慈善法草案提交全國人大審議 為調(diào)研慈善法立法專家曾一年40余次赴廣州

　　2005年9月

　　民政部提出起草慈善事業(yè)促進法的立法建議。

　　2009年

　　民政部向國務(wù)院法制辦提交立法草案。

　　2013年11月

　　慈善法被列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃第一類項目。

　　2014年2月

　　慈善立法領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會議召開。

　　2015年初

　　全國人大內(nèi)司委印發(fā)慈善法草案征求意見稿并征求意見。

　　2016年3月

　　慈善法草案提交十二屆全國人大四次會議審議。

　　廣州募捐條例成借鑒

　　值得關(guān)注的是，廣州的地方立法——《廣州市募捐條例》的制定對此次全國人大關(guān)于慈善法的立法有直接貢獻。廣州的募捐條例成為這次慈善法立法的地方案例，直接成為借鑒。此外，廣州還是全國唯一就慈善事業(yè)立法的城市。

　　廣州市人大常委會有關(guān)負責(zé)人介紹，《廣州市募捐條例》的立法建議來自民間，是首個直接由市民提出立法動議并成功列入立法計劃的項目。2011年1月，廣州市民在以“慈善事業(yè)大家談”為主題的《羊城論壇》上，紛紛建議廣州盡快立法。當(dāng)年的廣州市人代會上，市人大代表也聯(lián)名提出了《關(guān)于制定促進慈善事業(yè)發(fā)展地方性法規(guī)的建議》。

　　《廣州市募捐條例》自2012年5月1日施行。這一條例具有鮮明廣州特色，其中最大亮點是擴大募捐主體，民辦非企業(yè)單位也納入其中。當(dāng)時只有紅十字會、慈善會和公募基金會可以公開募捐，而廣州的慈善類民辦非企業(yè)單位隊伍迅速壯大，慈善回歸民間的呼聲越來越高。為此，條例賦予民間慈善募捐合法地位，將募捐主體擴大到慈善公益類的社會團體、民辦非企業(yè)單位和非營利的事業(yè)單位。這是一項在全國具有首創(chuàng)性的改革措施。

　　條例還強化募捐備案許可，強制公開募捐信息。為了提高慈善組織的公信力，條例要求紅十字會、慈善會和公募基金會等3類社會組織向市民政局備案后才可募捐。條例同時要求慈善組織公開信息，每次募捐結(jié)束后公開募捐數(shù)據(jù)，公開募捐財產(chǎn)使用情況，所有募捐信息保留3年以上，以方便公眾查詢。

　　另外，針對慈善活動商業(yè)化色彩濃厚，一些慈善組織工作成本超過募捐財產(chǎn)價值的50%，條例在全國首創(chuàng)性規(guī)定，募捐工作成本應(yīng)當(dāng)控制在已經(jīng)公布的募捐方案所確定的工作成本列支項目和標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)，一般不得高于實際募捐財產(chǎn)價值的10%。

　　針對假捐或“諾而不捐”，條例規(guī)定，捐贈人不能當(dāng)場履行捐贈承諾的，應(yīng)當(dāng)簽訂書面協(xié)議，并可以公證。捐贈人到期不履行或者不完全履行協(xié)議的，慈善組織可以催告、依法向法院申請支付令或者起訴。

　　擴大募捐主體后，僅廣州市就有80多家公益性社會團體、民辦非企業(yè)單位和非營利性事業(yè)單位取得募捐許可。截至2015年12月31日，市民政局共許可備案募捐事項2348件，共募集資金12億多元。廣州市還建立了慈善組織守法檔案，成立全國首個獨立的第三方監(jiān)督機構(gòu)，基本形成對慈善組織募捐資金從募集、運作到使用效果的全過程監(jiān)督機制。

　　人大代表如是說

　　全國人大代表陳舒談慈善法草案：

　　廣州經(jīng)驗有重要體現(xiàn)

　　慈善法進入立法程序，背后有全國人大代表的持續(xù)關(guān)注和有力推動。2008年以來，共有全國人大代表800多人次提出制定慈善法的議案27件、建議29件。

　　十屆全國人大五次會議上，全國人大代表、廣州市律師協(xié)會《廣州律師》雜志主編陳舒就對慈善法立法提出了建議。當(dāng)時我國只有8家“國字頭”的基金會可以開募捐的免稅發(fā)票，意味著所有的捐款只能捐給8家基金會，“這8家都是國家事業(yè)單位，導(dǎo)致社會慈善、草根公益無發(fā)展空間。我們認(rèn)為必須要放開。”

　　陳舒特別提到廣州對慈善法立法的貢獻，《廣州市募捐條例》是全國第一部關(guān)于慈善事業(yè)的城市法規(guī)。條例出臺后，廣州市民政局成立慈善組織社會監(jiān)督委員會，陳舒擔(dān)任副主任，參與了對廣州市慈善組織的摸底，并到香港社會福利署、慈善組織調(diào)研。陳舒認(rèn)為，廣州的成功經(jīng)驗一是推動“草根慈善”的發(fā)展，二是實施慈善項目的審批?！叭绻粋€小的慈善組織提出的慈善項目很不錯，通過審核后，可以就這個項目向社會募捐?！彼榻B，全國人大專門調(diào)研了解廣州的經(jīng)驗，這點在慈善法草案中有重要體現(xiàn)。

　　陳舒強調(diào)，此次慈善法立法應(yīng)該明確政府對慈善機構(gòu)的規(guī)管責(zé)任。她提出政府要管理的是兩件事：一是公募，也就是向不特定的公眾進行募捐。二是要管信息公開?！按壬瞥鰡栴}，往往出在公信力問題，只有做到信息公開，才能防范這一風(fēng)險?！辈贿^，她解釋，不是所有的慈善都要公開，私募不需要，公募應(yīng)公開。

　　陳舒還認(rèn)為，隨著慈善法的實施，公眾對慈善的認(rèn)知要提升，要改變一些誤解。首先，慈善組織不是中介行為，是信托行為。其次，慈善是一個很專業(yè)的行為，不是靠志愿者熱熱鬧鬧地做活動，需要專業(yè)人士、專業(yè)組織運作。

　　廣州慈善界人士如是說

　　廣州市慈善會秘書長汪中芳：

　　讓慈善成廣州新名片

　　廣州日報訊 （記者譚秋明 通訊員印銳）慈善法出臺后，廣州將重點搭建慈善平臺，建立慈善與體育、文化、助殘等聯(lián)動機制，發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+慈善”，激發(fā)民間慈善力量，還將逐步建立十大慈善創(chuàng)新機制。昨日，廣州市慈善會秘書長汪中芳接受本報專訪，暢談慈善法出臺后，慈善會轉(zhuǎn)型發(fā)展設(shè)想，透露今后廣州公益慈善發(fā)展整體規(guī)劃。 

　　“廣州發(fā)展公益慈善有著天然優(yōu)勢和優(yōu)厚傳統(tǒng)。”汪中芳表示，廣州有著深厚嶺南慈善文化積淀。近年來，廣州穩(wěn)步推進慈善管理體制改革、慈善運作機制創(chuàng)新，慈善事業(yè)發(fā)展走在全國前列。

　　汪中芳認(rèn)為，廣州慈善事業(yè)改革的經(jīng)驗可以概括為 “志愿參與、激發(fā)活力、政社合作、多元共治”四大發(fā)展經(jīng)驗。

　　汪中芳透露，下一步廣州市將重點搭建慈善平臺，建立慈善與體育、文化、助殘等聯(lián)動機制，發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+慈善”，激發(fā)民間慈善力量。加強慈善監(jiān)督，讓慈善成為廣州新名片。

　　廣州市擬推出的十大慈善創(chuàng)新機制

　　1.慈善活動常態(tài)化機制。

　　2.慈善商業(yè)結(jié)合機制。

　　3.企業(yè)捐贈持續(xù)增值機制。

　　4.“微慈善”規(guī)范運作機制。

　　5.慈善榮譽回饋機制。

　　6.慈善信息公開機制。

　　7.慈善資金募用分離機制。

　　8.“慈善+互聯(lián)網(wǎng)”提升機制。

　　9.社會救助信息共享機制。    

　　10.現(xiàn)代慈善人才培養(yǎng)機制。

　　參與起草專家如是說

　　中大中國公益慈善研究院執(zhí)行院長朱健剛：

　　廣州慈善將率先入夏

　　廣州日報訊 （記者譚秋明 實習(xí)生劉紫琦）“如果說慈善法的出臺，令中國公益慈善事業(yè)步入春天，那么，我們可以毫不夸張地說，廣州將領(lǐng)先一步踏入繁盛的夏季?！?nbsp;中山大學(xué)社會學(xué)與人類學(xué)學(xué)院教授、中山大學(xué)中國公益慈善研究院執(zhí)行院長朱健剛成竹在胸地說。他曾經(jīng)參與了慈善法草案的起草，其間，他力主將廣州在公益慈善方面的大膽創(chuàng)新融會貫通到新法之中。

　　而令朱健剛尤為欣喜的是，新法不但吸納廣州經(jīng)驗，而且將為公益慈善發(fā)展構(gòu)建一個良好生態(tài)，從根本上推進民間慈善步伐。 

　　慈善回歸民間

　　才是其本質(zhì)和要義

　　“慈善法最大的價值在于它承認(rèn)現(xiàn)代公益慈善的全新理念，并力促這個理念的生根發(fā)芽成長?！薄斑@是一個多元并存的時代，各個慈善形態(tài)之間既互融，又有沖突。”朱健剛指出，新法對于公益慈善的定義和范疇，符合中國當(dāng)下經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，對公益慈善理念的定義和傳播是一場整體全面革新。

　　“我們在參與草案起草的時候，很重要的一點理念是，讓慈善回歸民間，這才是它的本質(zhì)和要義?！敝旖偙硎荆瑥V州在公益慈善方面的大膽開創(chuàng)，為起草工作帶來了諸多的啟發(fā)和幫助，首先是3年多前，廣州就通過出臺《廣州市募捐條例》向民間放開了公募權(quán)；其次，廣州一直以來大力培育社會組織，在降低準(zhǔn)入門檻、增進扶持引導(dǎo)等方面大膽創(chuàng)新，富有成效?！拔覀冎哉f，慈善法出臺，中國慈善步入春天，廣州的公益慈善則會領(lǐng)先一步入夏，就是因為有這么多探索、創(chuàng)新在前，奠定了根基?！?/span>

　　放開公益信托

　　引“活水”入公益慈善

　　朱健剛指出，慈善法中認(rèn)可慈善信托合法，并為其運行設(shè)定了規(guī)則，這是一個很大的進步?！胺砰_慈善信托等同于引源頭活水進入公益慈善領(lǐng)域。這是構(gòu)建公益信心和生態(tài)的重要舉措?！?/span>

　　他進一步分析，“慈善信托不但將引領(lǐng)慈善家積極參與到公益慈善事業(yè)來，引進一大批資源、資金，而且必將激勵更多企業(yè)籌謀自己的慈善發(fā)展戰(zhàn)略，更為有力地促進公益慈善的蓬勃發(fā)展。”朱健剛指出，學(xué)界一致認(rèn)為，公益慈善事業(yè)的發(fā)展不僅將催生大量的就業(yè)機會和崗位，促進科教文衛(wèi)等方面的發(fā)展，而且，它既是服務(wù)又帶來消費，引領(lǐng)的是社會財富的第三次分配，“除了經(jīng)濟發(fā)展的意義，對于社會的和諧進步也是一股核心動力?！?/span>

　　大眾矚目公開透明

　　必須作相應(yīng)的行政改革

　　“一些公益慈善事件之后公益慈善的公開情況、透明度、監(jiān)督手段等，受到了大眾的高度關(guān)注。”朱健剛表示，在力促公益慈善公開、透明、大方接受市民監(jiān)督等方面，廣州也有大量經(jīng)驗可供兄弟城市學(xué)習(xí)借鑒。

　　他指出，如何有效監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)慈善，目前關(guān)注度和爭議度雙高。參與起草時，專家學(xué)者在網(wǎng)絡(luò)慈善如何落實監(jiān)管方面有較大分歧，“怎樣管？誰來管？管到什么程度？只有慈善法揭開面紗的時候，我們才知道具體的方式和尺度?！?/span>

　　清華大學(xué)公益慈善研究院院長王名：

　　形成人人慈善的需要

　　全國政協(xié)委員、清華大學(xué)公益慈善研究院院長王名是參與《慈善法（專家建議稿）》起草的專家之一。在接受本報記者采訪時，王名坦言，慈善法提請人大審議有三大亮點。中國首部慈善領(lǐng)域的專門法律將出臺，這本身就是慈善法立法的最大亮點。作為我國慈善事業(yè)第一部基礎(chǔ)性和綜合性的法律，慈善法的出臺有極大的象征意義，反映了國家高度重視慈善事業(yè)，同時這也是普及慈善法的好機會。

　　在他看來，慈善法草案中形成了“大慈善”的概念。這讓大家知道慈善不僅僅是扶危濟困，而且是將公益和慈善放在一起，包括了教科文衛(wèi)、環(huán)保、社會公益等領(lǐng)域?！斑@是一個重要的進步，不是以前人們理解的‘富人才做慈善’，而是形成了人人公益、人人慈善的社會需要?！?/span>

　　此外，他認(rèn)為慈善法草案提請人大審議，還順應(yīng)了當(dāng)下正在全面推進的深化體制改革和創(chuàng)新社會治理。慈善法草案中有很多制度創(chuàng)新，比如統(tǒng)一直接登記，以及監(jiān)管體制調(diào)整等?！霸诟母镏按壬平M織是入口監(jiān)管，現(xiàn)在轉(zhuǎn)向過程監(jiān)管。”他解釋，這相當(dāng)于對慈善組織的注冊降低了門檻，但在運行過程中的要求則更加嚴(yán)格，包括評估體系、信息公開、媒體參與、行業(yè)監(jiān)督等等?！霸谶^程監(jiān)管方面，我們還需要進一步探索，但至少現(xiàn)在有了基本框架。”

　　王名也特別為慈善法立法的廣東、廣州經(jīng)驗點贊。例如，慈善法草案中提到的慈善團體登記管理體制，廣東是走在前面的。此外，網(wǎng)絡(luò)募捐也有很多來自廣東的案例?！拔矣浀糜幸荒?，為了調(diào)研慈善立法，我去廣州調(diào)研了40多次。”

　　他坦言，慈善法的出臺一直力圖回答比較前沿的問題，包括在體制探索和借鑒創(chuàng)新的做法，其中就將廣東經(jīng)驗融入新的法律框架里。    

　　熱點1：為何將個人募捐排除在慈善募捐之外？

　　在慈善法草案中，其中的慈善募捐將“為特定人的捐贈”排除在外，王名坦言這是非常明智的。他認(rèn)為，慈善捐贈強調(diào)的是為不特定多數(shù)人捐贈，受益的是一個群體，而為個人捐贈則屬于贈與行為。“我捐給你，我要幫助你，這是財產(chǎn)關(guān)系的贈與，不是通常意義上的慈善捐贈?！?/span>

　　他坦言，讓大多數(shù)人受益，才是真正的公益慈善。王名解釋，我國慈善募捐每年金額大約在1000億元左右，其中針對個人捐贈的僅占10%。所以，把為個人募捐排除在慈善法外，并不會影響慈善事業(yè)的發(fā)展。

　　熱點2：新慈善法能否防止“詐捐”？

　　王名坦言，慈善法說到底是一個“軟法”，而非“硬法”。“這是對于慈善事業(yè)的促進法?！币虼?，對于詐捐的現(xiàn)象，慈善法無法直接進行懲處，只能呼吁抵制?！氨匾獣r涉及刑事的問題，需要通過刑法進行規(guī)范?！?/span>

　　此外，信息公開也是防止捐贈行為中欺詐、隱瞞、牟利行為的重要手段。像免費午餐項目，第一時間把捐贈全過程公開。“我的100元從捐出的瞬間，到捐到受助者手里，全過程我都知道錢在哪里，詐捐的事情就很難發(fā)生。”