江治強

　　2014年12月31日召開的國務院常務會議就促進慈善與社會救助銜接互補工作做出專門部署。這表明隨著對慈善事業(yè)地位、功能的認識不斷深化，以完善救急難機制為目標，提升社會救助覆蓋面和救助力度的著力點，已逐步轉(zhuǎn)向如何促進慈善與社會救助相銜接這一問題。本文從分析慈善救助與社會救助各自的特點和異同出發(fā)，探討兩者相銜接的合理性，并提出建立慈善與社會救助銜接機制的對策建議。

　　慈善救助與社會救助的異同

　　在現(xiàn)代社會，慈善是指自然人、法人和其他社會組織對慈善對象自愿給予的物質(zhì)、資金、服務及其他方面善意的幫助或援助。公益慈善的外延十分廣泛，但其傳統(tǒng)領域則主要集中在扶貧濟困方面。這種以各類慈善力量為支撐、以慈善資源為基礎、以幫助和支持社會有需要的社會成員為目標的扶貧濟困活動，可以稱之為慈善救助。慈善救助往往由民間發(fā)起，具有低規(guī)則性、靈活性等特點。慈善的獨特之處是把公民志愿幫助窮人和完善社會的愿望轉(zhuǎn)化為具體社會行動。與這種非制度化救助方式相對應的，是由國家立法方式確立的社會救助制度。通過建立相關救助項目，運用公共資源，現(xiàn)代社會救助已成為國際通行的、保障貧困群體基本生存的社會保障制度。對慈善救助與社會救助的比較發(fā)現(xiàn)，兩者之間既有差異，又存在多個側面的共性。

　?。ㄒ唬┐壬凭戎灿谏鐣赖峦寥?，有別于以公民權為基礎的社會救助

　　第一，理念不同。在本源上，慈善是一種為公眾謀福利的志愿行為，它是一種人的道德性的奉獻之道，反映的是人們建立在仁慈、同情和慷慨基礎上的互助行為。從歷史和現(xiàn)實的考察看，人性中的善和道德的光輝始終與人類的慈善行為如影隨形。人們的慈善行為，來自于人的道德和社會責任。它不以捐贈的多少以及奉獻的時間長短作為判斷的標準，而是以人的美德和社會責任作為判斷的尺度。與慈善對公民的私德與社會公德的肯定與積極倡導不同，政府舉辦的社會救助以國家賦予公民的合法權利作為制度基礎，以法律和規(guī)制作為實施依據(jù)，以財政或強制性籌款為物質(zhì)保障，而與社會道德并無直接關系。對于政府及其職能部門而言，建立和實施社會救助是法律規(guī)定的，應當由政府履行的保障公民基本生存權的基本責任。政府責任的履行，不以公民直接的付費為條件，而是建立在人人享有基本生存權且權利應得到平等對待的理念之上。

　　第二，主體不同。慈善活動的參與主體主要包括兩大類：一是慈善捐贈主體，包括各類企事業(yè)單位、社會組織和公民個人；二是慈善運作主體，包括取得合法資格的慈善組織、慈善義工和公民個人。企事業(yè)單位和公民個人主要以捐贈者身份參與相關慈善活動，而開展慈善募捐、推行慈善項目的運行主體主要是各類慈善組織。社會救助作為現(xiàn)代政府的基本職責，其行為主體主要是各級政府職能部門，在我國包括民政等承擔相關社會救助職能的政府部門，近年來為提高社會救助申請家庭經(jīng)濟狀況核查工作的效率，各地普遍成立專門機構，使社會救助的主體結構得到進一步完善。與慈善的多元性主體不同的是，社會救助的實施主體是相對單一的，主要限于政府的相關職能部門。

　　第三，運行機制不同。慈善救助機制是一種自下而上的社會互助機制。慈善資源的籌集遵從自愿、無償、無私原則，不作強制攤派；與國家權力為基礎的稅收相比，慈善資源的穩(wěn)定性較差，遇有災荒年份可能慈善捐贈規(guī)模大增，遇有經(jīng)濟不景之時，商業(yè)捐贈的數(shù)量也可能大幅下滑；慈善組織對慈善資源的管理、投資和使用應當尊重捐贈人的意愿，慈善義工和慈善志愿者捐獻的勞務要出于無私的奉獻、友愛、互助和社會責任；慈善受助方獲得慈善救助不以家計調(diào)查和資格的審核為前提；在救助的標準上，慈善救助往往因地域、資源、項目而不同，從而各類慈善救助行動一般不采取標準化的救助模式；相同救助項目對不同對象的救助標準也可能不統(tǒng)一。與慈善志愿機制的社會性、自愿性和低規(guī)則性的特點形成鮮明對比的是，社會救助工作的法定化、程序化更為突出：一是居民獲得的以公共財政為基礎的社會救助是法律賦予的合法權利，因而社會救助注重從制度上保障所有社會成員享有平等的社會救助權；二是救助標準、救助程序的統(tǒng)一性，即相同救助項目執(zhí)行相同的救助標準和審核審批程序；三是公民要獲得某項社會救助，應當根據(jù)程序向救助管理部門提起申請，并配合相關職能部門資格審查工作；四是社會救助工作主要運用收入轉(zhuǎn)移、費用減免或優(yōu)惠政策等方式解決社會成員的貧困問題。

　?。ǘ┐壬凭戎c社會救助均以濟貧幫困、促進社會正義為宗旨，兩者存在多個側面的共性

　　第一，合法性基礎相同。慈善是人類共同善意的體現(xiàn)，被認為是一種高尚的道德境界，在任何社會都符合社會道德的標準，從而可以說慈善的合法性來源于它切合社會非正式規(guī)則，符合人類對共同的善的追求。這一點與社會救助存在很大的相似之處。從起源上看，社會救助來自于基督教的慈善施舍和同業(yè)行會的互助互濟行為，后來隨著西方國家工業(yè)社會和市場競爭機制的演進，因社會成員自身和社會變遷的原因而導致的失業(yè)、生活無著、貧困等問題大量出現(xiàn)，導致民間互濟行為遠遠不能滿足需求，社會穩(wěn)定的需要將國家的社會職能提上了日程，在這樣情況下，扶貧濟困的職能進入政府職責體系，并逐步演變成為主流模式。時至今日，社會救助已是現(xiàn)代國家應對社會風險、解決社會問題，實現(xiàn)社會公平正義和人道主義的有效手段。由此來看慈善和社會救助有著相同的合法性基礎。

　　第二，目標指向相同?！按壬啤钡谋玖x，是出于仁愛之心而幫助困苦而有需要的人。更進一步說，真正意義上的慈善救助，一定是以社會中的貧困成員、陷入生活困境者或各類問題人群為關注對象，對這些群體施以援助的目的是明確的，就是要幫助他們解除困難，恢復應有的社會功能。相比慈善救助，社會救助作為制度化的政府責任，在目標人群和制度指向上不僅有重疊和相同之處，而且社會救助的濟貧指向更為明確，就是要通過建立社會救助體系，為社會貧困者建立安全保障網(wǎng)，確保社會成員遇到生存風險時，不至于跌落到生存線之下。因而，慈善救助與社會救助一樣以扶貧濟困為直接目標。

　　第三，社會功能相同。從歷史上的慈善實踐來看，慈善的社會功能主要有兩個方面：一是幫助解決和改善貧困人口的生活條件和生存環(huán)境；二是促進發(fā)展教育、環(huán)保等社會公益事業(yè)。除了上述方面的獨特優(yōu)勢之外，慈善還具有“第三次分配”的作用，通過慈善這只“托起社會的第三只手”和其道德建設的導向作用，對于增進公平正義、促進社會建設具有重要的積極意義。社會救助在這方面的社會功能與慈善極為相似。社會救助制度可以直接為貧困的社會成員提供基本生活條件，解決他們面臨的醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等多方面的基本生活需求，這種作用不僅可以起到直接減少貧困人口的效果，還能夠調(diào)節(jié)收入分配，縮小收入差距，從而起到維護社會穩(wěn)定和保持社會公平正義的作用。綜合來看，社會救助在反貧困和收入分配調(diào)節(jié)方面的作用比慈善志愿機制更為直接，但兩者所體現(xiàn)的社會功能是相同的。

　　慈善與社會救助的銜接的合理性

　　黨的十六屆四中全會首次在黨的文件中提出發(fā)展慈善事業(yè)，并將其作為我國社會保障體系的重要組成部分；黨的十六屆六中全會從完善社會保障制度的角度，提出要逐步建立與慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系；黨的十八大報告、十八屆三中全會《決定》又對發(fā)展慈善事業(yè)作出了進一步的重申和強調(diào)。慈善事業(yè)寫入執(zhí)政黨的文件，充分體現(xiàn)了對慈善事業(yè)的重視程度。但是黨的文件提出的是綱領性要求，尚未涉及具體政策問題，比如沒有明確界定何為“銜接”、如何“銜接”?！般暯印币辉~的字面含義是“把事物首尾連接”。從這一含義引申開來看，慈善與社會救助之間的“銜接”屬于政府部門與慈善主體合作關系的一種。慈善與社會救助雖然各具特性，但總的看，慈善事業(yè)屬于一種具有道德基礎的社會互助事業(yè)，它是構成現(xiàn)代社會救助體系的必要組成部分。從慈善本身所具有的諸如利他主義、服務于弱勢群體、滿足服務對象基本需求等特點看，慈善與政府的社會救助具有很大的相似之處，因而慈善與社會救助的銜接有著天然的“基因”。

　　當前提出并積極推動政府與慈善力量的合作，反映了在中國社會轉(zhuǎn)型階段，政府已經(jīng)開始從過去對民間慈善行為的行政控制，逐步地轉(zhuǎn)向承認民間慈善的獨立性，并愿意與其建立良好合作伙伴關系的重大轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變正處在加快推進的過程中，而且既有其合理性又具有必然性。這種合理性與必要性，既可放在治理理論的框架下分析，也可以用比較優(yōu)勢的理論加以闡釋。從政府權能的角度看，慈善與社會救助相銜接的必然性來自于政府救助權能的非對稱性。具體而言，慈善與社會救助相銜接的達成，主要是源自于政府救助責任的有限性與救助需求的無限性之間的矛盾。

　　眾所周知，中國發(fā)展市場經(jīng)濟后，傳統(tǒng)的社會救濟制度隨之進行了改革與重構。進入上世紀90年代以后，政府推行的社會救助已經(jīng)從政策性救助逐步地走向以立法為基礎的正式制度，各項社會救助的目標人群、覆蓋范圍、管理程序，以及執(zhí)行體系等方面的規(guī)則在法治化建設上取得了顯著進步，政府的行政權力納入規(guī)范化軌道。這是社會的進步，因為政府以法律為基礎承擔救濟社會貧困人士的職責，既體現(xiàn)了國家和社會對政府的授權，也體現(xiàn)了對公民權利的保障。但是，在中國這樣一個經(jīng)濟不甚發(fā)達、貧困面較大、貧困程度較深的發(fā)展中大國，法定的社會救助只能保障通過條件審查的人，那些無法通過資格和條件審查的相對貧困群體，只能享受形式上的社會救助權，而無法享受實質(zhì)上的救助；同時，受資源的有限性和社會救助項目設計的局限，中國目前的社會救助仍無法做到滿足救助對象的個性化需求，因而社會救助的法定化和程序化是一柄“雙刃劍”，一方面可以保障公平性，但另一方面也會產(chǎn)生救助“失靈”。特別是，在中國全面邁入市場經(jīng)濟階段后，社會轉(zhuǎn)型的快速推進引發(fā)了無限多樣的社會問題，由此也產(chǎn)生了無限多樣的民生問題。這樣一來，作為公共責任化身的政府，始終處在有限的責任與無限的義務之間的張力中，也就是處在權能非對稱狀態(tài)。這是一種現(xiàn)實矛盾，在中國的社會現(xiàn)實中，社會成員的生活安全和福利的改善，需要由政府來承擔，但不是由政府承擔全部責任，那些政府不應承擔或承擔不了的責任，必然需要民間慈善互助行為來補位和承接。這是慈善與社會救助相銜接的內(nèi)在動因。

　　更進一步看，隨著中國社會利益的分化，政府的功能內(nèi)涵也在不斷地發(fā)生擴展和變化，使得政府的權力基礎和權力界限不斷變化。由此帶來的問題是，政府的職責和功能沒有減少，而過去由政府來直管、直辦的事務，現(xiàn)在也逐步轉(zhuǎn)為利用市場化或社會化的機制。導致這個轉(zhuǎn)變產(chǎn)生的根本原因，關鍵是市場機制的大行其道，以及社會自主空間的逐步擴大。改革開放以來，慈善在中國重新獲得了“正名”，并正在蓬勃發(fā)展，這是中國社會發(fā)育和社會自主空間拓展的表現(xiàn)，在這種新的時代條件下，一方面是公共需求的無限擴大，另一方面是政府權力的有限性，甚至在某些方面也不無存在“政府失靈”，這時政府的職責和功能的發(fā)揮，就不應該無視社會機制的存在。具體到慈善問題上，過去那種為了應對突發(fā)災害事件，行政強制攤派式的社會資源動員機制正在悄然退出歷史舞臺。政府不能再以行政手段強行將慈善捐助資源據(jù)為己有，也不能搞行政指派，而應該采取合作的方式，承認慈善行為的合法性和獨立性，而要使之按照政府的目標行事，就必須采取合作的方式。

　　與此同時，不僅政府有尋求與慈善合作的需求，慈善組織也有與政府合作的必然性。正如上文所述，慈善機制的合法性基礎在于社會權力，與強制性的政府權力相比，慈善社會權力的穩(wěn)定性相對不夠。作為一種社會互助機制，慈善的公信力和社會影響力的提升，離不開與政府行政機制的聯(lián)手，比如通過競標為政府提供慈善服務、公益項目等，通過這些方式進入由政府主導的社會救助事業(yè)中來。這樣有助于慈善機制獲得最大的社會公信力和社會效益。

　　慈善與社會救助相銜接的政策設計

　　要使慈善與政府救助有效連接起來，必須明確銜接的內(nèi)容、環(huán)節(jié)等要素，從實踐看至少應當包含如下幾個層面：

　　第一，功能上的互補。慈善和社會救助雖同屬于社會救助事業(yè)，但兩者的功能還是存在不可忽視的差異：社會救助一般面向全體社會成員，解決的是社會成員的基本生存問題，發(fā)揮的作用是?；?、兜底線；慈善救助雖也涉及社會成員的基本生存問題，但絕大多數(shù)的慈善活動主要還是集中在非基本生存領域，所救助問題的層次性更高一些，而且慈善救助的地域性和受益人群的分布也極不平衡。慈善與社會救助兩者的功能各有側重，雖不應相互替代，但可以在兩種資源的使用和分配上作合理調(diào)控。強調(diào)功能上的互補，即是要發(fā)揮慈善彌補政府救助在項目、內(nèi)容、覆蓋對象和救助程度不足等方面的積極作用。

　　第二，資源上的整合。貧困總是相對于社會成員的一般性生活水平的一種相對狀態(tài)，因而救助貧困人群所需要的資源在理論上是無限的，而國家法定的公共資源在一定時空條件下卻是有限的。解決救助資源的不足問題，除了增加公共財政的投入，還需要動員社會資源的投入。慈善資源來自于社會捐贈，動員各類慈善資源（比如經(jīng)費資源、人力資源、組織資源等）用于社會救助事業(yè)，才能滿足社會救助對公共資源的需求。

　　第三，主體上的合作。即政府借助相對靈活、低規(guī)則的慈善行為或慈善項目運作機制，與各類慈善組織建立合作伙伴關系，使慈善救助與社會救助協(xié)同運作。

　　第四，信息上的對接。信息不對稱問題在救助需求與救助供給之間時有發(fā)生。建立救助需求供需對接機制，打通政府部門與慈善組織之間的信息壁壘，引導慈善救助有效參與，進而抹平救助服務的空檔與缺口。

　　第五，行動上的協(xié)同。即政府部門實施的救助與民間慈善組織開展的慈善救助活動實現(xiàn)步調(diào)上的一致，防止出現(xiàn)救助重疊和空檔同時存在。

　　在上述框架下，根據(jù)當前的實際需要，應當本著引導和激勵的原則，研究和出臺相關的措施，大力支持慈善組織有序參與社會救助事業(yè)。

　?。ㄒ唬┙⒄徺I慈善救助服務制度，使各類慈善組織和社會公益力量在政府的支持引導下發(fā)揮社會救助服務功能

　　建立政府購買服務的制度是國際通行的支持慈善組織發(fā)展，并促進其參與社會救助的重要措施。國內(nèi)各地雖然陸續(xù)出臺了相關政策，但是政府購買服務的領域還相對較窄，主要是局限在由市場提供的服務和商品等方面，而社會救助領域的政府購買服務發(fā)展相對落后。現(xiàn)階段上，解決救助發(fā)現(xiàn)不及時、提供救助服務，以及建立救助需求和供給評估機制方面亟需各類服務型慈善組織的介入，因此推動社會救助由單一收入轉(zhuǎn)移救助向收入和服務并重發(fā)展、提高救助的效率，必須加快建立政府購買慈善救助服務制度。

　　第一，要以掃除社會救助盲區(qū)、彌補政府救助力度不足問題為目標，以支持服務型慈善組織提供救助對象發(fā)現(xiàn)、救助服務供給、救助需求評估等方面的服務為主要內(nèi)容，推動社會救助向救助服務拓展，提高社會救助服務水平。

　　第二，要在準確分析社會救助管理性服務的整個流程，科學預測貧困群體的勞務性服務需求的基礎上，根據(jù)社會救助各項制度的申請、審核、審批和績效評估的不同環(huán)節(jié)，合理地制定政府購買服務的指導性目錄，重點明確向慈善組織購買的救助對象發(fā)現(xiàn)、救助需求評估、經(jīng)濟狀況核定等方面的服務。針對困難群體的需求，探索建立救助項目公益創(chuàng)投機制，由財政救助資金支持社區(qū)慈善組織提出滿足社區(qū)困難家庭需求的救助服務項目，由社區(qū)慈善組織向低收入對象提供有針對性的救助服務，促進社會救助的經(jīng)濟援助與救助服務有效對接。同時，城鄉(xiāng)“三無”人員供養(yǎng)服務機構要打破公辦公營模式，采取委托、租賃等方式逐步推行由民間非營利組織運營的機制。

　　第三，確保政府購買服務的績效，建立由購買主體、服務對象及第三方組成的綜合性評審機制，對政府購買的慈善組織服務的項目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效等進行考核評價。評估結果要公開發(fā)布，用以引導慈善組織提高透明度和改善內(nèi)部治理。

　?。ǘ┰谡纳鐣戎贫戎猓龑Т壬平M織建立補充性救助制度

　　目前我國的資助型慈善組織匯聚的慈善救助資源越來越多，但在資源的分配和項目的資助方面尚未與政府的救助制度相協(xié)調(diào)，不少困難家庭雖獲得了政府提供的社會救助，但仍然無法從根本上擺脫困境，而慈善救助資源又因缺乏與正式救助制度的整合而無法實現(xiàn)對這部分群體的救助。促進慈善與社會救助相銜接，需要在政府的社會救助制度之外，建立由慈善組織負責實施的補充性救助制度。

　　第一，由政府出臺政策，將慈善組織建立補充性救助項目與慈善組織法人注冊、年檢，以及申請免稅和參與政府購買服務等掛鉤，引導慈善組織建立和實施各類救助項目。

　　第二，規(guī)定具有官方背景的慈善機構（如民政系統(tǒng)所屬的慈善會、紅十字會系統(tǒng)、殘疾人福利基金會等）要協(xié)同現(xiàn)行的各項社會救助制度，當針對特定困難家庭和人員的政府救助啟動后，同步啟動慈善組織的補充性救助。比如獲得最低生活保障的家庭，若其家庭成員中有兒童、大病患者，可以申請慈善組織提供的相關助學、醫(yī)療救助等救助與幫扶。

　　第三，要將政府支持和鼓勵慈善組織建立補充性救助明確寫入社會救助相關制度文本中，重點是明確慈善組織救助的原則、目標定位、管理主體的權利與職責，從制度上明確政府與慈善組織的職責分工和協(xié)同事項，避免政府救助與慈善救助出現(xiàn)救助空檔或交叉等問題。

　?。ㄈ┐罱ㄕ鐣戎畔⑵脚_，完善社會救助需求信息發(fā)布機制

　　及時獲取救助需求信息是慈善組織能夠主動而積極地銜接各項社會救助制度的先決條件。促進慈善與社會救助相銜接，首要的技術條件，是政府要向慈善組織開放其掌握的社會救助對象信息，這樣各類慈善組織才能掌握救助對象的需求結構，從而有針對性地制定和實施相關救助項目。

　　第一，社會救助職能部門要建立整合化的社會救助信息平臺，一方面整合各項社會救助的救助信息，另一方面建立在保對象信息數(shù)據(jù)庫，對救助對象的人口特征、致貧原因、救助需求等情況建立動態(tài)檔案，同時還要建立各類未獲審批的救助邊緣群體信息數(shù)據(jù)庫，同樣也要細化潛在救助對象的分類管理；政府社會救助職能部門在受理和審批救助制度時，還應該同步做好救助需求信息的真實性審查工作。

　　第二，建立救助需求信息定期發(fā)布機制。社會救助職能部門依據(jù)救助申請人的授權及時將社會成員的救助需求予以公開發(fā)布，使慈善組織共享救助需求信息。此外，政府或社會救助職能部門還可以與募集經(jīng)費規(guī)模大且經(jīng)費相對穩(wěn)定的慈善機構簽訂合作協(xié)議的方式，在審批相關社會救助的同時，將慈善機構的救助項目或相關救助信息提供給有救助需求的社會成員，以此幫助慈善組織實現(xiàn)供需對接。

　　第三，要允許慈善組織向政府部門主動獲取救助需求信息。慈善組織有權依據(jù)國家有關政務公開的法規(guī)規(guī)定向政府及社會救助的職能部門索取有關慈善需求的資料和數(shù)據(jù)，政府建立相關的信息需求受理和提供制度，保證慈善組織獲得符合其宗旨和項目需求的救助需求信息。

　?。ㄋ模┩晟拼壬平M織發(fā)展和慈善項目運作的政府支持機制

　　慈善是民間行為，但不意味著慈善機構完全獨立于政府之外開展慈善活動，尤其是中國當前的公共服務領域中仍然是行政主導模式，因此慈善機構的項目運作，不僅如上文所述需要政府開放救助需求信息，實際上在很多方面也離不開政府的支持。從公共責任的角度，要使慈善機構主動回應政府提出的銜接社會救助的良好愿景，必須對慈善組織對政府職能部門提出的支持性需求給予積極、主動的回應，否則對于那些出于社會責任并奉行對捐贈者負責的民間慈善組織而言，就不可能甘愿聽從行政的“過分”干預。為此，應建立多元化的慈善支持性政策組合。尤其要在慈善組織的孵化和培育、慈善公益人才的培訓，以及慈善公益項目的創(chuàng)設、實施等方面給予必要支持；可以考慮的支持方式包括采取設立公益創(chuàng)投基金、慈善組織孵化種子基金，以及對慈善信托收益采取優(yōu)惠稅收政策，給予更多的符合條件的慈善組織以免稅資格，并確保稅收優(yōu)惠政策方便申報和抵免；對于銜接政府救助成效顯著的慈善組織，要在政府購買服務、提供經(jīng)費資助、提供信息等方面給予更多傾斜。同時，要將政府支持慈善組織發(fā)展的各項政策落實情況納入政府（職能部門）績效考核體系，加大政策落實督辦和問責力度，使政府出臺的相關支持性政策措施得到有效落實。

　　幾點政策思考

　　第一，承認并尊重慈善事業(yè)的獨立性，增強與慈善組織合作的認識基礎。慈善事業(yè)不是政府社會救濟功能的延伸，而是人們基于其內(nèi)在的道德動機所采取的社會互助行為；慈善事業(yè)的資源來自于社會，慈善捐款不是政府性收入更不是稅收，慈善資源的使用要對其捐贈者負責。在符合國家規(guī)制的前提下，慈善組織應當享有自我管理和獨立運營慈善項目的權利。政府必須立足于這一基本認識，來研究和完善慈善事業(yè)與社會救助相銜接的相關政策措施。只有明確了這些基本的觀念，我們才能走出權威和全能主義的幻覺，在尊重慈善組織意愿的基礎上與慈善組織共同面對貧困問題，并與之進行平等的對話，建立平等合作關系。

　　第二，要轉(zhuǎn)變對慈善組織的管理職能，給慈善組織留有自主生存和發(fā)展的空間。推動慈善與社會救助相銜接，首先政府要以公平原則建立和實施各項管理引導政策，對各類慈善組織一視同仁；其次要實現(xiàn)官辦慈善組織“去行政化”，還原慈善組織的民間性，使其具有獨立法人地位。再者，要健全、完善和實施以服務為導向的政策措施，從“管”為主轉(zhuǎn)變到“促”為主，加大慈善組織的支持力度，允許慈善組織在公益領域唱主角。在促進慈善事業(yè)發(fā)展的同時，還要建立必要的慈善組織監(jiān)管機制和退出機制，確保慈善組織規(guī)范運作、健康發(fā)展。

　　第三，在慈善與社會救助相銜接的過程中，要注重發(fā)揮慈善組織的優(yōu)勢和特長。在公共服務領域，不僅存在“政府失靈”，也會發(fā)生“志愿失靈”，因此不能高估民間慈善的作用，也不能用慈善互助機制替代政府的救助行為。從社會救助的發(fā)展演變看，社會化的社會救助責任只有政府承擔才最符合效率和公平的原則，只是在中國步入“后總體性社會”階段后，社會的多元化孕育著慈善互助的合法性空間，但是在社會救助領域慈善的作用一定是補充性的。在促進慈善事業(yè)發(fā)展的過程中，需要引導慈善組織“有所為”、“有所不為”。“為”的是發(fā)揮慈善救助的優(yōu)勢和長處，具體說來，可以發(fā)揮慈善救助延伸政府救助項目的優(yōu)勢，比如向特定人口結構家庭提供政府尚未開展的救助服務，向救助邊緣家庭提供收入轉(zhuǎn)移或其他扶持計劃，以及解決困難群體醫(yī)療救助力度不足的問題。“不為”的是政府職責范圍的事情，政府不應該轉(zhuǎn)嫁給慈善組織來承擔。

　　第四，慈善政策措施的建立和實施，要突出對慈善組織和慈善公信力的培育。培育一批類型多樣、結構合理、公信力強的慈善組織是中國慈善事業(yè)發(fā)展的必由之路。首先，要從體制上為慈善組織的設立創(chuàng)造相對寬松的環(huán)境，在登記備案、募捐許可、稅收減免等方面簡化程序，降低門檻；二是要賦予慈善組織平等享有募捐權、平等享有稅收減免權和平等承接政府購買服務的權利，創(chuàng)造公平競爭、自主發(fā)展的社會環(huán)境；再者，需要完善公益引導機制，通過設立慈善組織孵化基金，支持資助類、樞紐型慈善組織設立慈善項目種子基金，或者通過政府購買服務等方式，為慈善組織的生成提供必要支持。慈善組織的培育方面，還要建立健全慈善公益行業(yè)的職業(yè)認定、評價和從業(yè)者的工資、人事、社會保障等方面的制度和政策，規(guī)范慈善組織經(jīng)營管理體制，增強慈善行業(yè)的社會競爭力。在慈善組織的公信力培育方面，最重要的是政府制定規(guī)范慈善信息公開的制度和統(tǒng)一標準，并將慈善信息公開情況作為慈善組織設立和承接政府購買服務的基本要件；同時，建立嚴格的監(jiān)督問責機制和退出機制，對于違規(guī)或不按照標準公開慈善信息的慈善組織，要采取嚴格的懲戒措施。

　　作者單位：民政部政策研究中心