湖南省法學(xué)理論界與實務(wù)界共同探討公益訴訟立法熱點問題

　環(huán)境公益訴訟制度穩(wěn)步推進　

　　正在十一屆全國人大常委會審議中的民事訴訟法修正案草案引入公益訴訟制度,增加規(guī)定:對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為,有關(guān)機關(guān)、社會團體可以向人民法院提起訴訟。

　　這一規(guī)定引起了社會各界的廣泛關(guān)注和熱烈討論。究竟何為公益訴訟?公益訴訟到底該由誰提起?包含哪些受案范圍?近日在湖南省人民檢察院和中南大學(xué)法學(xué)院聯(lián)合舉辦的“公益訴訟立法建議研討會”上,來自全國各地的50多名專家、學(xué)者圍繞這些熱點問題紛紛建言獻策。

　　公益訴訟寫入民訴法十分必要

　　“改革開放以來,我國經(jīng)濟發(fā)展取得了輝煌成就。但有的地方喝不到干凈的水,吃不到干凈的糧食。對企業(yè)的污染,制裁就像是毛毛雨。執(zhí)法和守法的成本高,違法的成本低,使得提起公益訴訟具有非常重要的意義?！闭劦焦嬖V訟立法的必要性,湖南省環(huán)保廳法規(guī)處處長陳戰(zhàn)軍的發(fā)言可謂一針見血。

　　民訴法修正案草案增加公益訴訟條款是我國法律制度不斷完善的表現(xiàn),但是這個條文是很概括的規(guī)定,關(guān)于公益訴訟的內(nèi)涵、公益訴訟的邊界和公益訴訟的主體資格、受案范圍以及訴訟濫用的防范等方面仍然存在極大的爭議?！焙鲜∪嗣駲z察院檢察長龔佳禾提出,雖然我國過去沒有公益訴訟的法律規(guī)定,但在司法實踐中,公益訴訟卻處于探索之中。公益訴訟案件不斷出現(xiàn),但因為法律沒有規(guī)定,提起公益訴訟本身就存在難度,檢察院直接提起訴訟也需要冒比較大的風(fēng)險,因此檢察院只能“退而求其次”,采用支持起訴和督促起訴的方式對公共利益進行司法上的救濟。

　　作為湖南省首例以檢察機關(guān)為原告的公益訴訟案件的參與者,長沙市望城縣人民檢察院檢察長胡飛虎指出,檢察院在參與公益訴訟過程中,實體法的規(guī)定不完善,主體不明確,還有程序法的規(guī)定欠缺都成為制約公益訴訟的一大障礙。并且,公益訴訟案件舉證難、成本高、周期長。

　　檢察機關(guān)應(yīng)有權(quán)提起公益訴訟

　　公益訴訟的主體資格問題,一直是我國法律界專家、學(xué)者討論的焦點。

　　“我認為最好的起訴主體是檢察機關(guān)。”中南大學(xué)法學(xué)院公益訴訟法專家顏運秋教授的態(tài)度十分鮮明。顏運秋舉了一個例子:2009年,長沙市望城區(qū)人民檢察院作為原告,起訴過一個水泥廠。因為這個水泥廠造成的污染很嚴重,導(dǎo)致村民和水泥廠起了沖突,發(fā)生了刑事案件。檢察機關(guān)到實地查看時發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染確實很嚴重,于是檢察機關(guān)以原告身份起訴。法院受理后主持調(diào)解并達成了兩條協(xié)議:一是要求被告整改；二是對村民進行賠償。從而取得了積極的社會效果和法律效果。

　　此外,顏運秋還認為,除了檢察機關(guān),社會團體、公民個人都應(yīng)成為公益訴訟的起訴主體。

　　湖南省人民檢察院研究室副主任劉擁贊同顏運秋的觀點。他認為,因為行政機關(guān)本身具有行政權(quán),在日常行政管理中履行保護公共利益的職責(zé),如果其不作為,應(yīng)成為被告。同時因為利益沖突,其執(zhí)法公正性也難以得到保障。

　　在是否該賦予行政機關(guān)公益訴訟起訴資格的問題上,與會專家的觀點意見不一。

　　“我認為行政機關(guān)可以作為起訴主體,檢察機關(guān)就沒有必要作為原告,但可通過訴訟監(jiān)督參加到訴訟中?！焙蠋煼洞髮W(xué)教授李愛年認為,起訴主體應(yīng)包括行政機關(guān)。

　　全國人大代表朱雪琴則認為,起訴主體應(yīng)分三個層次:自然人和一般社會組織,這是第一層次；第二個層次是檢察機關(guān)；第三個層次是其他國家機關(guān)有義務(wù)支持公益訴訟的起訴。

　　天津師范大學(xué)法學(xué)院教授韓志紅則認為,在公益訴訟主體上,中國應(yīng)該采取多元模式,因為各國的實踐表明,公益訴訟多元化模式已成為一種趨勢。

  　通過激烈的討論,會議形成了以下立法建議,即將民訴法修正案草案第八條改為,檢察機關(guān)、受損個人所屬的公益性社會團體和公民個人可以以自己的名義對損害國家利益、社會公共利益的行為提起訴訟。同時建議修改民訴法第一百零八條,將“(一)原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”修改為“(一)原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織,但因國家利益、社會公共利益受損而提起訴訟的,不以直接利害關(guān)系為前提”。

　　應(yīng)進一步擴大公益訴訟的范圍

　　公益訴訟,究竟可以包含哪些受案范圍?這個問題同樣引起了較大的爭議。

　　“公益訴訟案件的受案范圍如果只包括環(huán)境污染案件和消費者權(quán)益損害案件,那么這個范圍太窄了,應(yīng)進一步擴大。比如國有資產(chǎn)流失案件、不正當(dāng)競爭案件、反壟斷案件、產(chǎn)品質(zhì)量案件都屬于典型的公益訴訟案件?！鳖佭\秋認為。

　　顏運秋舉例指出,1997年河南省方城縣已經(jīng)就國有資產(chǎn)流失的問題提起過公益訴訟,并且勝訴,號稱國內(nèi)公益訴訟第一案。從那時開始,國內(nèi)很多檢察機關(guān)都在從事這方面的工作。

　　韓志紅卻認為,公益訴訟的受案范圍應(yīng)是混合式比較好,即列舉加概括。這次的民訴法修正案草案增加公益訴訟制度屬于混合式,規(guī)定對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為,有關(guān)機關(guān)、社會團體可以向人民法院提起訴訟。

　　中南大學(xué)法學(xué)院教授胡平仁則認為,公益訴訟受案范圍應(yīng)包括四個方面,即環(huán)境污染,消費者權(quán)益損害,國有資產(chǎn)流失以及公共資源浪費。

　　最終,與會的專家、學(xué)者們達成共識,建議在民訴法第一章里增加一條,對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益、侵害競爭者合法權(quán)益的不正當(dāng)競爭、損害國有資產(chǎn)、不當(dāng)政府采購以及其他損害國家利益、社會公共利益的行為提起的訴訟,適用本法的規(guī)定。

　　□　聚焦民訴法修改　本報記者　　阮占江　趙文明　本報實習(xí)生　劉文楠

（責(zé)任編輯：曹子敏）