湖南省法學(xué)理論界與實(shí)務(wù)界共同探討公益訴訟立法熱點(diǎn)問題

　環(huán)境公益訴訟制度穩(wěn)步推進(jìn)　

　　正在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)審議中的民事訴訟法修正案草案引入公益訴訟制度,增加規(guī)定:對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為,有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。

　　這一規(guī)定引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和熱烈討論。究竟何為公益訴訟?公益訴訟到底該由誰提起?包含哪些受案范圍?近日在湖南省人民檢察院和中南大學(xué)法學(xué)院聯(lián)合舉辦的“公益訴訟立法建議研討會(huì)”上,來自全國(guó)各地的50多名專家、學(xué)者圍繞這些熱點(diǎn)問題紛紛建言獻(xiàn)策。

　　公益訴訟寫入民訴法十分必要

　　“改革開放以來,我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了輝煌成就。但有的地方喝不到干凈的水,吃不到干凈的糧食。對(duì)企業(yè)的污染,制裁就像是毛毛雨。執(zhí)法和守法的成本高,違法的成本低,使得提起公益訴訟具有非常重要的意義?！闭劦焦嬖V訟立法的必要性,湖南省環(huán)保廳法規(guī)處處長(zhǎng)陳戰(zhàn)軍的發(fā)言可謂一針見血。

　　民訴法修正案草案增加公益訴訟條款是我國(guó)法律制度不斷完善的表現(xiàn),但是這個(gè)條文是很概括的規(guī)定,關(guān)于公益訴訟的內(nèi)涵、公益訴訟的邊界和公益訴訟的主體資格、受案范圍以及訴訟濫用的防范等方面仍然存在極大的爭(zhēng)議?！焙鲜∪嗣駲z察院檢察長(zhǎng)龔佳禾提出,雖然我國(guó)過去沒有公益訴訟的法律規(guī)定,但在司法實(shí)踐中,公益訴訟卻處于探索之中。公益訴訟案件不斷出現(xiàn),但因?yàn)榉蓻]有規(guī)定,提起公益訴訟本身就存在難度,檢察院直接提起訴訟也需要冒比較大的風(fēng)險(xiǎn),因此檢察院只能“退而求其次”,采用支持起訴和督促起訴的方式對(duì)公共利益進(jìn)行司法上的救濟(jì)。

　　作為湖南省首例以檢察機(jī)關(guān)為原告的公益訴訟案件的參與者,長(zhǎng)沙市望城縣人民檢察院檢察長(zhǎng)胡飛虎指出,檢察院在參與公益訴訟過程中,實(shí)體法的規(guī)定不完善,主體不明確,還有程序法的規(guī)定欠缺都成為制約公益訴訟的一大障礙。并且,公益訴訟案件舉證難、成本高、周期長(zhǎng)。

　　檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有權(quán)提起公益訴訟

　　公益訴訟的主體資格問題,一直是我國(guó)法律界專家、學(xué)者討論的焦點(diǎn)。

　　“我認(rèn)為最好的起訴主體是檢察機(jī)關(guān)?！敝心洗髮W(xué)法學(xué)院公益訴訟法專家顏運(yùn)秋教授的態(tài)度十分鮮明。顏運(yùn)秋舉了一個(gè)例子:2009年,長(zhǎng)沙市望城區(qū)人民檢察院作為原告,起訴過一個(gè)水泥廠。因?yàn)檫@個(gè)水泥廠造成的污染很嚴(yán)重,導(dǎo)致村民和水泥廠起了沖突,發(fā)生了刑事案件。檢察機(jī)關(guān)到實(shí)地查看時(shí)發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染確實(shí)很嚴(yán)重,于是檢察機(jī)關(guān)以原告身份起訴。法院受理后主持調(diào)解并達(dá)成了兩條協(xié)議:一是要求被告整改；二是對(duì)村民進(jìn)行賠償。從而取得了積極的社會(huì)效果和法律效果。

　　此外,顏運(yùn)秋還認(rèn)為,除了檢察機(jī)關(guān),社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人都應(yīng)成為公益訴訟的起訴主體。

　　湖南省人民檢察院研究室副主任劉擁贊同顏運(yùn)秋的觀點(diǎn)。他認(rèn)為,因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)本身具有行政權(quán),在日常行政管理中履行保護(hù)公共利益的職責(zé),如果其不作為,應(yīng)成為被告。同時(shí)因?yàn)槔鏇_突,其執(zhí)法公正性也難以得到保障。

　　在是否該賦予行政機(jī)關(guān)公益訴訟起訴資格的問題上,與會(huì)專家的觀點(diǎn)意見不一。

　　“我認(rèn)為行政機(jī)關(guān)可以作為起訴主體,檢察機(jī)關(guān)就沒有必要作為原告,但可通過訴訟監(jiān)督參加到訴訟中?！焙蠋煼洞髮W(xué)教授李愛年認(rèn)為,起訴主體應(yīng)包括行政機(jī)關(guān)。

　　全國(guó)人大代表朱雪琴則認(rèn)為,起訴主體應(yīng)分三個(gè)層次:自然人和一般社會(huì)組織,這是第一層次；第二個(gè)層次是檢察機(jī)關(guān)；第三個(gè)層次是其他國(guó)家機(jī)關(guān)有義務(wù)支持公益訴訟的起訴。

　　天津師范大學(xué)法學(xué)院教授韓志紅則認(rèn)為,在公益訴訟主體上,中國(guó)應(yīng)該采取多元模式,因?yàn)楦鲊?guó)的實(shí)踐表明,公益訴訟多元化模式已成為一種趨勢(shì)。

  　通過激烈的討論,會(huì)議形成了以下立法建議,即將民訴法修正案草案第八條改為,檢察機(jī)關(guān)、受損個(gè)人所屬的公益性社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人可以以自己的名義對(duì)損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為提起訴訟。同時(shí)建議修改民訴法第一百零八條,將“(一)原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”修改為“(一)原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織,但因國(guó)家利益、社會(huì)公共利益受損而提起訴訟的,不以直接利害關(guān)系為前提”。

　　應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大公益訴訟的范圍

　　公益訴訟,究竟可以包含哪些受案范圍?這個(gè)問題同樣引起了較大的爭(zhēng)議。

　　“公益訴訟案件的受案范圍如果只包括環(huán)境污染案件和消費(fèi)者權(quán)益損害案件,那么這個(gè)范圍太窄了,應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大。比如國(guó)有資產(chǎn)流失案件、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件、反壟斷案件、產(chǎn)品質(zhì)量案件都屬于典型的公益訴訟案件?！鳖佭\(yùn)秋認(rèn)為。

　　顏運(yùn)秋舉例指出,1997年河南省方城縣已經(jīng)就國(guó)有資產(chǎn)流失的問題提起過公益訴訟,并且勝訴,號(hào)稱國(guó)內(nèi)公益訴訟第一案。從那時(shí)開始,國(guó)內(nèi)很多檢察機(jī)關(guān)都在從事這方面的工作。

　　韓志紅卻認(rèn)為,公益訴訟的受案范圍應(yīng)是混合式比較好,即列舉加概括。這次的民訴法修正案草案增加公益訴訟制度屬于混合式,規(guī)定對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為,有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。

　　中南大學(xué)法學(xué)院教授胡平仁則認(rèn)為,公益訴訟受案范圍應(yīng)包括四個(gè)方面,即環(huán)境污染,消費(fèi)者權(quán)益損害,國(guó)有資產(chǎn)流失以及公共資源浪費(fèi)。

　　最終,與會(huì)的專家、學(xué)者們達(dá)成共識(shí),建議在民訴法第一章里增加一條,對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益、侵害競(jìng)爭(zhēng)者合法權(quán)益的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、損害國(guó)有資產(chǎn)、不當(dāng)政府采購以及其他損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為提起的訴訟,適用本法的規(guī)定。

　　□　聚焦民訴法修改　本報(bào)記者　　阮占江　趙文明　本報(bào)實(shí)習(xí)生　劉文楠

（責(zé)任編輯：曹子敏）