全國政協(xié)委員、中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展基金會理事長馬利

全國政協(xié)委員、壹基金理事長馬蔚華

　　全國政協(xié)委員、中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展基金會理事長馬利與全國政協(xié)委員、壹基金理事長馬蔚華聯(lián)名提案：建議盡快推動社會組織“三大條例”與《慈善法》銜接。

　　[提案摘要]《慈善法》經(jīng)十年磨礪，有望在本次人大會審議通過。十年來，我國公益慈善事業(yè)蓬勃發(fā)展，公益慈善事業(yè)的結(jié)構(gòu)形態(tài)發(fā)生巨大變化，民間公益慈善力量發(fā)揮了積極作用。現(xiàn)行社會組織“三大條例”有關(guān)規(guī)定跟《慈善法》立法原意已不一致，在《慈善法》通過后，敦促民政部門盡快推動“三大條例”與《慈善法》的銜接，貫徹落實《慈善法》所反映的開放機(jī)制和立法原意。建議尊重公益慈善組織獨立法人地位，減少對公益慈善組織法人主體內(nèi)部事務(wù)的干預(yù)；盡快取消“基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當(dāng)年總支出的10%”；“基金會的法定代表人不得同時擔(dān)任其他組織的法定代表人”等不合時宜的規(guī)定。

　　一、背景及問題

　　《慈善法》經(jīng)十年磨礪，經(jīng)十二屆全國人大常委會兩次審議，將提請十二屆全國人大第四次會議審議并有望通過。十年來，我國公益慈善事業(yè)蓬勃興起，社會組織的類別和層次越來越豐富和復(fù)雜。以基金會為例，2005年全國有883家基金會，其中公募基金會640家、非公募基金會243家。到2015年全國共有4838家基金會，其中公募基金會1550家、非公募基金會3288家。2010年底，深圳壹基金注冊成為國內(nèi)首家民間公募基金會，拉開了中國基金會行業(yè)發(fā)展的又一道序幕，一些企業(yè)家和優(yōu)秀社會人士成立了專門的機(jī)構(gòu)來做公益慈善，包括企業(yè)基金會在內(nèi)的民間基金會如雨后春筍大量涌現(xiàn)。2015年，中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展基金會經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，在民政部登記注冊成立，成為互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的公募性基金會。過去以具有政府背景的公募基金會為主體的基金會行業(yè)，已演變成公辦公募基金會、民間公募基金會和民間非公募基金會三大板塊并舉，共同致力于我國基金會的發(fā)展，中國公益慈善事業(yè)的基本結(jié)構(gòu)形態(tài)發(fā)生了巨大變化。

　　我國在社會組織管理領(lǐng)域的綱領(lǐng)性文件包括了于1998年出臺的《社會團(tuán)體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，于2004年頒布實施的《基金會管理條例》（簡稱“三大條例”）?！叭髼l例”通過雙重管理體制嚴(yán)格把關(guān)限制社會組織發(fā)展，對社會組織的登記、設(shè)立、監(jiān)督管理等作了詳細(xì)規(guī)定，對于慈善組織初期發(fā)展時可能出現(xiàn)的政治風(fēng)險起到了很好的防范作用。

　　時至今日，面對新的形勢和新的變化，“三大條例”已逐漸滯后于我國的社會發(fā)展政策和公益慈善事業(yè)發(fā)展的大趨勢，滯后于慈善組織新的經(jīng)營實踐和管理規(guī)律。正因如此，《慈善法》確立了“發(fā)展慈善事業(yè)，弘揚慈善文化，保護(hù)慈善組織、捐贈人、受益人等合法權(quán)益，促進(jìn)社會進(jìn)步”的立法精神，并體現(xiàn)出了開放的機(jī)制。鑒于《慈善法》通過在即，“三大條例”與《慈善法》的銜接已迫在眉睫。

　　二、建議及理由

　　《慈善法》是一部慈善事業(yè)的基本法，面對復(fù)雜的社會組織類別和層次做出統(tǒng)一的、指導(dǎo)性的規(guī)范，系統(tǒng)地規(guī)定了基本的慈善法律制度。現(xiàn)有草案尚未將“三大條例”和《公益事業(yè)捐贈法》等法律、行政法規(guī)的內(nèi)容一并納入《慈善法》中統(tǒng)籌規(guī)范。建議民政部門在《慈善法》通過后，盡快推動修訂“三大條例”與《慈善法》相銜接，貫徹落實《慈善法》所反映的開放機(jī)制和立法原意，積極促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展。具體而言：

　　一是尊重公益慈善組織獨立法人地位，嚴(yán)格限制行政部門自由裁量權(quán)，減少對公益慈善組織法人主體內(nèi)部事務(wù)的干預(yù)。在《慈善法》出臺之前，我國與公益慈善相關(guān)的規(guī)定散見于其他法律規(guī)范之中，從縱向來看包括了從法律到規(guī)范性文件等自上而下具有不同效力層級的法律規(guī)范，從橫向來看由互相獨立的捐贈法、稅法、組織法、募捐法、信托法和志愿服務(wù)法等構(gòu)成。一些規(guī)范性文件既非由民政部門制定，也未充分征求慈善組織從業(yè)人員的意見，不僅限制了慈善組織的運營和發(fā)展，對慈善事業(yè)發(fā)展造成的影響也非常具體而廣泛。如2014年發(fā)布的《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于非營利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問題的通知》關(guān)于非營利組織免稅資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)第七條規(guī)定，“工作人員平均工資薪金水平不得超過上年度稅務(wù)登記所在地人均工資水平的兩倍”，對公益慈善人才的認(rèn)可和激勵以及未來人才的儲備都帶來很大的限制作用。又如，非營利機(jī)構(gòu)的理財收入應(yīng)否交稅一直存有爭議，而實際操作中稅務(wù)部門往往以法律沒有明確規(guī)定不交稅為由要求非營利機(jī)構(gòu)繳納理財稅收，這種做法不符合《慈善法》第七十五條“慈善組織及其取得的收入依法享受稅收優(yōu)惠”的規(guī)定。上述情況的原因，一是慈善領(lǐng)域法律規(guī)范條塊分割，部門法規(guī)賦予本部門較大的審批權(quán)限和自由裁量權(quán)，造成各部門管理標(biāo)準(zhǔn)不一致；二是慈善相關(guān)事務(wù)管理權(quán)限的分散，造成部門之間溝通不暢、慈善事業(yè)整體發(fā)展缺乏有效協(xié)調(diào)；三是慈善基本法的缺失，基于部門法規(guī)和條例規(guī)范的非營利機(jī)構(gòu)法人主體地位得不到行政部門有效保障。因此，建議民政、財政、稅務(wù)等部門切實梳理并修訂不符合《慈善法》的部門法規(guī)和規(guī)定，嚴(yán)格限制自由裁量權(quán)，尊重公益慈善組織的獨立法人地位。

　　二是盡快取消“基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當(dāng)年總支出的10%”的規(guī)定。《慈善法》二審稿規(guī)定“慈善組織開展慈善活動的年度支出以及管理成本的標(biāo)準(zhǔn)，由國務(wù)院民政部門會同國務(wù)院財政、稅務(wù)等部門規(guī)定。捐贈協(xié)議對單項捐贈財產(chǎn)的慈善活動支出和管理成本有約定的，按照其約定。” 這實際上取消了《基金會管理條例》中“基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當(dāng)年總支出的10%”這一不合時宜的規(guī)定。限制基金會從業(yè)人員工資水平的規(guī)定不利于公益組織留住人才和招聘人才，使得高端人才難以進(jìn)入基金會行業(yè)，已成為基金會發(fā)展的嚴(yán)重瓶頸。基金會行業(yè)低水平運作造成了社會財富損失和機(jī)會成本，既不符合公眾的期望，也不符合《慈善法》的立法原意。希望民政等有關(guān)部門關(guān)注這一問題，盡快放寬基金會管理成本不超過總支出10%的限制。

　　三是取消“基金會的法定代表人不得同時擔(dān)任其他組織的法定代表人”的規(guī)定。從公益慈善事業(yè)發(fā)展趨勢來看，慈善事業(yè)的發(fā)展需要全社會的共同參與和支持，以優(yōu)秀企業(yè)和社會人士成立的基金會為主的民間基金會已逐步成為慈善事業(yè)的重要力量，民政部、全國工商聯(lián)、國資委等相關(guān)部門亦先后出臺政策支持企業(yè)做慈善。應(yīng)當(dāng)取消“三大條例”中一些限制性門檻，特別是《基金會管理條例》第二十三條 “基金會的法定代表人，不得同時擔(dān)任其他組織的法定代表人”的規(guī)定，以鼓勵和引導(dǎo)社會各界力量共同加入到公益慈善事業(yè)的大發(fā)展中來。在實踐中，創(chuàng)立公益機(jī)構(gòu)的優(yōu)秀社會人士，往往也是其所在企業(yè)或組織的法人代表。鑒于一些優(yōu)秀社會人士有意愿拿出自己的財產(chǎn)和資金用于公益慈善事業(yè),又希望自主決定和管理資金的使用以保證捐贈意愿的實現(xiàn),建議取消該條規(guī)定以鼓勵他們更好造福社會、履行社會責(zé)任。