó)社會(huì)救助制度改革的政策背景－－“工作福利”理念的倡導(dǎo)。

　　美國(guó)在“新政”時(shí)期已開(kāi)始將貧民的救助加入“工作”的概念，羅斯福總統(tǒng)也希望通過(guò)工作方案來(lái)救助貧困的家庭。最早試圖鼓勵(lì)領(lǐng)取救濟(jì)金者工作的是1967年的“工作促進(jìn)方案”（Work Incentive Program, 簡(jiǎn)稱(chēng)WIN）。它要求所有領(lǐng)取福利的成年人到WIN去注冊(cè)，除非家中有6歲以下兒童的婦女、殘疾人或是病人。但由于經(jīng)費(fèi)不足，領(lǐng)取救濟(jì)金的人很少參與這個(gè)方案。到了1980年代，美國(guó)修訂了WIN的相關(guān)法令，使州政府在安排福利就業(yè)方案具有了較多彈性?！盀楦＠ぷ鞣桨浮保╳ork-for-welfare program）是美國(guó)的另一種嘗試，其原則就是：以工作換取福利。美國(guó)學(xué)者曾對(duì)上述兩種方案進(jìn)行評(píng)估，結(jié)果發(fā)現(xiàn)方案的影響是中等的，沒(méi)能幫助人們進(jìn)入一般性就業(yè)（非補(bǔ)貼的工作），許多參與者仍需要福利給付作為收入的補(bǔ)充。如果將工作的價(jià)值排除，方案的運(yùn)作成本比直接給付福利支票成本還高。換言之，如果從經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)看，這些方案并不值得實(shí)施（Gueron, 1996）?？梢?jiàn)這些與工作相關(guān)的方案似乎都沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的成效。

　　到了1988年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了“家庭支持法案”（Family Support Act），這個(gè)法案被看作是對(duì)福利法案的徹底改革，它通過(guò)簽定社會(huì)契約使福利機(jī)構(gòu)與福利領(lǐng)取者建立起共同責(zé)任。在家庭支持法案下，領(lǐng)取福利者有義務(wù)努力嘗試經(jīng)濟(jì)自立，而政府有責(zé)任繼續(xù)提供收入支持給付給符合資格的家庭，并通過(guò)“工作機(jī)會(huì)與基本技能訓(xùn)練方案” （Opportunity and Basic Skills Training Programs，JOBS），提供教育、訓(xùn)練和就業(yè)服務(wù)給福利領(lǐng)取者。此外，政府還要提供兒童照顧和其他支持性的服務(wù)，來(lái)支持準(zhǔn)備和已經(jīng)去工作的人。美國(guó)多項(xiàng)研究曾評(píng)估這個(gè)方案，研究發(fā)現(xiàn)這種勞動(dòng)力附加策略確實(shí)提升了就業(yè)率和增加了收入，并減少了使用AFDC的人，但是其影響是有限的，因?yàn)槿杂?7％的人留住救助體系中。而教育和培訓(xùn)等人力資源投資策略，節(jié)約了少許ADFC經(jīng)費(fèi)支出，但兩年后的追蹤研究中，卻沒(méi)有發(fā)現(xiàn)貧困者收入與就業(yè)的增加。美國(guó)學(xué)者認(rèn)為“工作機(jī)會(huì)與基本技能訓(xùn)練方案”的立法設(shè)計(jì)是完善的，但是需要州政府努力發(fā)展和擴(kuò)大教育、訓(xùn)練和就業(yè)服務(wù)，并容許州政府維持其彈性與特殊性，設(shè)計(jì)出適合州及當(dāng)?shù)匦枨蟮姆桨?。事?shí)上，實(shí)施這個(gè)方案的最大障礙是相關(guān)的服務(wù)，尤其是兒童照顧和其他支持性服務(wù)的經(jīng)費(fèi)在聯(lián)邦政府和州政府都顯不足。

　　總之，美國(guó)在新政時(shí)期已開(kāi)始將貧民的救助加入“工作”的概念，政府也一直努力改善窮人的就業(yè)狀況，但卻收效不大，從1965年到1974年十年間，領(lǐng)取ADFC的人數(shù)從440萬(wàn)增加至1140萬(wàn)，增長(zhǎng)了1.6倍。為此卡特和里根總統(tǒng)任期內(nèi)都試圖縮減社會(huì)福利預(yù)算來(lái)達(dá)到消除財(cái)政赤字預(yù)算的目的。美國(guó)民主黨向來(lái)是采取較寬松的社會(huì)福利政策，但到了克林頓總統(tǒng)，卻也痛下決心要改革當(dāng)時(shí)的社會(huì)救助政策。

　　（二）美國(guó)社會(huì)救助制度改革的具體措施－－強(qiáng)制工作與擴(kuò)大州權(quán)

　　1996年美國(guó)克林頓總統(tǒng)簽署了“個(gè)人責(zé)任與工作機(jī)會(huì)協(xié)商法案”（The Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act），使其社會(huì)救助制度經(jīng)歷了一個(gè)根本和徹底的改革，廢除了自1935年起施行長(zhǎng)達(dá)61年的，被視為“福利”的同義詞AFDC。這項(xiàng)注重“工作”價(jià)值，標(biāo)榜“自立”（self-sufficiency）精神的法案，除了新增“需要家庭的暫時(shí)救助”（Temporary Assistance to Needy Families，以下簡(jiǎn)稱(chēng)TANF）以外，還修訂了“補(bǔ)充性安全所得”、“兒童資助”、“醫(yī)療救助”、“兒童保護(hù)”、“兒童營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃”、“食物券”、“社會(huì)服務(wù)綜合補(bǔ)助款”等在內(nèi)的多項(xiàng)福利措施。

　　增設(shè)TANF的背景因素主要由兩個(gè)：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度在減慢，而社會(huì)福利支出卻快速增加，福利人口急劇成長(zhǎng)，造成聯(lián)邦政府財(cái)政赤字；二是以非裔美國(guó)人為主的“低下階層”(underclass) 的不負(fù)責(zé)任。在這個(gè)階層里，男性則拋妻棄子，流浪街頭，不肯負(fù)起養(yǎng)家責(zé)任，甚至從事地下經(jīng)濟(jì)，街頭犯罪，女性中成年人和少女未婚生子成為單親母親，由于教育中斷而缺乏適當(dāng)技能，只能依靠政府救助，形成“福利依賴(lài)”（welfare dependency）（王篤強(qiáng)，2002）。TANF的政策目標(biāo)也有兩個(gè)：一是倡導(dǎo)讓兒童在自己的家中接受照顧的精神；二是減少福利依賴(lài)。TANF承接過(guò)去三十年強(qiáng)調(diào)“工作”的救助傳統(tǒng)，對(duì)于救濟(jì)金領(lǐng)取者和州政府都有相當(dāng)程度的影響。

　　1、對(duì)于領(lǐng)取救濟(jì)金者而言――強(qiáng)制工作。TANF對(duì)于領(lǐng)取救濟(jì)金者的影響可以從以下幾方面觀察：一是工作：在TANF方案里，領(lǐng)取福利兩年或準(zhǔn)備好了就要工作，而“工作”的定義由各州制定。二是減少和終止福利：如果救濟(jì)金領(lǐng)取者不配合“工作”要求，州政府可以減少或是終止福利。據(jù)統(tǒng)計(jì)有17個(gè)州初步?jīng)Q定終止現(xiàn)金福利以作為對(duì)領(lǐng)取救濟(jì)金者不配和TANF規(guī)定的處分。三是很少有人能不工作：被免除參與工作的人只有那些需要照顧一歲以下兒童的單親母親、未成年父母為戶(hù)主的人，但他們需要接受學(xué)校教育和參加與就業(yè)有關(guān)的教育作為替代。四是工作時(shí)間要求提高：除了有6歲以下子女的母親，成人領(lǐng)取福利者需要工作的時(shí)間大幅提高，在1997年全家僅需要每周工作20小時(shí)，到了2000年則需要每周工作30小時(shí)，雙親家庭則需要每周工作35小時(shí)。五是兒童照顧不被保證：在TANF方案中，州政府認(rèn)為即使無(wú)法找到兒童照顧者或付不起照顧費(fèi)用，單親母親仍需要工作，這使得有些母親可能因此陷入配合州政府要求與為子女提供充足照顧時(shí)間的兩難之中。

　　2、對(duì)于社會(huì)救助政策的執(zhí)行而言――擴(kuò)大州權(quán)。

　　（1）在經(jīng)費(fèi)支持方面，TANF的資金來(lái)源ADFC時(shí)代不同，以往是州政府每支出1元錢(qián)，聯(lián)邦政府支出的配合款大約為4元錢(qián)，而且配合款會(huì)充分考慮各州的經(jīng)濟(jì)狀況而定。但在TANF方案中，聯(lián)邦政府則以包裹方式補(bǔ)助，州政府如果要多支出則需要自己想辦法。同時(shí)聯(lián)邦政府的包裹經(jīng)費(fèi)有三項(xiàng)條件：一是TANF的經(jīng)費(fèi)不能用來(lái)提供給領(lǐng)取五年福利的家庭，也就是說(shuō)，TANF經(jīng)費(fèi)最多只能提供每一個(gè)家庭五年的福利給付；二是州政府需要有其自己的經(jīng)費(fèi)支出，即在接受聯(lián)邦政府TANF的撥款時(shí)，州政府本身也應(yīng)有相應(yīng)的預(yù)算；三是州政府有責(zé)任協(xié)助領(lǐng)取TANF福利的人遵守參加工作的規(guī)定。

　　（2）在工作參與率提升上：除了參與工作的小時(shí)數(shù)增加外，TANF要求的參與率是：1997年為25％，每年增加5％，到2002年達(dá)50％，弱勢(shì)雙親家庭1997年與1998年為75％，1999年需達(dá)到90％。

　　（3）提高參與工作活動(dòng)的比率：要求領(lǐng)取福利的成年人領(lǐng)取福利兩年后參與工作，根據(jù)國(guó)會(huì)預(yù)算室的估計(jì)，到2002年，約有70％的領(lǐng)取福利者領(lǐng)了兩年和更久的救濟(jì)金，他們應(yīng)參與工作活動(dòng)。州政府如果未能達(dá)到參與率的要求，將面臨第一年減少5％的包裹補(bǔ)助款，此后每年加2％，累積被減款數(shù)可達(dá)21％。

　　（4）州政府需設(shè)計(jì)更多的福利就業(yè)方案。TANF限制了許多教育方案，因?yàn)檫@些方案被認(rèn)為是福利就業(yè)方案。能被TANF所接受的工作方案包括：未補(bǔ)貼的就業(yè)、補(bǔ)貼的私人或公共就業(yè)、社區(qū)服務(wù)、在職訓(xùn)練、求職與求職準(zhǔn)備方案等。

　　（二）美國(guó)社會(huì)救助制度改革中TANF方案的討論與評(píng)價(jià)

　　1、關(guān)于勞動(dòng)力策略問(wèn)題：TANF在福利就業(yè)方面更注重勞動(dòng)力附加策略，而不太運(yùn)用人力資源投資策略。TANF顯然忽視了一些重要的研究結(jié)果，這些研究表明高中畢業(yè)和任何高中以后的教育，甚至只讀一年的學(xué)院都會(huì)增加離開(kāi)福利的可能，與降低重返福利體系的可能，同時(shí)也顯著減少貧窮。

　　2、關(guān)于方案的成效問(wèn)題。TANF方案本身沒(méi)有提及任何有關(guān)參與者工作后的成效問(wèn)題。領(lǐng)取福利者參加工作后能真正獲得非補(bǔ)貼的就業(yè)機(jī)會(huì)嗎？雖然聯(lián)邦政府有很多經(jīng)費(fèi)用于TANF，但卻對(duì)方案成果沒(méi)有任何要求和規(guī)定。州政府倒是有興趣測(cè)量成果，也會(huì)持續(xù)發(fā)展測(cè)量成果的方法。但是要想確保聯(lián)邦政府的責(zé)信，和獲得全國(guó)性TANF在促進(jìn)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)自主上成效，需要聯(lián)邦政府的目標(biāo)和成效。

　　3、關(guān)于婦女與兒童的救助問(wèn)題。根據(jù)美國(guó)政府統(tǒng)計(jì)部門(mén)的研究，女性為戶(hù)主的單親家庭在遠(yuǎn)離貧窮方面遭遇的障礙是：一是即使全職工作，但因?yàn)樾剿停瑳](méi)有福利，常被遣散或因其他原因而中斷工作；二是高兒童照顧成本等因素使女性單親常處在接近貧困線(xiàn)或低于貧窮水準(zhǔn)。兒童照顧的費(fèi)用就花掉她們21％～25％的收入。美國(guó)近幾年也有兩項(xiàng)立法措施對(duì)低收入家庭可能有些幫助：其一是最低工資提高到每小時(shí)5.15美元；其二是在所得稅法上的改革，既“收入減稅額”（Earned Income Credit, EIC）大幅度提高。這項(xiàng)措施是專(zhuān)門(mén)為低收入家庭設(shè)計(jì)的，即通過(guò)聯(lián)邦系統(tǒng)擴(kuò)大退稅的范圍，包括抵消社會(huì)安全稅以補(bǔ)償?shù)凸べY。此外還有食物券、兒童免稅額、兒童醫(yī)療照顧包裹補(bǔ)助等方案幫助沒(méi)有保險(xiǎn)的和低收入家庭的兒童。

　　三、結(jié)語(yǔ)

　　本文從美國(guó)社會(huì)救助制度的建立出發(fā)，重點(diǎn)評(píng)述了其政策制定與改革的背景和內(nèi)容，由此可以看出其社會(huì)救助政策改革的動(dòng)機(jī)在于美國(guó)逐漸認(rèn)識(shí)到原來(lái)的政策，沒(méi)有工作要求，只重權(quán)力，忽略了權(quán)力背后的義務(wù)，造成了福利依賴(lài)，需要改變?yōu)閺?qiáng)調(diào)工作價(jià)值的“工作福利”，來(lái)協(xié)助窮人脫貧。同樣也是以協(xié)助窮人脫貧為目標(biāo)的另一派學(xué)者也主張以“財(cái)產(chǎn)”（assets）積累為基礎(chǔ)的福利模式來(lái)代替“收入”（income）維持為基礎(chǔ)的福利模式?！柏?cái)產(chǎn)累積”政策批評(píng)以往的救助政策只注重所得，消費(fèi)面，卻沒(méi)有重視通過(guò)財(cái)產(chǎn)積累，脫離貧窮，指出低收入者不但收入相對(duì)低，而且其家庭積累財(cái)產(chǎn)的能力與總值也相對(duì)較低，導(dǎo)致了低收入戶(hù)的貧窮狀況愈發(fā)嚴(yán)重（Sherrade，1991）。但在筆者看來(lái)，無(wú)論方案的設(shè)計(jì)如何，都不能忽略社會(huì)救助的最低目的是協(xié)助個(gè)人與家庭能夠脫貧，對(duì)于完全無(wú)工作能力的個(gè)人和家庭，如老弱殘疾者，以收入為基礎(chǔ)的政策，仍是最重要的。而對(duì)于有工作能力的貧窮個(gè)人與家庭，在提供收入為基礎(chǔ)的福利模式外，能附以財(cái)產(chǎn)累積的福利模式或許能夠積極協(xié)助個(gè)人和家庭脫離貧窮。

（“北京市貧困人口的社會(huì)救助研究”階段成果）

（責(zé)任編輯：楊曉均）