1月30日，世界衛(wèi)生組織宣布，新冠肺炎疫情構(gòu)成《國際衛(wèi)生條例（2005）》所規(guī)定的“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件（PHEIC）”，呼吁國際社會采取措施及時應(yīng)對。這是世界衛(wèi)生組織宣布的第六起“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。這一決定宣布后引發(fā)廣泛關(guān)注，很多國家向中方捐助了防控物資。但以美國為代表的部分國家也采取了毫無必要的過度反應(yīng)措施，與國際衛(wèi)生合作精神背道而馳。

何謂“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”

　　“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”是2005年《國際衛(wèi)生條例》修訂之后提出的概念。在此之前，條例僅僅規(guī)定在鼠疫、霍亂、黃熱病這三類特定疾病暴發(fā)時，締約國應(yīng)當(dāng)向世衛(wèi)組織通報。隨著城市化的發(fā)展和跨國交通的便捷，一些傳染性疾病的暴發(fā)規(guī)模和國際影響變大了，還出現(xiàn)了許多以前聞所未聞的疾病，如人感染H5N1的禽流感、非典型性肺炎（SARS）等等。這些未列入疾病清單的公共衛(wèi)生事件該如何處置，成為舊條例中的“盲區(qū)”。在這種無法可依的狀態(tài)下，2003年4月，由于“非典”疫情持續(xù)發(fā)展，世衛(wèi)組織將包括我國部分地區(qū)在內(nèi)的疾病高發(fā)地宣布為“疫區(qū)”，并發(fā)出旅行警告，事實上也是在緊迫狀態(tài)下的一種無奈之舉。

　　而經(jīng)過修訂的《國際衛(wèi)生條例》用宣布“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”取代了事先列出疾病清單的做法。新條例也未采納所謂“疫區(qū)”的說法，而是以“在領(lǐng)土上發(fā)生事件的締約國”來指稱。條例修訂后，幾次依據(jù)該條例召開的突發(fā)事件委員會會議在作出建議時對國家的分類更加細致。如在脊髓灰質(zhì)炎國際傳播問題上，區(qū)分了“輸出國”“已感染但未輸出”“未感染但容易受影響”三類國家；在2019年剛果民主共和國埃博拉疫情問題上則使用“受影響的國家”“風(fēng)險國”來指稱相關(guān)國家。

　　另外，即便發(fā)生了“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，也并不意味著其他國家可以自動啟動旅行警告、限制入境或其他旅行和貿(mào)易限制措施。修訂后的《國際衛(wèi)生條例》詳細區(qū)分了不同級別的限制措施，突發(fā)事件委員會和總干事基于對疫情的研判作出具體建議。在目前已宣布的六次“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”中，世衛(wèi)組織都表示沒有必要實施一般性的旅行和貿(mào)易限制措施。

疫情考驗國家的合作精神

　　新冠肺炎疫情是對修訂后的《國際衛(wèi)生條例》有效性的又一次檢驗。1月30日，世衛(wèi)組織總干事譚塞德遵從突發(fā)事件委員會的意見，將新冠肺炎疫情確定為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，并同時公布了對中國和其他國家的相關(guān)政策建議。

　　從中國方面看，中國從一開始就及時向國際社會公布疫情發(fā)展、病毒信息，并在國內(nèi)啟動了有力的防控措施。在世衛(wèi)組織宣布“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”時，除中國外，有18個國家確診了82例病例；而H1N1流感在被宣布為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”時，已經(jīng)傳播到75個國家，全球范圍內(nèi)確診人數(shù)高達2萬人。因而，不難理解為何譚塞德直言，如果中國未采取積極措施，世界現(xiàn)在面臨的將是完全不同的疾病流行圖景。

　　但是，美國等部分國家卻違背了世衛(wèi)組織不應(yīng)施加旅行與貿(mào)易限制措施的建議，對華采取取消航班、發(fā)布旅行警告、限制入境等過度反應(yīng)措施。

　　各個國家面對疫情施加旅行和貿(mào)易限制措施的動機各不相同。對許多發(fā)展中國家來說，公共衛(wèi)生基礎(chǔ)薄弱，擔(dān)憂疫情流入后無力監(jiān)測、應(yīng)對，以及可能面臨的經(jīng)濟影響，是作出決定的主要原因。但是，對另一些國家來說，采取旅行和貿(mào)易限制措施的動機則要復(fù)雜得多——追求絕對安全、在疫情面前“必須做點什么”的政治表演欲，甚至以疫情為借口行貿(mào)易保護主義，都可能成為其行動的根據(jù)。

過度反應(yīng)危害極大

　　而當(dāng)今世界跨國聯(lián)系脈脈相通，過度反應(yīng)措施是否真的能夠保護國家不受疫情波及，或是在經(jīng)濟方面減少損失，都是未知數(shù)。無論出于何種理由，過度反應(yīng)都不僅可能損害疫情發(fā)生國及其所在地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，也對疫情防控的國際合作造成不利影響。

　　1994年印度發(fā)生鼠疫，雖然疫情傳播范圍有限，但一些國家完全切斷與印度的航空與船舶運輸，印度在兩個月內(nèi)統(tǒng)計的出口損失達13億美元。巴西寨卡病毒疫情被宣布為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”后，拉美地區(qū)和加勒比海地區(qū)預(yù)期的旅游業(yè)損失高達600多億美元。世衛(wèi)組織曾警告，一些國家針對西非埃博拉流行國家的限制措施嚴(yán)重影響到當(dāng)?shù)氐讓尤嗣竦纳嫛?/span>

　　過度反應(yīng)還會造成瞞報、遲報疫情。為了避免可能的經(jīng)濟損失，瞞報疫情、遲報疫情成為很多國家的選擇。這一問題不解決，《國際衛(wèi)生條例》就不可能發(fā)揮預(yù)期的作用。世衛(wèi)組織突發(fā)事件委員會指出，任何國家都可能出現(xiàn)國際輸入病例，因而與世衛(wèi)組織及時分享信息極為關(guān)鍵。如果信息不透明，各國在應(yīng)對疫情的過程中只能往壞的方向考慮，從而形成惡性循環(huán)。中國及時向國際社會公布新冠肺炎疫情和病毒等信息，展現(xiàn)了一個負責(zé)任大國的擔(dān)當(dāng)，受到世衛(wèi)組織的肯定。

國際社會團結(jié)抵制過度反應(yīng)

　　世衛(wèi)組織宣布“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，本意在于動員國際社會，激發(fā)國際合作，共同應(yīng)對可能出現(xiàn)的疫情。但是過度反應(yīng)卻違背了這一初衷，破壞了國際團結(jié)，影響了對疫情的準(zhǔn)備和應(yīng)對。

　　此次，世衛(wèi)組織突發(fā)事件委員會就提出建議，如果有國家要采取補充性的限制措施，應(yīng)當(dāng)在采取措施后48小時內(nèi)告知世衛(wèi)組織其公共衛(wèi)生理由，而且世衛(wèi)組織可能會要求相關(guān)國家改變做法。這一要求是具有國際法效力的。根據(jù)《國際衛(wèi)生條例（2005）》的規(guī)定，如果相關(guān)國家拒絕合作，世衛(wèi)組織可以和其他國家分享相關(guān)信息。世衛(wèi)組織如果動用這一權(quán)力，采取過度措施國家的國際形象將受到損害，也可以使遭遇不公正待遇國家采取的反制措施獲得合法性。不過，到目前為止，世衛(wèi)組織從未援引這一規(guī)則公開批評特定成員國。

　　當(dāng)然，這并不影響相關(guān)國家采取其他方式作出應(yīng)對。例如，在甲型H1N1流感大流行期間，墨西哥與北美是豬肉出口禁令被主要針對的國家和地區(qū)。對此，美國、加拿大與墨西哥曾聯(lián)合發(fā)表聲明，要求取消禁令，并表示“將采取任何恰當(dāng)?shù)男袆右苑乐共还拇胧?。還有一些國家將相關(guān)的爭端提交給世界貿(mào)易組織作出裁定。

　　不可否認，在防止國家針對“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”采取過度反應(yīng)措施的問題上，國際組織依然缺少足夠強大的政策工具。但是，它依然可以通過對歷史經(jīng)驗的總結(jié)，向各國民眾宣傳這種做法的無效和危害。國際社會只有真正地團結(jié)一致，才能真正做好應(yīng)對跨國傳染性疾病這一共同威脅的準(zhǔn)備。

　　（作者：湯蓓，系上海外國語大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副研究員）