隨著中國經濟社會的高速發(fā)展，公眾對各種公益服務的需求也在迅速增長。我國公益服務長期以來主要由政府通過舉辦事業(yè)單位直接提供，由于公益服務供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質量和效率不高，目前我國公益服務的供給與人民群眾日益增長的多元化需求之間的矛盾日益突出。如何改革中國公益服務供給的現有模式，是我國當前改革發(fā)展的重要挑戰(zhàn)之一。

　　上世紀80年代以來，西方國家掀起了一場新公共管理的革命，其特征之一在于通過民營化或契約外包等方式，發(fā)揮非營利組織等社會力量的優(yōu)勢，提高公益服務的效率與質量。一方面強化政府在提供基本公益服務方面的責任，另一方面，政府的角色也從傳統(tǒng)的直接提供者，轉向公益服務多元化供給的治理者。

　　黨的十六屆六中全會指出，鼓勵社會力量在教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、社會福利等領域興辦民辦非企業(yè)單位?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》提出，改革基本公共服務提供方式，引入競爭機制，擴大購買服務，實現提供主體和提供方式多元化。推進非基本公共服務市場化改革，放寬市場準入，鼓勵社會資本以多種方式參與，增強多層次供給能力，滿足群眾多樣化需求?！吨泄仓醒?nbsp;國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》也明確提出，完善相關政策，放寬準入領域，推進公平準入，鼓勵社會力量依法進入公益事業(yè)領域。這些指導方針為中國借鑒國際經驗，鼓勵社會力量興辦公益事業(yè)，構建公益服務新格局指明了發(fā)展方向。

　　一、中國社會力量提供公益服務的現狀及其與國外的差距

　　在中國，社會力量興辦公益事業(yè)，主要是通過非營利性社會組織的方式（中國的社會組織相當于國外的非營利組織）。自1998年國務院頒布《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和2004年頒布《基金會管理條例》以來，中國社會組織發(fā)展迅速。截至2011年底，全國共有社會組織45萬多個，其中社團24萬多個，民辦非企業(yè)單位組織21萬多個，基金會2500個左右。但總的來說，中國社會組織規(guī)模小、組織能力弱、社會貢獻少，與國外公益服務領域的非營利組織相比存在很大差距。例如，美國非營利組織總量已經超過160萬家。特別是在醫(yī)療、高等教育、社會福利等領域，非營利組織不僅數量多，而且規(guī)模大、服務能力強、質量高。美國非營利組織所提供的醫(yī)療、高等教育、社會福利等公益服務甚至占到了半壁江山。美國本科綜合排名前20的大學，全都是私立非營利性大學，如哈佛大學、普林斯頓大學、耶魯大學、斯坦福大學等。非營利性的社會福利機構更是遍布美國各個角落，成為美國提供社會福利服務的主力軍。而在中國，醫(yī)療、高等教育、社會福利服務仍主要依靠政府舉辦事業(yè)單位的方式直接提供。

　　另外，美國約翰·霍布金斯大學對美國、巴西等36個國家的研究表明，非營利組織不僅是各國教育、衛(wèi)生、社會福利等公共服務的主要提供者，而且也創(chuàng)造了大量的就業(yè)機會。在傳統(tǒng)的工業(yè)、農業(yè)提供就業(yè)機會趨于減少的情況下，非營利組織提供的就業(yè)機會卻快速增長。例如，西歐國家社會福利服務領域、美國衛(wèi)生保健領域特別是健康護理領域的就業(yè)增長最為迅速。

　　根據清華大學公共管理學院的抽樣調查，2002年中國社會組織提供的就業(yè)崗位數占經濟活動人口的比例為0.38%，不僅低于同期發(fā)達國家的平均水平7.4%，而且也遠低于發(fā)展中國家的平均水平1.9%。如果中國的社會組織提供的就業(yè)崗位能夠達到世界平均水平，中國社會組織還能增加上千萬的就業(yè)機會。

　　顯然，發(fā)達國家非營利組織無論在提供公益服務，還是在解決就業(yè)等方面均發(fā)揮了巨大的作用。而在中國，非營利性社會組織發(fā)展滯后，作用發(fā)揮有限，與國外相比還有很大差距。

    二、影響中國社會力量興辦公益事業(yè)的原因

　　概括而言，當前制約中國社會力量興辦公益事業(yè)的因素主要有以下五個方面：

　　一是準入問題。我國社會組織實行的是雙重管理體制，由于大量民辦機構找不到業(yè)務主管單位，或業(yè)務主管單位設置的門檻太高，導致社會力量難以進入公益事業(yè)領域。例如，一些地方規(guī)定申辦市級的科技類民辦非企業(yè)單位需要500萬元以上的開辦資金，導致大量民間自發(fā)的組織無法登記為合法的社會組織，只能在工商登記或不登記。由于沒有合法的身份，這些機構也就無法享受相關的優(yōu)惠政策，難以發(fā)展壯大。

　　二是資金問題。這是當前我國社會組織面臨的最大困難。很多社會組織既難以獲得政府購買服務的資金，也難以享受稅收減免的優(yōu)惠，融資也非常困難。據統(tǒng)計,中國社會組織9.8%的資金來源于公共部門，而世界平均水平約為34.1%。一些歐洲國家非營利組織來源于公共部門的資金比例甚至高達70%。另外，根據《企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》及其實施條例，企業(yè)或個人只有向基金會、社會團體和政府部門捐贈才可以享受稅收減免，而向民辦非企業(yè)單位的捐贈則不屬于公益性捐贈，不能享受稅收優(yōu)惠。這些政策不僅影響了社會組織的發(fā)展，而且也影響了社會力量興辦公益事業(yè)的積極性。

　　三是人才問題。在現行政策下，社會組織在戶口、檔案管理、職稱和社會保障等各方面缺乏配套的扶持政策，其結果是社會組織難以吸引和留住優(yōu)秀人才。這也是當前中國的社會組織規(guī)模小、能力弱、服務質量不高的原因之一。

　　四是生存空間問題。社會組織，特別是民辦非企業(yè)單位在與事業(yè)單位的競爭中，面臨申請立項、職稱評定、資格認定、獎勵表彰等政策方面的歧視。一些事業(yè)單位還利用有形或無形的國有資產舉辦“民辦”機構，進一步擠壓了真正民辦機構的生存空間。近年來，政府加大了對公益服務的投入，但資源主要流向事業(yè)單位，社會組織有進一步邊緣化的趨勢。這也是近年來民辦學校舉步維艱、頻頻倒閉的原因之一。

　　五是監(jiān)管問題。中國社會組織面臨的另一個挑戰(zhàn)是社會公信度不足，少數社會組織的不當行為影響到社會對整個行業(yè)的信任，制約了社會組織的健康發(fā)展。導致這一問題的原因，一方面在于社會組織的治理結構不完善，理事會和監(jiān)事會形同虛設，行業(yè)自律機制尚未形成，社會監(jiān)督作用遠未發(fā)揮；另一方面政府重登記，輕監(jiān)管，影響了社會組織公信度的建設。

    三、政策建議

　　為不斷滿足人民群眾日益增長的公益服務需求，在事業(yè)單位改革過程中，應高度重視和發(fā)揮社會力量在公益服務中的積極作用，構建公益服務的新格局。為此建議：

　　一是完善法律法規(guī)。自《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》實施以來，中國社會組織發(fā)展的環(huán)境已經發(fā)生了翻天覆地的變化，原有條例已經不能適應現階段的要求。特別是《民辦非企業(yè)單位登記暫行條例》，“暫行”已經十多年了，應盡快修訂完善。建議完善相關政策，放寬準入領域，適當降低社會力量興辦公益事業(yè)的準入門檻，改革社會組織登記的雙重管理體制。對于社會福利服務、衛(wèi)生保健等關系社會福祉，同時又是新的就業(yè)增長點的重點行業(yè)，可以借鑒民辦教育發(fā)展的經驗，出臺特別法。中國的民辦教育在所有民辦非企業(yè)單位中，之所以一枝獨秀，所提供的就業(yè)崗位占所有民辦非企業(yè)單位的60%以上，《民辦教育促進法》功不可沒。

　　二是充分認識社會力量興辦公益事業(yè)的意義，加大政策對社會組織的扶持力度。建議對社會力量興辦公益事業(yè)的，在設立條件、資質認定、職業(yè)資格與職稱評定等方面，與事業(yè)單位公平對待，并切實加強監(jiān)管，引導其健康發(fā)展。加快政府購買社會組織服務的步伐，制定和完善支持社會力量興辦公益事業(yè)的財政政策，形成多渠道籌措資金發(fā)展公益事業(yè)的投入機制。完善《企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》的實施條例，明確企業(yè)或個人向民辦非企業(yè)單位的捐贈屬于公益性捐贈，按稅法規(guī)定給予稅前扣除。

　　三是從內部完善社會組織的治理結構和管理水平，從外部加強政府和社會力量的監(jiān)督。治理結構是從組織內部實行決策與執(zhí)行分離，進行自我約束的有效機制。因此，有必要進一步規(guī)范和引導社會組織的治理結構，完善社會組織的民主選舉與民主決策程序，鼓勵有不同專業(yè)背景、熱愛公益事業(yè)的社會人士擔任社會組織的理事或監(jiān)事，對有突出貢獻的，給予獎勵與表彰。同時，培育志愿性的理事文化，加強對理事和監(jiān)事的培訓。另一方面，除加強對社會組織的監(jiān)督管理外，還應鼓勵建立民辦非企業(yè)單位和行業(yè)協(xié)會，促進行業(yè)自律；大力發(fā)展獨立第三方的評估機構等支持性、中介性的非營利社會組織，發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。

　?。ㄑ?，清華大學公共管理學院院長；鄧國勝，清華大學創(chuàng)新與社會責任研究中心主任）