趙立波

　　原標(biāo)題：公益服務(wù)：政策演進(jìn)與概念辨析

　　基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金課題“事業(yè)單位改革與中國(guó)特色公益服務(wù)體系建設(shè)研究”(編號(hào)：15BZZ057)

　　作者：趙立波，中共青島市委黨校(青島行政學(xué)院)基礎(chǔ)教研部主任、教授，青島 266071

　　doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2016.01.05　　

　　《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于事業(yè)單位分類改革的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)明確要求到2020年“形成中國(guó)特色公益服務(wù)體系”。但迄今相關(guān)立法與政策未對(duì)公益服務(wù)進(jìn)行定義，而“目前現(xiàn)有學(xué)術(shù)研究成果中還沒有對(duì)公益服務(wù)進(jìn)行明確界定”。[1]中國(guó)特色的公益服務(wù)概念翻譯成英語(yǔ)常用social service(社會(huì)服務(wù))、public service(公共服務(wù)),在相關(guān)政策法規(guī)與學(xué)術(shù)研討中公益服務(wù)與社會(huì)服務(wù)、公共服務(wù)常常交叉使用，甚至《辭?！返葯?quán)威工具書中未收錄上述三個(gè)詞條。因此，對(duì)公益服務(wù)及社會(huì)服務(wù)、公共服務(wù)等概念進(jìn)行比較、分析，辨識(shí)并界定其內(nèi)涵，既是實(shí)踐操作的迫切要求，也是學(xué)術(shù)演進(jìn)的重要基礎(chǔ)。

　　一、政策演進(jìn)

　　公益在古漢語(yǔ)中并不使用，“‘公益’一詞在十九世紀(jì)末首先是日本人用來譯西語(yǔ)中Public Welfare(公共福利)一語(yǔ)的，后來它又為漢語(yǔ)所沿用?！盵2]當(dāng)下人們對(duì)公益與公益服務(wù)的關(guān)注很大程度上是由于其作為政策術(shù)語(yǔ)納入相關(guān)立法與政策之中，而將公益服務(wù)納入有關(guān)事業(yè)單位及其改革的理論探討與政策闡釋之中，經(jīng)歷了長(zhǎng)期演變、逐步明確的過程。

　　(一)演進(jìn)過程

　　從政策角度分析，將公益服務(wù)與事業(yè)單位聯(lián)系起來并將其作為事業(yè)單位職能定位、改革方向及組織界定依據(jù)，經(jīng)歷了長(zhǎng)期演變、逐步明確的過程。中央機(jī)構(gòu)編制管理部門曾在1990年代初從社會(huì)功能角度對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行分類，公益或公益性為分類的標(biāo)準(zhǔn)之一。據(jù)中央機(jī)構(gòu)編制管理部門的分析，1990年代初，公益性、福利性事業(yè)單位約占70%，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性或開發(fā)性單位約占25%，其他類單位(含行政延伸性、機(jī)關(guān)附屬性)約占5%。[3]此時(shí)，公益性和福利性的關(guān)系尚未理清，而且實(shí)際分類更多依據(jù)服務(wù)對(duì)象、服務(wù)方式等進(jìn)行。1996年，《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)關(guān)于事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革若干問題的意見》(中辦發(fā)[1996]17號(hào))提出“根據(jù)事業(yè)單位的不同情況，分類進(jìn)行改革”要求，但并未建立起以職能為基礎(chǔ)的分類體系。

　　1990年代后期，按職能對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行分類的探索逐步深入、系統(tǒng)，并在實(shí)際管理與改革中體現(xiàn)出來：公益性或公益服務(wù)成為事業(yè)單位界定的重要標(biāo)志。2001年浙江省開始實(shí)施事業(yè)單位分類改革，將事業(yè)單位分為監(jiān)督管理類、社會(huì)公益類、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類、中介服務(wù)類四類;但到2010年根據(jù)中央編辦《關(guān)于事業(yè)單位分類試點(diǎn)的意見》(中央編辦[2008]45號(hào))精神，浙江省對(duì)上述分類進(jìn)行重新調(diào)整：監(jiān)督管理類的事業(yè)單位對(duì)應(yīng)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位;社會(huì)公益類的事業(yè)單位對(duì)應(yīng)為從事公益服務(wù)的事業(yè)單位(其中純公益性事業(yè)單位對(duì)應(yīng)為公益一類，準(zhǔn)公益性事業(yè)單位對(duì)應(yīng)為公益二類);中介服務(wù)類和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類的事業(yè)單位對(duì)應(yīng)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位。2011年，黨中央、國(guó)務(wù)院制定的《指導(dǎo)意見》將“推動(dòng)公益事業(yè)更好更快發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的公益服務(wù)需求”作為改革主旨，并要求到2020年“形成中國(guó)特色公益服務(wù)體系”。

　　(二)替換術(shù)語(yǔ)

　　作為中國(guó)特色概念的公益服務(wù)，與近代從國(guó)外引入的社會(huì)服務(wù)(social service)、公共服務(wù)(public service)等概念關(guān)系密切。

　　在政策層面，公益服務(wù)與公共服務(wù)以及社會(huì)服務(wù)等常常不加區(qū)別地通用或互換。形成中國(guó)特色公益服務(wù)體系目標(biāo)在一些政策中如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào))被“改寫”為“推動(dòng)中國(guó)特色公共服務(wù)體系建設(shè)和發(fā)展”。作為事業(yè)單位改革配套文件之一的《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革中加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理的意見》提出：“事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)是國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分，是事業(yè)單位履行公共服務(wù)職能，促進(jìn)事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。” 2014年發(fā)布施行的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》第一條：“為了規(guī)范事業(yè)單位的人事管理……促進(jìn)公共服務(wù)發(fā)展，制定本條例?！北砻魇聵I(yè)單位的職責(zé)與功能是促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展、履行公共服務(wù)職能。但《事業(yè)單位登記管理暫行條例》卻將事業(yè)單位界定為“從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。”《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》未提及公益服務(wù)概念，但在“加快事業(yè)單位分類改革”部分要求“加大政府購(gòu)買公共服務(wù)力度”;在“推進(jìn)社會(huì)事業(yè)改革創(chuàng)新”部分提到“政府購(gòu)買基層公共管理和社會(huì)服務(wù)崗位”問題。政策層面可通用、可互換不應(yīng)僅僅從所謂“政策打架”去理解，而需對(duì)相關(guān)概念進(jìn)行系統(tǒng)、深入的梳理與辨析。

　　二、相關(guān)概念

　　政策術(shù)語(yǔ)與學(xué)術(shù)概念存在密切的互動(dòng)關(guān)系。專門研究公益服務(wù)的代表性著作《公益服務(wù)的體制創(chuàng)新——中國(guó)事業(yè)單位改革研究》，未給出公益服務(wù)定義，并無(wú)明顯區(qū)別地使用公益服務(wù)與公共服務(wù)概念，甚至在關(guān)鍵詞中將公益服務(wù)翻譯成public service(公共服務(wù))。[4]也有學(xué)者認(rèn)為：“將社會(huì)服務(wù)和公共服務(wù)看做同一概念，或者是可以相互替代的概念，這樣的看法并沒有錯(cuò)誤?！盵5]

　　(一)社會(huì)服務(wù)

　　社會(huì)服務(wù)與公共服務(wù)一樣均是近代從西方引入的概念。學(xué)術(shù)意義上社會(huì)服務(wù)概念較早出現(xiàn)的是1925 年燕京大學(xué)建立的社會(huì)學(xué)與社會(huì)服務(wù)系，美國(guó)人建立的這個(gè)系英文名為Department of Sociology and Social Work。但民國(guó)時(shí)期一些社會(huì)學(xué)者照搬日本學(xué)者將Social Work翻譯成“社會(huì)事業(yè)”的做法而將其譯作社會(huì)事業(yè)，現(xiàn)在作為學(xué)科概念的social work通常譯為社會(huì)工作。

　　目前學(xué)界與實(shí)務(wù)界對(duì)社會(huì)服務(wù)概念的界定存在諸多差異。筆者同意《中國(guó)民政》編輯部在梳理政策演進(jìn)、介紹各種代表性觀點(diǎn)基礎(chǔ)上所做的概括：“作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人類文明進(jìn)步中的一個(gè)新概念，學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界對(duì)社會(huì)服務(wù)的理論認(rèn)知成果還不多。在我國(guó)，社會(huì)服務(wù)的實(shí)踐和理論都還處在探索建立階段?！盵6]在此，筆者不是從定義而是從基本理解角度提出個(gè)人看法，即對(duì)社會(huì)服務(wù)這一廣泛使用的概念應(yīng)從以下五個(gè)層次進(jìn)行理解：第一層次的社會(huì)服務(wù)基本相當(dāng)于“服務(wù)社會(huì)”，比如大學(xué)三大職能定位(人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)或服務(wù)社會(huì))的社會(huì)服務(wù)。第二層次的社會(huì)服務(wù)與公共服務(wù)相關(guān)，是以政府為主要責(zé)任主體的社會(huì)性、公共性服務(wù)，對(duì)應(yīng)的是個(gè)體性服務(wù)行為、經(jīng)濟(jì)性(營(yíng)利性)服務(wù)活動(dòng)。第三層次的社會(huì)服務(wù)相當(dāng)于社會(huì)福利，指國(guó)家依法為提高廣大社會(huì)成員生活水平而提供資金和服務(wù)的社會(huì)保障體系。第四層次的社會(huì)服務(wù)，是由社會(huì)政策支撐的針對(duì)特定群體(老年人、身心殘障者、流浪兒童等)生存與發(fā)展需要進(jìn)行的干預(yù)和援助行為。第五層次的社會(huì)服務(wù)特指適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)(包括社會(huì)服務(wù))專業(yè)化發(fā)展趨勢(shì)與社會(huì)服務(wù)對(duì)象的服務(wù)需求特點(diǎn)，與專業(yè)化的社會(huì)工作關(guān)系密切，依托自助助人理念與社會(huì)工作專門理論與技術(shù)開展的專業(yè)化服務(wù)行為。其中，第一層次泛泛理解的社會(huì)服務(wù)并非學(xué)術(shù)概念，第二、三層次的社會(huì)服務(wù)屬于廣義社會(huì)服務(wù)，第四、第五層次的社會(huì)服務(wù)可視為狹義社會(huì)服務(wù)。

　　(二)公共服務(wù)

　　公共服務(wù)主要有兩個(gè)理論來源。一是公共物品理論。林達(dá)爾、薩繆爾森、布坎南等學(xué)者按照這一思路闡述公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品以及介于兩者之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。而斯蒂格利茨在對(duì)前人理論梳理基礎(chǔ)上做出如下概括：“公共物品是這樣一種物品，在增加一個(gè)人對(duì)它分享時(shí)，并不導(dǎo)致成本的增長(zhǎng)，而排除任何個(gè)人對(duì)它的分享都要花費(fèi)巨大成本?！盵7]公共服務(wù)另一個(gè)來源是公法學(xué)。法國(guó)公法學(xué)家萊昂·狄驥1913年就在《公法的變遷》中提出著名的“公共服務(wù)(公務(wù))理論”，認(rèn)為“任何因其與社會(huì)團(tuán)結(jié)的實(shí)現(xiàn)與促進(jìn)不可分割、而必須由政府來加以規(guī)范和控制的活動(dòng)，就是一項(xiàng)公共服務(wù)。只要它具有除非通過政府干預(yù)，否則便不能得到保障的特征。”狄驥進(jìn)而斷言“公共服務(wù)的概念也就因此成為了現(xiàn)代公法的基本概念。”[8]

　　近年來國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行深入探討并形成諸多理解。筆者認(rèn)為觀察與把握公共服務(wù)應(yīng)從以下三方面展開：第一，公共服務(wù)應(yīng)是由公共機(jī)構(gòu)運(yùn)用公共權(quán)力與公共資源提供的服務(wù)。雖有學(xué)者將公共服務(wù)提供主體放大到非營(yíng)利組織甚至企業(yè)，但一般均承認(rèn)政府是最主要的責(zé)任主體。第二，公共服務(wù)范圍存在差異?！皬姆秶?，公共服務(wù)不僅保護(hù)通常所說的公共產(chǎn)品(具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的物品)，而且也包括那些市場(chǎng)供應(yīng)不足的產(chǎn)品和服務(wù)。廣義的公共服務(wù)還包括制度安排、法律、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策等?！?[9]但立足我國(guó)政府四大職能定位，將公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理等管理行為分開，將其定義為政府提供產(chǎn)品和服務(wù)的行為是適宜的。第三，隨著“全球結(jié)社革命”與新公共管理運(yùn)動(dòng)興起，“當(dāng)今世界，國(guó)家、市場(chǎng)和非營(yíng)利部門分別能夠做什么、應(yīng)該做什么，是各個(gè)層面的社會(huì)治理所討論的核心話題”，而且“三個(gè)部門相互作用?！盵10]在國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)多元共治背景下，公共服務(wù)社會(huì)化、多元化、多樣化成為改革與發(fā)展趨勢(shì)。

　　三、公益服務(wù)

　　在比較意義上了解與把握公益服務(wù)內(nèi)涵還需從發(fā)生學(xué)角度進(jìn)行觀察、梳理。筆者2014年7月7日以“篇名”、“關(guān)鍵詞”、“主題”通過知網(wǎng)期刊檢索“公益服務(wù)”、“公益事業(yè)”、“公共服務(wù)”，分別獲得136、651、1327條結(jié)果，807、4362、9854條結(jié)果，10566、19140、43584條結(jié)果。顯然，公益服務(wù)的學(xué)術(shù)關(guān)注度及社會(huì)影響遠(yuǎn)低于公益事業(yè)，與公共服務(wù)更有天壤之別。

　　(一)文獻(xiàn)梳理

　　以篇名檢索為例，通過對(duì)檢索出的136篇文章內(nèi)容進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)人們對(duì)公益服務(wù)概念理解的演變過程可大致劃分為三個(gè)階段：

　　第一階段，1986——1990年，共有4篇文章。文章使用的公益服務(wù)概念基本是針對(duì)有償服務(wù)而言的，認(rèn)為公益服務(wù)屬于一種無(wú)償、具有公益或普惠性質(zhì)的服務(wù)。如唐作新發(fā)表在《圖書與情報(bào)》1986年Z1期《試論圖書情報(bào)部門的公益服務(wù)和有償服務(wù)》一文(也是篇名檢索獲得的最早文獻(xiàn))，針對(duì)隨著改革開放與經(jīng)濟(jì)發(fā)展而出現(xiàn)的各類有償圖書情報(bào)信息服務(wù)，提出圖書情報(bào)事業(yè)單位應(yīng)將其服務(wù)分為公益服務(wù)(初級(jí)服務(wù)、一次文獻(xiàn)服務(wù))和有償服務(wù)(情報(bào)資料經(jīng)過精加工的)兩類。

　　第二階段，1993——1999年，共13篇文章。文章研究(包括報(bào)道)范圍擴(kuò)大，提供公益服務(wù)的主體包括氣象、環(huán)保、海事海洋、信息、法律援助、青年團(tuán)體等部門，服務(wù)的內(nèi)容也日趨豐富。但公益服務(wù)的內(nèi)涵與前一階段大體相同，還是指公益性、無(wú)償性、志愿性的服務(wù)。值得注意的是社團(tuán)與社會(huì)中介組織、非營(yíng)利組織等服務(wù)問題進(jìn)入研究視野。史美梁在《當(dāng)代青年研究》1997年第1期發(fā)表《青年社團(tuán)是提供公益服務(wù)的社會(huì)中介組織》，該文認(rèn)為作為社會(huì)中介組織的青年社團(tuán)也是公益服務(wù)提供主體之一。

　　第三階段，2000年以后，共有119篇文章。數(shù)量呈爆發(fā)式增長(zhǎng)，特別是有關(guān)民間公益組織的文章占主導(dǎo)位置。一是2007年后出現(xiàn)多篇文章研討湖北省通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革、建立以錢養(yǎng)事農(nóng)村公益服務(wù)新機(jī)制問題。如趙鳴驥的《以錢養(yǎng)事:農(nóng)村公益服務(wù)新機(jī)制》(《中國(guó)財(cái)政》，2007年第7期)，該文探討了湖北省對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”等事業(yè)單位進(jìn)行改革(包括轉(zhuǎn)制為民間非營(yíng)利組織)，農(nóng)村公益性服務(wù)項(xiàng)目按照“市場(chǎng)運(yùn)作，政府買單，錢隨事走，按績(jī)?nèi)〕辍狈绞竭\(yùn)作，建立“以錢養(yǎng)事”公益服務(wù)新機(jī)制問題。二是隨著事業(yè)單位分類改革推進(jìn)，2010年出現(xiàn)兩篇探討公益服務(wù)類事業(yè)單位改革的文章，將公益服務(wù)作為事業(yè)單位的分類標(biāo)準(zhǔn)。林永忠在《提升公益服務(wù)類事業(yè)單位監(jiān)管水平》(《福建理論學(xué)習(xí) 》2010年第6期)一文中提出對(duì)現(xiàn)有事業(yè)單位應(yīng)分為行政管理、公益服務(wù)、經(jīng)營(yíng)服務(wù)三類進(jìn)行改革，并進(jìn)而探討在經(jīng)驗(yàn)摸索(探索)基礎(chǔ)上提升公益服務(wù)類事業(yè)單位監(jiān)管水平問題。三是2011年《指導(dǎo)意見》出臺(tái)后，一些文章結(jié)合《指導(dǎo)意見》對(duì)事業(yè)單位分類改革的總體部署，在解讀《指導(dǎo)意見》基礎(chǔ)上闡述通過分類推進(jìn)事業(yè)單位改革，不斷滿足人民群眾的公益服務(wù)需求問題。這些文章是按照《指導(dǎo)意見》的精神、圍繞形成中國(guó)特色公益服務(wù)體系目標(biāo)要求使用公益服務(wù)概念，但并未具體定義何為公益服務(wù)。

　　進(jìn)一步的問題是：公益服務(wù)是如何進(jìn)入人們視野的?人們對(duì)這一概念的最初理解是什么?通過“關(guān)鍵詞”、“主題”檢索獲知，陳懷智發(fā)表在《會(huì)計(jì)研究》1983年第5期的《水利工程供水成本初探》是檢索獲得的最早涉及公益服務(wù)文章。該文在認(rèn)同水利部門是社會(huì)公益服務(wù)事業(yè)、國(guó)家事業(yè)部門的同時(shí)，認(rèn)為水利部門既有非生產(chǎn)部門性質(zhì)又有生產(chǎn)部門性質(zhì)，水利工程供水有商品屬性，要準(zhǔn)確核算供水成本，進(jìn)而提高整體經(jīng)濟(jì)效益。1985年共有3篇文章涉及公益服務(wù)。史錦屏的《加快改革步伐 搞好有償服務(wù)——全區(qū)氣象服務(wù)工作會(huì)議綜述》、任衛(wèi)浩的《為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整當(dāng)好氣象參謀》均發(fā)表在《廣西氣象》1985年第5期，中心議題均是提出氣象工作在服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)將單純的無(wú)償公益服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)闊o(wú)償公益服務(wù)與針對(duì)性強(qiáng)的有償專業(yè)服務(wù)分類提供。昕光發(fā)表在《情報(bào)雜志》1985年第4期的《情報(bào)商品化與情報(bào)資源共享》，討論的是科技體制改革、商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下科技情報(bào)有償服務(wù)與公益服務(wù)關(guān)系問題，提出“科技情報(bào)工作改革中如何處理好情報(bào)商品化與情報(bào)資源共享的關(guān)系(即有償服務(wù)與公益服務(wù)的關(guān)系，引者注)是十分重要的?！?/span>

　　可見，檢索出的早期文獻(xiàn)均是直接或間接對(duì)應(yīng)有償服務(wù)討論公益服務(wù)及兩者關(guān)系問題的。反映人們意識(shí)到傳統(tǒng)的事業(yè)單位、非生產(chǎn)部門在改革開放形勢(shì)下，在商品經(jīng)濟(jì)大潮沖擊下，應(yīng)主動(dòng)調(diào)整傳統(tǒng)的國(guó)家舉辦、財(cái)政供養(yǎng)體制，強(qiáng)調(diào)事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)也可具有某種程度的商品性質(zhì)，除了進(jìn)行無(wú)償、公益性的服務(wù)外，要開展有償服務(wù)。上述認(rèn)知及變化恰恰與事業(yè)單位改革進(jìn)程是一致的：最初的事業(yè)單位改革就是通過引入經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，實(shí)行“事業(yè)體制，企業(yè)化管理”等改革改變的傳統(tǒng)事業(yè)體制;此后，很長(zhǎng)一段時(shí)間事業(yè)單位以“放權(quán)搞活”、“走向市場(chǎng)”為改革方向，但近10年來發(fā)生逆轉(zhuǎn)，回歸公益性呼聲漸高并成為事業(yè)單位分類改革的基本要求。另一原因是：改革開放之初民間從事公益事業(yè)甚至生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的體制外組織很少，有償服務(wù)與公益服務(wù)的討論主要針對(duì)事業(yè)單位等公有單位。

　　(二)四種理解

　　以上述對(duì)篇名檢索的136篇文章為主，結(jié)合關(guān)鍵詞、主題檢索的結(jié)果做進(jìn)一步分析，可發(fā)現(xiàn)文中所涉及的公益服務(wù)的內(nèi)涵大致上可概括為以下四個(gè)方面：

　　第一，指免費(fèi)、無(wú)償、普惠的服務(wù)活動(dòng)，常常與有償服務(wù)對(duì)舉。公益服務(wù)的主體沒有特定限制，包括政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)、公民個(gè)人等均可從事?！笆聵I(yè)單位分類改革中創(chuàng)新財(cái)政投入方式問題研究課題組”發(fā)表在《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理》2014年第6期的《公益服務(wù)機(jī)構(gòu)財(cái)政投入方式的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)》，其使用的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)概念包括民間公益組織與多類公立公益機(jī)構(gòu)。

　　第二，指與社會(huì)事業(yè)相關(guān)的服務(wù)(活動(dòng))，或者就是指社會(huì)事業(yè)。如王惠娜在《四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第3期發(fā)表的《公益服務(wù)的社會(huì)性管制》一文，直接將公益服務(wù)指稱為科教文衛(wèi)等社會(huì)事業(yè)：“公益服務(wù)(科教文衛(wèi))具有公共物品或者準(zhǔn)公共物品的特性……”

　　第三，指事業(yè)單位分類標(biāo)準(zhǔn)及通過分類形成的公益服務(wù)類事業(yè)單位。張善嶺在《機(jī)構(gòu)與行政》2013年第12期發(fā)表的《公益服務(wù)類事業(yè)單位改革研究》，探討在事業(yè)單位改革中作為事業(yè)單位主體部分的公益服務(wù)類事業(yè)單位改革問題。

　　第四，特指民間組織從事的非營(yíng)利性或公益性活動(dòng)(十六屆六中全會(huì)之后社會(huì)組織逐步取代民間組織概念)。這類文章數(shù)量最多、增速最快。姬中憲發(fā)表在《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期的《園區(qū)模式:社會(huì)組織發(fā)展的一種新路徑——以浦東公益服務(wù)園為例》，介紹一種特色社會(huì)組織孵化器——通過政社合作、公益組織集聚、旨在扶持公益性社會(huì)組織的公益服務(wù)園區(qū)。宋世明發(fā)表在2012年12期《決策探索》(下半月) 的《公益服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)》，則專門介紹國(guó)外民間公益組織(非營(yíng)利組織)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。

　　通過“關(guān)鍵詞”、“主題”檢索“公益服務(wù)”獲得的更多文獻(xiàn)，這些文獻(xiàn)涉及的公益服務(wù)內(nèi)涵仍然可大致劃分為前述四個(gè)方面。其中，將公益服務(wù)歸之于民間公益組織的公益、慈善等活動(dòng)的文章占據(jù)突出地位。這與筆者同時(shí)以篇名檢索“公益機(jī)構(gòu)”、“公益組織”結(jié)果相同：檢索“公益機(jī)構(gòu)”37篇文章中的20篇以上、檢索“公益組織”文章中的絕大多數(shù)均是指民間公益組織。從最初主要指公有單位到新千年后多指民間公益組織的變化，究其原因：一是隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型、政社分開，社會(huì)領(lǐng)域逐步獨(dú)立、社會(huì)組織快速發(fā)展;二是人們對(duì)公益、慈善等的理解包含價(jià)值判斷，相對(duì)于提供公共服務(wù)是政府應(yīng)盡責(zé)任，人們更愿將公益服務(wù)歸之于民間機(jī)構(gòu)及公民個(gè)人的公益、慈善行為。

　　四、比較辨析

　　作為國(guó)家為了社會(huì)公益目的、利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦、從事社會(huì)服務(wù)組織的事業(yè)單位，為什么《指導(dǎo)意見》提出的目標(biāo)是形成中國(guó)特色公益服務(wù)體系而非公共服務(wù)體系、社會(huì)服務(wù)體系?在許多政策法規(guī)、學(xué)術(shù)討論中(包括改革主管部門對(duì)政策進(jìn)行的解讀)，社會(huì)服務(wù)、公益服務(wù)與公共服務(wù)常常不做區(qū)分地使用。但如果將學(xué)術(shù)與實(shí)踐、理論與政策結(jié)合起來進(jìn)行深入、仔細(xì)地分析，公益服務(wù)與社會(huì)服務(wù)、公共服務(wù)不僅在學(xué)理層面而且在政策層面存在明顯區(qū)別，三者在服務(wù)內(nèi)容、發(fā)展目標(biāo)、資源基礎(chǔ)、依托專業(yè)、主導(dǎo)部門、行為屬性等方面存在差異。如在政策層面，公益服務(wù)直接對(duì)應(yīng)的是事業(yè)單位分類改革、形成中國(guó)特色公益服務(wù)體系;社會(huì)服務(wù)對(duì)應(yīng)的是強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)、逐步健全社會(huì)福利服務(wù)體系;公共服務(wù)對(duì)應(yīng)的則是推進(jìn)公共服務(wù)均等化、構(gòu)建國(guó)家基本公共服務(wù)體系。

　　(一)價(jià)值判斷

　　人們對(duì)公益、公益服務(wù)的認(rèn)知通常包含價(jià)值判斷在內(nèi)，賦予其志愿、仁愛、慈善、高尚等內(nèi)涵。2010年最新版《辭?！穼?duì)“公益”的解釋是：“社會(huì)公眾的共同利益。多指衛(wèi)生、救濟(jì)等對(duì)公眾有益的福利事業(yè)。如：熱心公益?！?一個(gè)人、一個(gè)組織做了必須要做的、屬職責(zé)范圍的“分內(nèi)之事”，人們可能會(huì)用“盡職”、“敬業(yè)”等詞語(yǔ)予以肯定，但未必用“公益”、“高尚”等詞語(yǔ)進(jìn)行評(píng)價(jià)。而個(gè)人、機(jī)構(gòu)做了不直接屬于“分內(nèi)之事”而有益于社會(huì)、他人的事，人們才往往給與“熱心公益”、“善行義舉”等評(píng)價(jià)。因此，人們更傾向于將公益服務(wù)歸之為民間志愿機(jī)構(gòu)、慈善組織的行為，比如筆者檢索公益服務(wù)、公益機(jī)構(gòu)、公益組織獲得的文獻(xiàn)就多指非官方的非營(yíng)利組織及其行為。提供公共服務(wù)則是政府職份(職責(zé)、義務(wù))，政府做此類事情是應(yīng)當(dāng)且必須的，因而無(wú)必要將“慈善”、“義舉”、“公益”等光環(huán)加諸政府機(jī)構(gòu)及其行為之上。社會(huì)服務(wù)雖屬于中性詞，但狹義的社會(huì)服務(wù)特別是社會(huì)工作秉承自助助人理念、通常服務(wù)于脆弱群體，故也含有褒義。

　　就現(xiàn)實(shí)而言，分類改革雖已經(jīng)成為事業(yè)單位改革的基本戰(zhàn)略?！胺诸惖暮诵母拍钍恰嫘浴?，但“這一術(shù)語(yǔ)本身缺乏明確的定義”。[11]雖然對(duì)于公益、公益性、公益機(jī)構(gòu)等的界定存在人言人殊問題，但人們一般均將公益、公益性等與公共利益相聯(lián)系，這也是其具有肯定性價(jià)值判斷在其中的重要原因。《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》將“公益”解釋為“公共的利益”。而“公共的利益”又可簡(jiǎn)化為“公共利益”：“‘公共利益’，簡(jiǎn)稱‘公益’。相似的用語(yǔ)有：大眾福祉、社會(huì)福祉、公共福利、社會(huì)福利、公眾利益等?！盵12]

　　(二)回歸公益

　　公益服務(wù)體系是在事業(yè)單位分類改革部署中提出的戰(zhàn)略目標(biāo)，改革政策要求事業(yè)單位應(yīng)是公益服務(wù)的主要載體(這與當(dāng)下人們更多將公益服務(wù)歸之于民間志愿、慈善組織行為不同)。如一項(xiàng)代表改革主管部門意見的研究認(rèn)為“自新中國(guó)成立以來，公益事業(yè)不斷發(fā)展壯大，已建成120多萬(wàn)家事業(yè)單位和其他公益服務(wù)機(jī)構(gòu)，從業(yè)人員超過3200多萬(wàn)?！眱H僅事業(yè)單位職工就達(dá)3100多萬(wàn)人。[13]因此，把公益服務(wù)體系作為改革目標(biāo)，凸顯改革的針對(duì)性——事業(yè)單位，改革的重點(diǎn)領(lǐng)域——教科文衛(wèi)等社會(huì)事業(yè)，改革的價(jià)值取向——回歸公益性。改革開放之后，相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期事業(yè)單位改革是以強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，“面向社會(huì)、進(jìn)入市場(chǎng)”甚至于市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向的。從歷史發(fā)展角度客觀分析，上述改革有積極意義，如一定程度(非徹底)改變國(guó)家包辦、機(jī)制不活、效率低下等計(jì)劃體制形成的痼疾;但也由此導(dǎo)致服務(wù)公平性下降、扶危救困應(yīng)然使命缺失等問題。

　　需要說明的是：事業(yè)單位改革主管部門近年來更多使用公益服務(wù)概念，但由此不能簡(jiǎn)單說公益服務(wù)只是事業(yè)單位改革主管部門主張、力倡的概念。一方面，公益服務(wù)是具有中國(guó)特色、更能體現(xiàn)以事業(yè)單位為主要載體的社會(huì)公益事業(yè)。另一方面，事業(yè)單位改革主管部門也不排斥公共服務(wù)等更通用、更能與國(guó)際接軌的概念。在《指導(dǎo)意見》公開發(fā)布后，中央編辦、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部負(fù)責(zé)人就分類推進(jìn)事業(yè)單位改革有關(guān)問題回答記者提問時(shí)，對(duì)《指導(dǎo)意見》的解讀既使用公益服務(wù)概念，認(rèn)為“公益服務(wù)是民生的基本內(nèi)容”，但也同時(shí)多次使用公共服務(wù)概念。[14]

　　因此，將形成中國(guó)特色公益服務(wù)體系作為改革目標(biāo)是正當(dāng)且具有鮮明針對(duì)性的。當(dāng)然，認(rèn)為公益服務(wù)與公共服務(wù)關(guān)系密切、事業(yè)單位是公共服務(wù)的重要提供主體也是可以的，但公共服務(wù)的責(zé)任主體更多地指向公共部門的核心部門——政府?！秶?guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》在基本概念中明確指出：基本公共服務(wù)，指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。享有基本公共服務(wù)屬于公民的權(quán)利，提供基本公共服務(wù)是政府的職責(zé)。在規(guī)劃實(shí)施部分強(qiáng)調(diào)：本規(guī)劃確定的目標(biāo)和任務(wù)，是政府對(duì)人民群眾的承諾，要切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立健全規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，全力確保完成。同時(shí)，社會(huì)服務(wù)也被納入基本公共服務(wù)體系規(guī)劃體系：基本社會(huì)服務(wù)及殘疾人基本公共服務(wù)均列為九大類公共服務(wù)。雖然該規(guī)劃也提及事業(yè)單位作用，但主要從創(chuàng)新供給模式角度，將發(fā)揮事業(yè)單位作用作為加快建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的基本公共服務(wù)供給模式的具體內(nèi)容之一。

　　(三)異同比較

　　雖然公益服務(wù)、社會(huì)服務(wù)、公共服務(wù)存在密切的聯(lián)系，廣義的公益服務(wù)、社會(huì)服務(wù)、公共服務(wù)甚至可以相互替換。但通過對(duì)三者的梳理及各自對(duì)應(yīng)公共政策的比較，可知三者各有不同的核心內(nèi)容、問題指向、政策目標(biāo)等，特別是狹義的社會(huì)服務(wù)、公共服務(wù)與公益服務(wù)更存在明顯的區(qū)別。在此，筆者在比較的意義上對(duì)三個(gè)概念進(jìn)行辨識(shí)：公益服務(wù)是以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益為目標(biāo)，以政府為主導(dǎo)、以事業(yè)單位為主體、社會(huì)力量廣泛參與、市場(chǎng)機(jī)制作用充分，提供教育、科技、衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障等多類型、多樣化服務(wù)的行為體系。狹義公益服務(wù)指民間志愿、慈善的服務(wù)行為。公共服務(wù)是政府重要職能，是在堅(jiān)持政府負(fù)責(zé)的前提下，充分發(fā)揮社會(huì)和市場(chǎng)作用，推進(jìn)公共服務(wù)提供主體和提供方式多元化，從而實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的行為體系;狹義的公共服務(wù)則指政府提供公共服務(wù)的行為。廣義理解的社會(huì)服務(wù)與廣義公共服務(wù)相近，狹義理解則特指針對(duì)脆弱群體生存與發(fā)展需要，秉承自助助人理念并依托社會(huì)工作等專門理論與技術(shù)，以健全社會(huì)福利服務(wù)體系為目標(biāo)的服務(wù)行為。這三者間存在諸多交集，甚至有時(shí)可以相互替換。但狹義的公共服務(wù)通常屬于政府行為，狹義的社會(huì)服務(wù)多指與社會(huì)工作密切相關(guān)的干預(yù)和援助行為，狹義公益服務(wù)多指民間志愿性、慈善性的服務(wù)活動(dòng)(但改革政策近年來著力將事業(yè)單位納入其中)。將狹義的社會(huì)服務(wù)、公共服務(wù)與公益服務(wù)進(jìn)行粗線條比較，可以發(fā)現(xiàn)三者存在以下主要異同(表1)。

　　五、小結(jié)

　　國(guó)家將形成中國(guó)特色公益服務(wù)體系作為事業(yè)單位改革目標(biāo)，通過前述相關(guān)理論與實(shí)踐的梳理、辨析，可發(fā)現(xiàn)其具有多方面重要意義：一是擴(kuò)展了公益服務(wù)的參與主體，除了政府及其政府舉辦的事業(yè)單位，非營(yíng)利組織乃至企業(yè)、公民個(gè)人均可在公益服務(wù)體系中發(fā)揮作用。二是突出公益性，由于賦予其積極的價(jià)值判斷，既有助于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量積極參與構(gòu)建公益服務(wù)新格局，又有助于事業(yè)單位強(qiáng)化公益屬性。三是為事業(yè)單位科學(xué)分類奠定基礎(chǔ)，承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位將剝離出事業(yè)體系，只有從事公益服務(wù)單位保留事業(yè)體制。四是基于事業(yè)單位在公益事業(yè)中“一家獨(dú)大”現(xiàn)狀(約占公益服務(wù)提供組織的90%)，將公益服務(wù)體系作為目標(biāo)有助于加快推進(jìn)事業(yè)單位改革，更好地滿足人民群眾公益服務(wù)需求。五是公益服務(wù)體系建設(shè)以政府為主導(dǎo)，這就與形成以公共服務(wù)為重點(diǎn)的政府職能結(jié)構(gòu)、以轉(zhuǎn)變政府職能為中心的行政體制改革緊密聯(lián)系起來;回歸公益性、加強(qiáng)公益服務(wù)體系建設(shè)是以滿足社會(huì)公益需求、服務(wù)社會(huì)公眾為旨?xì)w的，又與包括強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)在內(nèi)的社會(huì)建設(shè)聯(lián)系起來。因此，無(wú)論在學(xué)術(shù)探討上還是在現(xiàn)實(shí)操作層面，確定形成中國(guó)特色公益服務(wù)體系戰(zhàn)略目標(biāo)是具有理論支撐、符合中國(guó)國(guó)情的，并與建設(shè)公共服務(wù)體系與社會(huì)福利服務(wù)體系戰(zhàn)略目標(biāo)同頻共振、相輔相成。（來源：中國(guó)行政管理）

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　　Public Welfare：Evolution of Policies and Discrimination of Conception

Zhao Libo

　　[Abstract]The State's goal of Public Service Units' reform is to construct a public welfare service system with Chinese characteristics, but the concept of public welfare service has not been clearly defined. Public welfare service is a concept with Chinese characteristics. Even though the concepts of social service and public service are from the West countries, they have been given the new specific meanings in the context of China. On the basis of literatures and policies' analysis, this paper compares and identifies the differences of these three concepts. Furthermore,the definition of public welfare service and relationships among them have also been defined in order to provid foundations for the reform and theoretical research.

　　[Keywords] public welfare, public service unit, public welfare service, social service, public service

　　[Author] Zhao Libo is Professor in Qingdao Party School of CPC. Qingdao 266071