隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，公眾對(duì)各種公益服務(wù)的需求也在迅速增長(zhǎng)。我國(guó)公益服務(wù)長(zhǎng)期以來(lái)主要由政府通過(guò)舉辦事業(yè)單位直接提供，由于公益服務(wù)供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質(zhì)量和效率不高，目前我國(guó)公益服務(wù)的供給與人民群眾日益增長(zhǎng)的多元化需求之間的矛盾日益突出。如何改革中國(guó)公益服務(wù)供給的現(xiàn)有模式，是我國(guó)當(dāng)前改革發(fā)展的重要挑戰(zhàn)之一。

　　上世紀(jì)80年代以來(lái)，西方國(guó)家掀起了一場(chǎng)新公共管理的革命，其特征之一在于通過(guò)民營(yíng)化或契約外包等方式，發(fā)揮非營(yíng)利組織等社會(huì)力量的優(yōu)勢(shì)，提高公益服務(wù)的效率與質(zhì)量。一方面強(qiáng)化政府在提供基本公益服務(wù)方面的責(zé)任，另一方面，政府的角色也從傳統(tǒng)的直接提供者，轉(zhuǎn)向公益服務(wù)多元化供給的治理者。

　　黨的十六屆六中全會(huì)指出，鼓勵(lì)社會(huì)力量在教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、社會(huì)福利等領(lǐng)域興辦民辦非企業(yè)單位?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出，改革基本公共服務(wù)提供方式，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擴(kuò)大購(gòu)買服務(wù)，實(shí)現(xiàn)提供主體和提供方式多元化。推進(jìn)非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化改革，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)社會(huì)資本以多種方式參與，增強(qiáng)多層次供給能力，滿足群眾多樣化需求?！吨泄仓醒?nbsp;國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》也明確提出，完善相關(guān)政策，放寬準(zhǔn)入領(lǐng)域，推進(jìn)公平準(zhǔn)入，鼓勵(lì)社會(huì)力量依法進(jìn)入公益事業(yè)領(lǐng)域。這些指導(dǎo)方針為中國(guó)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦公益事業(yè)，構(gòu)建公益服務(wù)新格局指明了發(fā)展方向。

　　一、中國(guó)社會(huì)力量提供公益服務(wù)的現(xiàn)狀及其與國(guó)外的差距

　　在中國(guó)，社會(huì)力量興辦公益事業(yè)，主要是通過(guò)非營(yíng)利性社會(huì)組織的方式（中國(guó)的社會(huì)組織相當(dāng)于國(guó)外的非營(yíng)利組織）。自1998年國(guó)務(wù)院頒布《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和2004年頒布《基金會(huì)管理?xiàng)l例》以來(lái)，中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展迅速。截至2011年底，全國(guó)共有社會(huì)組織45萬(wàn)多個(gè)，其中社團(tuán)24萬(wàn)多個(gè)，民辦非企業(yè)單位組織21萬(wàn)多個(gè)，基金會(huì)2500個(gè)左右。但總的來(lái)說(shuō)，中國(guó)社會(huì)組織規(guī)模小、組織能力弱、社會(huì)貢獻(xiàn)少，與國(guó)外公益服務(wù)領(lǐng)域的非營(yíng)利組織相比存在很大差距。例如，美國(guó)非營(yíng)利組織總量已經(jīng)超過(guò)160萬(wàn)家。特別是在醫(yī)療、高等教育、社會(huì)福利等領(lǐng)域，非營(yíng)利組織不僅數(shù)量多，而且規(guī)模大、服務(wù)能力強(qiáng)、質(zhì)量高。美國(guó)非營(yíng)利組織所提供的醫(yī)療、高等教育、社會(huì)福利等公益服務(wù)甚至占到了半壁江山。美國(guó)本科綜合排名前20的大學(xué)，全都是私立非營(yíng)利性大學(xué)，如哈佛大學(xué)、普林斯頓大學(xué)、耶魯大學(xué)、斯坦福大學(xué)等。非營(yíng)利性的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)更是遍布美國(guó)各個(gè)角落，成為美國(guó)提供社會(huì)福利服務(wù)的主力軍。而在中國(guó)，醫(yī)療、高等教育、社會(huì)福利服務(wù)仍主要依靠政府舉辦事業(yè)單位的方式直接提供。

　　另外，美國(guó)約翰·霍布金斯大學(xué)對(duì)美國(guó)、巴西等36個(gè)國(guó)家的研究表明，非營(yíng)利組織不僅是各國(guó)教育、衛(wèi)生、社會(huì)福利等公共服務(wù)的主要提供者，而且也創(chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。在傳統(tǒng)的工業(yè)、農(nóng)業(yè)提供就業(yè)機(jī)會(huì)趨于減少的情況下，非營(yíng)利組織提供的就業(yè)機(jī)會(huì)卻快速增長(zhǎng)。例如，西歐國(guó)家社會(huì)福利服務(wù)領(lǐng)域、美國(guó)衛(wèi)生保健領(lǐng)域特別是健康護(hù)理領(lǐng)域的就業(yè)增長(zhǎng)最為迅速。

　　根據(jù)清華大學(xué)公共管理學(xué)院的抽樣調(diào)查，2002年中國(guó)社會(huì)組織提供的就業(yè)崗位數(shù)占經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口的比例為0.38%，不僅低于同期發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平7.4%，而且也遠(yuǎn)低于發(fā)展中國(guó)家的平均水平1.9%。如果中國(guó)的社會(huì)組織提供的就業(yè)崗位能夠達(dá)到世界平均水平，中國(guó)社會(huì)組織還能增加上千萬(wàn)的就業(yè)機(jī)會(huì)。

　　顯然，發(fā)達(dá)國(guó)家非營(yíng)利組織無(wú)論在提供公益服務(wù)，還是在解決就業(yè)等方面均發(fā)揮了巨大的作用。而在中國(guó)，非營(yíng)利性社會(huì)組織發(fā)展滯后，作用發(fā)揮有限，與國(guó)外相比還有很大差距。

    二、影響中國(guó)社會(huì)力量興辦公益事業(yè)的原因

　　概括而言，當(dāng)前制約中國(guó)社會(huì)力量興辦公益事業(yè)的因素主要有以下五個(gè)方面：

　　一是準(zhǔn)入問(wèn)題。我國(guó)社會(huì)組織實(shí)行的是雙重管理體制，由于大量民辦機(jī)構(gòu)找不到業(yè)務(wù)主管單位，或業(yè)務(wù)主管單位設(shè)置的門檻太高，導(dǎo)致社會(huì)力量難以進(jìn)入公益事業(yè)領(lǐng)域。例如，一些地方規(guī)定申辦市級(jí)的科技類民辦非企業(yè)單位需要500萬(wàn)元以上的開(kāi)辦資金，導(dǎo)致大量民間自發(fā)的組織無(wú)法登記為合法的社會(huì)組織，只能在工商登記或不登記。由于沒(méi)有合法的身份，這些機(jī)構(gòu)也就無(wú)法享受相關(guān)的優(yōu)惠政策，難以發(fā)展壯大。

　　二是資金問(wèn)題。這是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織面臨的最大困難。很多社會(huì)組織既難以獲得政府購(gòu)買服務(wù)的資金，也難以享受稅收減免的優(yōu)惠，融資也非常困難。據(jù)統(tǒng)計(jì),中國(guó)社會(huì)組織9.8%的資金來(lái)源于公共部門，而世界平均水平約為34.1%。一些歐洲國(guó)家非營(yíng)利組織來(lái)源于公共部門的資金比例甚至高達(dá)70%。另外，根據(jù)《企業(yè)所得稅法》、《個(gè)人所得稅法》及其實(shí)施條例，企業(yè)或個(gè)人只有向基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體和政府部門捐贈(zèng)才可以享受稅收減免，而向民辦非企業(yè)單位的捐贈(zèng)則不屬于公益性捐贈(zèng)，不能享受稅收優(yōu)惠。這些政策不僅影響了社會(huì)組織的發(fā)展，而且也影響了社會(huì)力量興辦公益事業(yè)的積極性。

　　三是人才問(wèn)題。在現(xiàn)行政策下，社會(huì)組織在戶口、檔案管理、職稱和社會(huì)保障等各方面缺乏配套的扶持政策，其結(jié)果是社會(huì)組織難以吸引和留住優(yōu)秀人才。這也是當(dāng)前中國(guó)的社會(huì)組織規(guī)模小、能力弱、服務(wù)質(zhì)量不高的原因之一。

　　四是生存空間問(wèn)題。社會(huì)組織，特別是民辦非企業(yè)單位在與事業(yè)單位的競(jìng)爭(zhēng)中，面臨申請(qǐng)立項(xiàng)、職稱評(píng)定、資格認(rèn)定、獎(jiǎng)勵(lì)表彰等政策方面的歧視。一些事業(yè)單位還利用有形或無(wú)形的國(guó)有資產(chǎn)舉辦“民辦”機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步擠壓了真正民辦機(jī)構(gòu)的生存空間。近年來(lái)，政府加大了對(duì)公益服務(wù)的投入，但資源主要流向事業(yè)單位，社會(huì)組織有進(jìn)一步邊緣化的趨勢(shì)。這也是近年來(lái)民辦學(xué)校舉步維艱、頻頻倒閉的原因之一。

　　五是監(jiān)管問(wèn)題。中國(guó)社會(huì)組織面臨的另一個(gè)挑戰(zhàn)是社會(huì)公信度不足，少數(shù)社會(huì)組織的不當(dāng)行為影響到社會(huì)對(duì)整個(gè)行業(yè)的信任，制約了社會(huì)組織的健康發(fā)展。導(dǎo)致這一問(wèn)題的原因，一方面在于社會(huì)組織的治理結(jié)構(gòu)不完善，理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)，行業(yè)自律機(jī)制尚未形成，社會(huì)監(jiān)督作用遠(yuǎn)未發(fā)揮；另一方面政府重登記，輕監(jiān)管，影響了社會(huì)組織公信度的建設(shè)。

    三、政策建議

　　為不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的公益服務(wù)需求，在事業(yè)單位改革過(guò)程中，應(yīng)高度重視和發(fā)揮社會(huì)力量在公益服務(wù)中的積極作用，構(gòu)建公益服務(wù)的新格局。為此建議：

　　一是完善法律法規(guī)。自《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》實(shí)施以來(lái)，中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，原有條例已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)階段的要求。特別是《民辦非企業(yè)單位登記暫行條例》，“暫行”已經(jīng)十多年了，應(yīng)盡快修訂完善。建議完善相關(guān)政策，放寬準(zhǔn)入領(lǐng)域，適當(dāng)降低社會(huì)力量興辦公益事業(yè)的準(zhǔn)入門檻，改革社會(huì)組織登記的雙重管理體制。對(duì)于社會(huì)福利服務(wù)、衛(wèi)生保健等關(guān)系社會(huì)福祉，同時(shí)又是新的就業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)的重點(diǎn)行業(yè)，可以借鑒民辦教育發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)特別法。中國(guó)的民辦教育在所有民辦非企業(yè)單位中，之所以一枝獨(dú)秀，所提供的就業(yè)崗位占所有民辦非企業(yè)單位的60%以上，《民辦教育促進(jìn)法》功不可沒(méi)。

　　二是充分認(rèn)識(shí)社會(huì)力量興辦公益事業(yè)的意義，加大政策對(duì)社會(huì)組織的扶持力度。建議對(duì)社會(huì)力量興辦公益事業(yè)的，在設(shè)立條件、資質(zhì)認(rèn)定、職業(yè)資格與職稱評(píng)定等方面，與事業(yè)單位公平對(duì)待，并切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，引導(dǎo)其健康發(fā)展。加快政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的步伐，制定和完善支持社會(huì)力量興辦公益事業(yè)的財(cái)政政策，形成多渠道籌措資金發(fā)展公益事業(yè)的投入機(jī)制。完善《企業(yè)所得稅法》、《個(gè)人所得稅法》的實(shí)施條例，明確企業(yè)或個(gè)人向民辦非企業(yè)單位的捐贈(zèng)屬于公益性捐贈(zèng)，按稅法規(guī)定給予稅前扣除。

　　三是從內(nèi)部完善社會(huì)組織的治理結(jié)構(gòu)和管理水平，從外部加強(qiáng)政府和社會(huì)力量的監(jiān)督。治理結(jié)構(gòu)是從組織內(nèi)部實(shí)行決策與執(zhí)行分離，進(jìn)行自我約束的有效機(jī)制。因此，有必要進(jìn)一步規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)組織的治理結(jié)構(gòu)，完善社會(huì)組織的民主選舉與民主決策程序，鼓勵(lì)有不同專業(yè)背景、熱愛(ài)公益事業(yè)的社會(huì)人士擔(dān)任社會(huì)組織的理事或監(jiān)事，對(duì)有突出貢獻(xiàn)的，給予獎(jiǎng)勵(lì)與表彰。同時(shí)，培育志愿性的理事文化，加強(qiáng)對(duì)理事和監(jiān)事的培訓(xùn)。另一方面，除加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督管理外，還應(yīng)鼓勵(lì)建立民辦非企業(yè)單位和行業(yè)協(xié)會(huì)，促進(jìn)行業(yè)自律；大力發(fā)展獨(dú)立第三方的評(píng)估機(jī)構(gòu)等支持性、中介性的非營(yíng)利社會(huì)組織，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用。

　　（薛瀾，清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)；鄧國(guó)勝，清華大學(xué)創(chuàng)新與社會(huì)責(zé)任研究中心主任）