（作者劉忠祥系民政部民間組織服務(wù)中心黨委書記）

　　從2005年民政部提出起草慈善事業(yè)方面的法律算起，到今年十二屆全國人大四次會議通過，《慈善法》經(jīng)過了近11年征程，終于頒布實(shí)施了，可謂“千呼萬喚始出來”。作為慈善領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，《慈善法》創(chuàng)新了慈善事業(yè)體制機(jī)制，解決了一些多年制約慈善事業(yè)特別是慈善組織發(fā)展的問題。它的頒布實(shí)施，必將進(jìn)一步促進(jìn)我國慈善事業(yè)健康發(fā)展。

　　對比原來的法律法規(guī)特別是《公益事業(yè)捐贈法》、《基金會管理?xiàng)l例》和慈善事業(yè)的發(fā)展的現(xiàn)狀，《慈善法》有以下十大創(chuàng)新之處或者說亮點(diǎn)：

　　一、界定了“慈善”，使“慈善”與“公益”并行不悖

　　慈善是中華民族傳統(tǒng)文化，是一種理念、一種道德、一種活動。理念、道德是通過活動體現(xiàn)出來的。傳統(tǒng)的慈善主要集中在救災(zāi)扶貧等“雪中送炭”等活動，體現(xiàn)的是“授人以魚”，即所謂的“小慈善”。到了近現(xiàn)代特別是近三十年，慈善的內(nèi)涵和外延不斷延伸和擴(kuò)大，慈善有了更豐富的內(nèi)容。1999年《公益事業(yè)捐贈法》頒布后，“公益”因?yàn)橛辛朔傻慕缍ǘ黄毡槭褂?，根植在中華民族傳統(tǒng)文化之中的“慈善”呼喚法律的界定?！洞壬品ā方鉀Q了這個(gè)問題。

　　《慈善法》第三條明確：本法所稱慈善活動，是指自然人、法人和其他組織以捐贈財(cái)產(chǎn)或者提供服務(wù)等方式，自愿開展的下列公益活動：

　?。ㄒ唬┓鲐殹?jì)困；

　　（二）扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫；

　?。ㄈ┚戎匀粸?zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害；

　　（四）促進(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展；

　　（五）防止污染和其他公害，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境；

　　（六）符合本法規(guī)定的其他公益活動。

　　《慈善法》對“慈善”的界定基本等同于《公益事業(yè)捐贈法》對“公益”的界定?！豆媸聵I(yè)捐贈法》是這樣界定公益事業(yè)的：

　　本法所稱公益事業(yè)是指非營利的下列事項(xiàng)：

　?。ㄒ唬┚戎鸀?zāi)害、救濟(jì)貧困、扶助殘疾人等困難的社會群體和個(gè)人的活動；

　　（二）教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)；

　?。ㄈ┉h(huán)境保護(hù)、社會公共設(shè)施建設(shè)；

　?。ㄋ模┐龠M(jìn)社會發(fā)展和進(jìn)步的其他社會公共和福利事業(yè)。

　　如此，慈善不僅僅是“雪中送炭”，也包括“錦上添花”，不僅僅是“授人以魚”，也是“授人以漁”?！靶〈壬啤弊兂闪恕按蟠壬啤?。從此，“慈善”登上了法律的圣殿，“慈善”與“公益”并行不悖。

　　二、明確了慈善組織的組織形式、設(shè)立條件和程序，降低了慈善組織成立門檻

　　《慈善法》明確慈善組織是指依法成立，以面向社會開展慈善活動為宗旨的基金會、社會團(tuán)體、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等非營利組織。

　　從邏輯關(guān)系上分析，首先，慈善組織是非營利組織；其次，慈善組織是以慈善活動為宗旨的非營利組織；第三，在組織形態(tài)上，慈善組織要么是基金會、要么是社會團(tuán)體、要么是社會服務(wù)機(jī)構(gòu)（民辦非企業(yè)單位）。

　　慈善組織與一般非營利組織的根本區(qū)別是以慈善活動為宗旨，基金會以公益事業(yè)為目的，全部屬于慈善組織；部分以慈善活動為宗旨的社會團(tuán)體、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)（民辦非企業(yè)單位）也屬于慈善組織范疇，當(dāng)然是否登記為以慈善活動為宗旨是發(fā)起人的自主選擇。

　　關(guān)于設(shè)立慈善組織，《慈善法》規(guī)定“應(yīng)當(dāng)向縣級以上人民政府民政部門申請登記”，同時(shí)規(guī)定“本法公布前已經(jīng)設(shè)立的基金會、社會團(tuán)體、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等非營利組織，可以向其登記的民政部門申請認(rèn)定為慈善組織”。其中，沒有規(guī)定直接登記還是經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位同意后向民政部門申請登記。仔細(xì)閱讀《慈善法》，通篇沒有出現(xiàn)“業(yè)務(wù)主管單位”的概念，也沒有對業(yè)務(wù)主管單位的職責(zé)做出規(guī)定。已頒布實(shí)施多年的《基金會管理?xiàng)l例》、《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》三部行政法規(guī)都在總則一章里界定了業(yè)務(wù)主管單位，并在其后的章節(jié)里規(guī)定了業(yè)務(wù)主管單位的職責(zé)。對比《慈善法》與三部行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，可以推定對慈善組織實(shí)行直接登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位的前置審批,改變了實(shí)施多年的社會組織“雙重負(fù)責(zé)”的管理體制。直接登記使成立慈善組織更容易，慈善組織將會大量涌現(xiàn)。當(dāng)然，還需要行政法規(guī)與之相銜接。

　　三、明晰了慈善募捐的相關(guān)問題，打破公開募捐資格終身制，對“詐捐”、“騙捐”說不

　　《慈善法》規(guī)定慈善募捐“是指慈善組織基于慈善宗旨募集財(cái)產(chǎn)的活動”，并將慈善募捐分為“面向社會公眾的公開募捐和面向特定對象的定向募捐”。“慈善組織開展公開募捐，應(yīng)當(dāng)取得公開募捐資格”。依法登記滿兩年的慈善組織，符合一定的條件，可以向原登記的民政部門申請公開募捐資格證書 。當(dāng)然符合條件也可以不申請。慈善組織開展公開募捐，可以采取規(guī)定的方式，包括地上的（在公共場所設(shè)置募捐箱；舉辦面向社會公眾的義演、義賽、義賣、義展、義拍、慈善晚會等）和非地上的（包括通過廣播、電視、報(bào)刊、互聯(lián)網(wǎng)等發(fā)布募捐信息），對慈善組織采取地上方式募捐作了地域限定（在其登記的民政部門管轄區(qū)域內(nèi)進(jìn)行，確有必要在其登記的民政部門管轄區(qū)域外進(jìn)行的，應(yīng)當(dāng)報(bào)其開展募捐活動所在地的縣級以上人民政府民政部門備案），對慈善組織采取非地上方式特別是通過互聯(lián)網(wǎng)開展公開募捐沒有進(jìn)行地域限定。事實(shí)上，對通過互聯(lián)網(wǎng)開展募捐沒有必要也沒辦法進(jìn)行地域限定。但對慈善組織通過互聯(lián)網(wǎng)開展公開募捐作了信息平臺的限定（應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院民政部門統(tǒng)一或指定的慈善信息平臺發(fā)布募捐信息，并可以同時(shí)在其網(wǎng)站發(fā)布募捐信息），同時(shí)規(guī)定“廣播、電視、報(bào)刊以及網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者、電信運(yùn)營商，應(yīng)當(dāng)對利用其平臺開展公開募捐的慈善組織的登記證書、公開募捐資格證書進(jìn)行驗(yàn)證?！?/span>

　　《慈善法》規(guī)定“不具有公開募捐資格的組織或者個(gè)人基于慈善目的，可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作，由該慈善組織開展公開募捐并管理募得款物?！敝劣趥€(gè)人是否可以為了自己或親朋好友采取公開的方式求救，《慈善法》沒有涉及，按照“法無禁止即可為”的原則，是不被禁止的。

　　《慈善法》規(guī)定，捐贈人通過廣播、電視、報(bào)刊、互聯(lián)網(wǎng)等方式公開承諾捐贈的，或者捐贈財(cái)產(chǎn)用于下列活動（扶貧、濟(jì)困；扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫；救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害）并簽訂書面捐贈協(xié)議的，捐贈人違反捐贈協(xié)議逾期未交付捐贈財(cái)產(chǎn)，慈善組織或者其他受贈人可以要求交付，捐贈人拒不交付的，慈善組織或者其他受贈人可以依法向人民法院申請支付令或者起訴。這可有效的減少、防止“諾而不捐”、“詐捐”的出現(xiàn)。當(dāng)然，捐贈屬于贈與，根據(jù)《合同法》第一百九十五條的規(guī)定，“贈與人的經(jīng)濟(jì)狀況顯著惡化，嚴(yán)重影響其生產(chǎn)經(jīng)營或者家庭生活的，可以不再履行捐贈義務(wù)”，這一條也適用于捐贈人?！洞壬品ā芬?guī)定“捐贈人公開承諾捐贈或者簽訂書面捐贈協(xié)議后經(jīng)濟(jì)狀況顯著惡化，嚴(yán)重影響其生產(chǎn)經(jīng)營或者家庭生活的，經(jīng)向公開承諾捐贈地或者書面捐贈協(xié)議簽訂地的民政部門報(bào)告并向社會公開說明情況后，可以不再履行捐贈義務(wù)。”為防止騙捐，《慈善法》規(guī)定“開展募捐活動，應(yīng)當(dāng)尊重和維護(hù)募捐對象的合法權(quán)益，保障募捐對象的知情權(quán)，不得通過虛構(gòu)事實(shí)等方式欺騙、誘導(dǎo)募捐對象實(shí)施捐贈”，并在“法律責(zé)任”一章里對此款規(guī)定進(jìn)行了呼應(yīng)。

　　四、增設(shè)“慈善信托”，使“公益信托”得以落地

　　《慈善法》專設(shè)了“慈善信托”一章，雖然只有七條，但卻有效地解決了《信托法》有關(guān)“公益信托”的規(guī)定不容易落地的問題。2001年的《信托法》規(guī)定，信托包括公益信托實(shí)行登記制；公益信托的設(shè)立和確定其受托人，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)；同時(shí)規(guī)定公益信托應(yīng)當(dāng)設(shè)立信托監(jiān)察人。由于法律中“有關(guān)公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)”不明確和“信托監(jiān)察人”責(zé)任過大，造成公益信托難以落地?！洞壬品ā访鞔_了設(shè)立慈善信托的文件向縣級以上人民政府民政部門備案、信托監(jiān)察人可以根據(jù)需要設(shè)立，移去了公益信托難以落地的障礙，使公益信托落地，將會極大地促進(jìn)社會財(cái)產(chǎn)進(jìn)入慈善領(lǐng)域。

　　五、規(guī)定和授權(quán)規(guī)定慈善組織年度慈善支出和管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，更符合慈善組織多樣性的實(shí)際

規(guī)定年度慈善支出和管理費(fèi)用比例，有利于提高慈善組織效率，降低慈善組織管理成本，有利于形成社會共識并使慈善組織有所遵循?！痘饡芾?xiàng)l列》關(guān)于基金會管理費(fèi)用（工作人員的工資福利和行政辦公經(jīng)費(fèi)）不得高于當(dāng)年總支出的10%，公募基金會每年的公益支出，不得低于上年收入的70%，非公募基金會每年的公益支出不得低于上年末基金余額8%的規(guī)定，達(dá)到了上述目的，但實(shí)踐中也遇到了一些困難。

　　《慈善法》在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，首先確立了提高慈善財(cái)產(chǎn)使用效率，降低管理費(fèi)用的總原則；然后規(guī)定具有公開募捐資格的基金會開展慈善活動的年度支出，不得低于上一年總收入的百分之七十或者前三年收入平均數(shù)額的百分之七十，年度管理費(fèi)用不得超過當(dāng)年總支出的百分之十，特殊情況下，年度管理費(fèi)用難以符合前述規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)報(bào)告其登記的民政部門并向社會公開說明情況。同時(shí)授權(quán)民政部會同有關(guān)部門制定具有公開募捐資格的基金會以外的慈善組織的開展慈善活動的年度支出及管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)；最后，規(guī)定捐贈協(xié)議對單項(xiàng)捐贈財(cái)產(chǎn)的慈善活動支出和管理費(fèi)用有約定的，按照其約定。 這樣規(guī)定，既有原則性，又有靈活性，既考慮了慈善組織的一致性，又考慮了慈善組織的多樣性，既顧及了歷史和現(xiàn)實(shí)，又考慮了長遠(yuǎn)，有利于慈善組織根據(jù)自身實(shí)際，統(tǒng)籌安排收入和支出，健康發(fā)展。

　　六、整合信息平臺，提升了信息公開的效率

　　慈善是一項(xiàng)高尚的事業(yè)，應(yīng)在陽光下進(jìn)行。信息公開有利于廣泛動員社會公眾參與慈善事業(yè)，是社會監(jiān)督的重要手段，是慈善組織健康發(fā)展的內(nèi)在要求?！洞壬品ā芬?guī)范了政府相關(guān)部門和慈善組織兩個(gè)主體信息公開的義務(wù)。要求“縣級以上人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一的信息平臺，及時(shí)向社會公開慈善信息，并免費(fèi)提供慈善信息發(fā)布服務(wù)”，同時(shí)要求慈善組織和慈善信托的受托人應(yīng)當(dāng)在民政部門統(tǒng)一的信息平臺上發(fā)布慈善信息，并對慈善信息的真實(shí)性負(fù)責(zé)?！洞壬品ā吩敿?xì)地開列了民政部門等政府相關(guān)部門信息公開的內(nèi)容、慈善組織信息公開的內(nèi)容以及公開募捐情況和慈善項(xiàng)目實(shí)施情況的公開頻次。從保護(hù)當(dāng)事人隱私和秘密的原則出發(fā)，明確規(guī)定了不得公開的情形。

　　統(tǒng)一信息平臺，既方便了信息公開主體公開信息，也方便了社會公眾了解和監(jiān)督；規(guī)定信息公開的內(nèi)容和頻次，明確了信息公開的法律要求，同時(shí)也可避免社會公眾對信息公開的過度期待。

　　七、對捐贈人的稅收優(yōu)惠進(jìn)一步擴(kuò)大，促使大額捐贈增多

　　利用稅收來促進(jìn)和調(diào)控慈善事業(yè)，是各國通行的做法，我國也是如此。《公益事業(yè)捐贈法》、《基金會管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)都規(guī)定捐贈人、公益組織和受益人依法享受稅收優(yōu)惠?！镀髽I(yè)所得稅法》和《個(gè)人所得稅法》等稅收方面的法律法規(guī)則具體規(guī)定了稅收優(yōu)惠的種類、幅度等?！镀髽I(yè)所得稅法實(shí)施條例》第五十三條規(guī)定“企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，不超過年度利潤總額12%的部分，準(zhǔn)予扣除?！背?2%的部分，依法納稅。這在一定程度上阻礙了大額捐贈。《慈善法》規(guī)定“企業(yè)慈善捐贈支出超過法律規(guī)定的準(zhǔn)予在計(jì)算企業(yè)所得稅應(yīng)納稅所得額時(shí)當(dāng)年扣除的部分，允許結(jié)轉(zhuǎn)以后三年內(nèi)在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除”，這將進(jìn)一步促進(jìn)大額捐贈的出現(xiàn)，也對出臺更多的促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的稅收政策具有引領(lǐng)作用。

　　八、明確行業(yè)組織的法律地位，促進(jìn)行業(yè)自律

　　慈善組織的健康發(fā)展需要完善內(nèi)部制衡、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、政府監(jiān)管構(gòu)成的監(jiān)管體系。其中，行業(yè)自律是重要的組成部分。李建國副委員長在十二屆全國人大四次會議上作《慈善法》草案審議說明時(shí)講到,慈善領(lǐng)域出現(xiàn)了一些新情況、新問題，其中包括慈善組織內(nèi)部治理尚不健全、運(yùn)作不盡規(guī)范，行業(yè)自律機(jī)制尚未形成等。行業(yè)自律需要行業(yè)組織來實(shí)現(xiàn)。《基金會管理?xiàng)l例》等三部行政法規(guī)沒有涉及行業(yè)組織?！洞壬品ā芬?guī)定“慈善組織可以依法成立行業(yè)組織”，慈善行業(yè)組織的職責(zé)是“反映行業(yè)訴求，推動行業(yè)交流，提高慈善行業(yè)公信力，促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展”，同時(shí)要求“慈善行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)建立健全行業(yè)規(guī)范，加強(qiáng)行業(yè)自律”。行業(yè)組織法律地位的明確，必將促進(jìn)行業(yè)自律的發(fā)展。

　　九、明確應(yīng)當(dāng)建立慈善組織評估制度，進(jìn)一步推動包括慈善組織在內(nèi)的社會組織評估工作發(fā)展

　　2007年以來，民政部門從基金會開始推行社會組織評估工作，初步形成了一套評估制度，包括評估指標(biāo)、評估專家隊(duì)伍、評估程序以及評估結(jié)果的應(yīng)用等。此前，對于社會組織來說，是否參加評估由自己選擇?！洞壬品ā芬?guī)定“民政部門應(yīng)當(dāng)建立慈善組織評估制度，鼓勵(lì)和支持第三方機(jī)構(gòu)對慈善組織進(jìn)行評估，并向社會公布評估結(jié)果?！?這就使得對慈善組織的評估有了法律依據(jù)，對于推進(jìn)社會組織評估工作意義十分重大。

　　十、年檢改年報(bào)，提升慈善組織的自主性

　　年度檢查是登記管理機(jī)關(guān)對社會組織實(shí)施管理的重要手段。《基金會管理?xiàng)l列》等三部行政法規(guī)都規(guī)定，社會組織要向登記管理機(jī)關(guān)報(bào)送經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意的工作報(bào)告，“接受年度檢查”。可是由于登記管理機(jī)關(guān)力量有限、手段不足，年檢并沒有完全達(dá)到預(yù)期的目的，有時(shí)還會流于形式?！洞壬品ā芬?guī)定 “慈善組織應(yīng)當(dāng)每年向其登記的民政部門報(bào)送年度工作報(bào)告和財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告”，沒有提及“接受年度檢查”，同時(shí)從信息公開的角度要求“慈善組織應(yīng)當(dāng)每年向社會公開其年度工作報(bào)告和財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告”，“信息公開應(yīng)當(dāng)真實(shí)、完整、及時(shí)”。年檢改年報(bào)，有利于慈善組織自主意識的提升和自我管理機(jī)制的形成。

　　《慈善法》創(chuàng)新之處還很多，需要仔細(xì)研究，慢慢品味。