“以前是政府工作委托給婦聯(lián)、殘聯(lián)等去做，現(xiàn)在要回歸政府。這是一個大方向。”——王名

　　“我當(dāng)了十幾個非營利組織的理事，可是連成立一個組織都做不到，主要問題就是沒有合適的主管部門?！薄獥顖F

　　“國內(nèi)很多民間組織很官僚，因為跟政府有很多聯(lián)系，有的職能就是政府分化而來的。”——商玉生

　　協(xié)會、民間組織過去都是到民政部門進行社團登記，而且，登記還有個條件，就是要有上級主管單位，也就是說必須找個掛靠單位、找個“婆家”才能登記，政社不分，政府和社會組織的職能不明晰，這樣就導(dǎo)致社會組織很難發(fā)育正常。

　　——全國人大代表、北京市委書記劉淇

　　“婆家”難找，民間組織求解20年之困

　　我國現(xiàn)行的社團管理體制于1988年確立。這一年，《社會團體登記管理條例》出臺，其中規(guī)定，任何一個民間組織注冊必須先找一個政府部門作業(yè)務(wù)主管單位，然后才能到民政部門登記注冊。這就是我國的社團雙重管理體制，而業(yè)界更愿意把此舉稱為“找婆婆”。

　　民間組織注冊必須找婆婆。20年來，它所造成的后果是，只有20%的民間組織按照規(guī)定在民政部門登記注冊，而80%的民間組織則處于非法的狀態(tài)，而它們所做的，卻是社會需求極大的公益性活動。雙重管理不僅壓抑民間活力，耗損社會資源，也扭曲了憲法賦予公民的自由結(jié)社權(quán)利。從長遠轉(zhuǎn)型來看，亦無益于構(gòu)建有限政府、市場經(jīng)濟、公民社會的現(xiàn)代國家。

　　一種管理體制，如果造成絕大多數(shù)人違法，而只有少數(shù)人僥幸合法，這無疑說明體制的大弊。今年全國“兩會”，全國人大代表、中共中央政治局委員劉淇建議，應(yīng)加快社會組織立法，通過法律規(guī)范來促進發(fā)展。

　　社團管理改革從何入手，社會組織立法有何立意，當(dāng)下和未來該如何銜接，本期國是開講，邀請清華大學(xué)王名教授、中國社會科學(xué)院楊團研究員、NGO信息咨詢中心董事長商玉生，共話社團管理體制改革，為民間組織長遠發(fā)展商討清理制度障礙。

　　王名：清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、副院長。主要研究領(lǐng)域：非政府管理，公民社會與治理，CDM與NGO參與環(huán)境治理。

　　楊團：中國社會科學(xué)院研究員、社會政策研究中心副主任。近年主要研究NGO、NPO組織與社會發(fā)展。

　　商玉生：恩玖（NGO）信息咨詢中心董事長

　　社團登記方式有問題

　　中國高官首次將社會組織雙重管理體制問題明確提出來討論

　　南都：在十一屆全國人大一次會議上，全國人大代表、北京市委書記劉淇表示，現(xiàn)行的社會組織登記方式有問題，政府和社會團體的職能要分開，并透露北京市政府和社工委目前正研究相關(guān)改革方案。劉淇建議重新研究民間組織找婆婆的必要性，您有何評價？

　　商玉生：我還是非常受鼓舞。我的印象中，這可能是高官中第一個這么直接、這么明白地把問題提出來。特別是雙重管理體制問題，非營利組織都要有一個婆婆，一個主管部門，把這個問題明確提出來討論，這是從來沒有過的。其實我也很理解政府在管理民間組織時的一些顧慮，他們要考慮國家安全，社會穩(wěn)定，也要考慮到可能會有其它勢力介入搞一些對整個國家發(fā)展不利的事情。這種顧慮當(dāng)然有它的理由，但不能因為這種顧慮，就在法律面前裹足不前。如果有一套制度，既能夠讓社會組織發(fā)展起來，又能夠?qū)Υ思右怨芾?，出現(xiàn)問題能夠及時查處，這還有什么好怕的呢。如果只是回避，出于一種防備，怕出事，就永遠只能停留在低水平。

　　南都：NGO、NPO、第三部門、民間組織、非營利組織等等，都是同一個東西？

　　楊團：國際上相近的這類概念很多。日本在1999年出臺的叫“特定NPO法”，沒有用日文的非營利組織這個詞語，而是用“NPO”。這個特定NPO法就跟國內(nèi)學(xué)者提出來的非營利組織法是相關(guān)的。但是這里他們提的NPO概念，跟從美國翻譯過來的有很大不同。美國1973年有人提出第三部門概念，后來講非營利組織，之后是NPO變成一個單獨的名詞。NPO變成單獨的名詞，比NGO晚很多。NGO概念大概是60年代，從國際組織、非政治組織中產(chǎn)生的。這些非政府組織里面，有相當(dāng)一部分是政治組織，甚至不是非營利的，不是我們今天講的NPO的概念。后來國際上把NPO、NGO都混用，所以NGO就變成非營利組織代表了。

　　社會組織官僚化嚴重

　　因為跟政府有很多聯(lián)系，有的職能就是政府分化而來的

　　南都：國內(nèi)民間組織發(fā)展最迫切的需要是什么？

　　商玉生：民間組織的類型不同，問題也不同。比如，國內(nèi)通常分成三大類，社團組織、民辦非企業(yè)單位、基金會。在基金會這塊，還有公募基金和非公募基金。它面臨的問題不大一樣。像行業(yè)協(xié)會一類，他們獲得了政府的支持，他們的問題是如何從官辦的變成為人民服務(wù)。現(xiàn)要所謂注冊最困難的群體，主要是大量草根民間組織，國際組織的中國分支，它遇到問題又不一樣。國內(nèi)很多民間組織很官僚，因為跟政府有很多聯(lián)系，有的職能就是政府分化而來的。他們主要是在這方面轉(zhuǎn)變。還有一個稅收問題。稅收是國際上對NGO監(jiān)管的一種手段。鼓勵也好，限制也好，這是最重要的一種手段。通過嚴格的稅收管理，達到監(jiān)管的效果。國內(nèi)在這方面比較差，存在不同的標準。

　　南都：這種雙重管理體制是如何來的？

　　商玉生：目前的許多社會團體，不是從下往上長出來的。解放以后，實行人民團體的管理體制，基本上取消了民間組織，都是政府包辦，這樣延續(xù)下來。但當(dāng)時全部都是官辦的，這也無所謂了。關(guān)鍵是改革開放以后，民間大量的社會問題，需要起來做點什么，相當(dāng)多的民辦組織就興起了。那么，這一部分團體要找到業(yè)務(wù)主管部門，就有很大的障礙。

　　楊團：在改革開放以前，中國有一些非政府但是和政府有密切關(guān)系的組織，比如八大群團等。這些組織的產(chǎn)生，一個是中國自己的傳統(tǒng)，另一個是跟當(dāng)時的蘇聯(lián)學(xué)習(xí)的。所以不能說中國沒有社會組織，有的社會組織比如像工會，共青團，婦聯(lián)等，它們都一直延續(xù)到基層。只是強化了這些組織的政府性，而把它的民間性給大大忽略了。改革開放以后，這些組織發(fā)展過程中，各個部門因為各種原因，包括為了給自己攢資源，就建立了各種各樣的基金會、慈善會等等。不過我國沒有給這些組織分類立法，而是以目前的體制統(tǒng)管起來。

　　草根組織“婆家”難找

　　到后來有相當(dāng)一批非營利組織走的是工商登記，這是中國極特殊的情況

　　南都：草根組織在現(xiàn)行管理體制下怎么存活？

　　楊團：雖然我自己既屬理論界，又是非營利界，我當(dāng)了十幾個非營利組織的理事，可是我連成立一個組織都做不到，托關(guān)系也做不到。主要問題就是，沒有合適的主管部門。這件事情，已經(jīng)困惑我們十多年了。據(jù)我所知，最早的一個機構(gòu)，想要登記注冊快20年了，一直做不到。所以，到后來有相當(dāng)一批非營利組織走的是工商登記。這是中國極特殊的情況?，F(xiàn)在這些組織只能有兩個選擇：一是不登記，沒事則已，有事就說你非法；二是登記成工商，就得交稅，就很窘迫，老得給人家解釋。所以現(xiàn)在有些企業(yè)就自己做了，該交稅就交稅。這種情況是很多的。

　　南都：具體實踐中，會不會也有所松動？

　　商玉生：實際上，現(xiàn)在就是民政部門也已經(jīng)突破了雙重管理體制。比如，民政部門又做業(yè)務(wù)主管部門，又做登記部門，怎么實現(xiàn)雙重管理體制？一些地方采取類似迂回的方式，來突破雙重管理體制的束縛。這個在法律上已經(jīng)有發(fā)展的空間，已經(jīng)有這個實踐了，應(yīng)該已經(jīng)成熟了。最好的替代方案，就地方政府來說，完全可以在相應(yīng)法規(guī)當(dāng)中實現(xiàn)一些調(diào)整，用一些折衷的辦法來使這個問題得到解決。比如說我們這個機構(gòu)，在北京就很難注冊成為一個民間組織，就卡在業(yè)務(wù)主管部門上。但在上海，完全類似的一家機構(gòu)，它就可以注冊到?，F(xiàn)在從各個地方和我們的實踐來看，證明它是在松動的，是可以操作的了。

　　人民團體體制需改革

　　各種基層單位有700多萬家，可能要花10年或者更長時間來理順一些體制

　　南都：改變雙重管理體制，難在哪里？

　　楊團：應(yīng)該說雙重管理在早期是有意義的。因為那時社會整個規(guī)范、秩序沒有建立起來。現(xiàn)在經(jīng)濟領(lǐng)域那塊，早在十年前就比較有秩序了。遭遇的第一個就是政府障礙，如果把他們都砍掉，沒有婆婆，會不會出事？這是一個問題。另外一個，這里有一個困難，我們的體制，比如外事，大量的組織要出國。這些組織現(xiàn)在出國就很麻煩，以前登記的組織要出國，都得左右折騰，最后用工商的名義，還好辦一點。這不僅是政治上的問題，還包括審批等程序上的問題。這些問題都對我們?nèi)∠p重管理體制有障礙。

　　王名：首先是管理體制要理順。我個人認為，社會組織的概念比民間組織有它的優(yōu)越性，但是內(nèi)涵和外延不完全一樣，社會組織的范圍更為廣泛一些。我把社會組織解讀成除民間組織外，在社會領(lǐng)域內(nèi)開展各種社會服務(wù)、社會中介的組織。很重要的是涉及到另外兩類，一類是事業(yè)單位，一類是人民團體。

　　這次機構(gòu)改革，在國務(wù)院的方案建議里面明確地提出，行政體制改革要涉及事業(yè)單位的問題。這兩個問題是結(jié)合在一起的。而社會組織的問題跟事業(yè)單位也有非常密切的關(guān)系。事業(yè)單位就是使用國有資產(chǎn)開展社會服務(wù)的單位，就是社會組織，不過它使用的是國有資產(chǎn)而已。所以完全撇開事業(yè)單位談社會組織是行不通的。但是當(dāng)前把事業(yè)單位拉進立法，是一件非常荒唐的事情。因為事業(yè)單位在體制上首先就沒有理順。

　　第二個是人民團體。人民團體的各種基層單位加起來有700多萬家，是很大的一個數(shù)量。工、青、婦，包括殘聯(lián)，20多家人民團體，各層的分支機構(gòu)加起來數(shù)量是非常大的。人民團體也是提供社會服務(wù)，一般定義它為黨和政府聯(lián)系人民的橋梁和紐帶，它也是社會服務(wù)、社會協(xié)調(diào)、社會溝通，所以也是社會組織。但是要把它納入立法，就更荒唐了?？赡芪覀円?0年或者更長的時間，來理順一些體制。事業(yè)單位的改革，人民團體的改革，包括民間團體自身的改革與發(fā)展。三個問題解決以后，才能談到整體的社會組織立法問題。

　　南都：長遠來看，是不是要讓事業(yè)單位和人民團體重新回到社會領(lǐng)域？

　　王名：今年搞大部制，我原來有個想法：建立社會部。所謂社會部，不是現(xiàn)行社會職能的整合。我原來的設(shè)想是，把婦女、青年工作、殘疾人工作、慈善事業(yè)、社區(qū)事業(yè)等等納入社會部的范疇?，F(xiàn)在相當(dāng)一部分由人民團體承擔(dān)的職能，要回歸政府。以前是政府工作委托給婦聯(lián)、殘聯(lián)等去做，現(xiàn)在要回歸政府。這是一個大方向。但后來我認為現(xiàn)在時機不成熟。因為大部制會分階段實施，但這個問題也還是要在社會組織立法之前。我們一定要有《社會組織法》，但現(xiàn)在只能在民間組織的層面來看了。把民間組織替換成社會組織實際不是很合理，雖然當(dāng)前來看很迫切很需要，但長遠來看它等于是把相當(dāng)一部分體制內(nèi)的團體給排除在外。其實社會組織的概念是與體制沒關(guān)系的。用社會組織的概念要慎重一些，特別是從立法上使用它。

　　統(tǒng)一立法尚不成熟

　　最好根據(jù)情況分門別類地去立法，最終整合建立統(tǒng)一的社會組織法

　　南都：民間組織的立法這些年有什進展？

　　王名：非營利組織立法，社科院法學(xué)所比較早，已經(jīng)做了至少六七年了。清華和北大分別有兩個課題組，也做了很多年。我們做的是非政府組織研究，后來也就參與了立法。后來向國務(wù)院法制辦提交的法律草案，有三個不同的版本。而民政部從前年開始起草《中華人民共和國慈善法》，后來改成《慈善事業(yè)促進法》，最近這個慈善法已被列進國務(wù)院的立法計劃。

　　現(xiàn)在來看，指的都是一個法律。像《慈善事業(yè)促進法》也好，《非營利組織法》也好，《社會組織法》也好，其實都是指慈善事業(yè)、社會事業(yè)，或者公益事業(yè)的主體立法，實際上是要形成一個專門領(lǐng)域的基本法。目前來看，這個是立法領(lǐng)域里的空白。從我個人來看，這個領(lǐng)域有很多問題是與法律結(jié)合在一起的，亟待通過法律來解決，通過制度層面來加大力度。但是現(xiàn)在出臺基本法的條件還不成熟。特別是出臺《社會組織法》，有些基本問題要解決。

　　楊團：我們沒有非營利組織法，我們是把它放在慈善法里頭———慈善法已經(jīng)弄了兩三年了，現(xiàn)在還在接著做?！豆媸聵I(yè)捐贈法》里面有提到過，還有就是一些登記條例，比如關(guān)于社團還有基金會的。我們現(xiàn)在并沒有專門的非營利組織這個概念，是不是需要專門的非營利組織法，這本身還是個問題。我比較懷疑是否需要專門的非營利組織法。首先就在于非營利組織是不是獨立的法律主體，是不是需要以它為獨立的法律主體來立法。

　　南都：有沒有可能一步到位取消雙重管理體制？

　　楊團：我覺得一下子取消雙重管理體制是不妥的。原因還在于中國太大，各種想鉆空子的哪里都有?，F(xiàn)在全放開，就一定會亂套，只能分步放。哪個成熟哪個先放。最先成熟的，我看是行業(yè)協(xié)會。行業(yè)協(xié)會為什么一定需要主管？這是企業(yè)組成的行業(yè)協(xié)會，是經(jīng)濟類的行業(yè)協(xié)會，可以去掉主管。

　　第二個，可以考慮屬于社會福利類。但這也需要把邊界弄清楚?，F(xiàn)在民辦非企業(yè)單位里面，大量是福利院、殘疾人的福利機構(gòu)。他們根本就掙不了多少錢。但也要分清楚哪些是，哪些不是。

　　這兩類之外的第三類，估計政府就不愿意干了。一些支持非營利組織發(fā)展的培訓(xùn)機構(gòu)，支持農(nóng)村合作組織發(fā)展的、以人力資源為本的培訓(xùn)機構(gòu)，他們也難自負盈虧?，F(xiàn)在的培訓(xùn)機構(gòu)有很多類，面向市場的這一類是可以掙錢的。但有一類專門對著非營利組織和農(nóng)村組織，這一類很少。因此，要根據(jù)發(fā)展的情況，分門別類，哪些可以無主管，就鼓勵他發(fā)展，讓他能很快登記注冊。這種方式就能把社會資源很好地進行重新分配和整合。

　　南都：在暫時不能統(tǒng)一立法的情況下，如何解決現(xiàn)實需要？

　　王名：一個想法就是，相關(guān)問題相關(guān)立法。比如行業(yè)協(xié)會，加快行業(yè)協(xié)會單獨立法。基金會加快基金會的單獨立法，社團、民辦非企業(yè)單位、事業(yè)單位等，分門別類地去解決。解決到一定程度之后，通過一個統(tǒng)一的基本法來整合?，F(xiàn)在立法解決的只能是民間組織的問題，比如說《民間組織法》或者《社會組織法》，它解決不了大問題。解決不了體制問題的話，這個概念就用得比較可惜了。想解決監(jiān)管體制的問題，就解決監(jiān)管體制的問題；想解決登記門檻的問題，就解決登記門檻的問題；想解決稅收的問題就解決稅收的問題，都個別地去解決。解決到一定程度之后，統(tǒng)一立法的時候就基本上沒什么障礙了。

　　楊團：我們跟其他很多國家不同，我們的法律是一法訂終生。其他國家法律出臺三年五年就修改，有的甚至一年，尤其是日本韓國。法律開始有一個大的框架，包容度比較好，接著很多東西根據(jù)時間、條件、環(huán)境、階段的變化再修改都是可以的。所以我認為，法律要出得快，要常常修。比如社團法，三年前就已經(jīng)提出來給了人大，到現(xiàn)在還沒批下來，為什么呢？就是因為立法排隊的太多了。好多法都在排隊等著批。開會大家討論的時候，不是這個委員不同意就是那個委員不同意，最后干脆這個法就都甭說了。這樣一來，后面排隊的法就永遠排不上了。

　　管理需要靈活政策

　　非營利部門的注冊，國外根本就不是問題，我們喊來喊去，好像是很難的問題

　　南都：國外的草根組織如何得到政府承認？只需自立門戶？

　　商玉生：非營利部門的注冊，在國外根本就不是問題，我們喊來喊去，好像是很難的一個問題。國外關(guān)注的是，在你注冊以后，我對你的管理。如果你申請免稅政策，那就有一套東西，你應(yīng)該干什么。政府在那兒等著你，只要你申請，得到相應(yīng)資格，你就可以活動。在你申請成功以后，政府就有一套措施，在管理上你要對政府負責(zé)，有一些報表可以去查。這個權(quán)利義務(wù)是對稱的，但我們國內(nèi)現(xiàn)在不是這樣的。

　　楊團：日本有一大批草根組織，這種組織小到甚至只有一個人兩個人。這樣的一些組織長期都得不到支持和幫助。日本大量的非營利組織，或者叫NGO吧，其實都是政府起了很大作用的。比如說它很早就有報恩會，有很多學(xué)校的財團法、老人院財團法，還有很多的社團法，它的這些財政法案實際上很多是有政府背景的。但隨著工業(yè)社會的發(fā)展，那些小組織也興起，比如說老百姓看到一些什么事情，自己想要解決一些什么問題，比如說想要保護烏龜?shù)臅r候，他們就找不到合適的法律來支持。所以多年以來，這些小組織就對政府就有意見，要求政府給他們一個方式，讓他們有獨立的法律地位。大概1998底1999年初，日本就出臺了一個“特定NPO法”。它用了“特定”一詞，這樣區(qū)別的意思是：這些NPO都是草根組織，它們其實一直存在著，只是沒有給他們登記而已。關(guān)于特定NPO有一套規(guī)范，而且都有很大的優(yōu)惠。

　　南都：能否用備案制解決這些草根組織的合法問題？

　　楊團：我感覺備案制比較好。因為備案制的概念很簡單。比如在地方社區(qū)里頭，我們可以在街道做備案。在街道備案的概念，就是備案的機構(gòu)有多少人，做什么工作的，工作的資源經(jīng)費大概是怎么回事，關(guān)于這些有一個規(guī)定就可以了。另外最重要的一點，備案制是鼓勵群眾自發(fā)的行動，它能使草根組織自身得到發(fā)展。

　　備案的組織如果是一種互助組織，比如，錢是大家一起掏，大家一起去玩越野等，這些就可以備案。備案和不備案的區(qū)別在于，備案的組織是不是能夠得到政府某些方面的支持，這些是可以商量的。比如組織可以跟政府商量接受捐贈，當(dāng)然你不可以去募捐。備案制這個事情，應(yīng)該專門提出來討論，可以作為一個條例，倒不一定立法，可以在社團法有那么一個細則規(guī)定。從框架來講，我不認為需要對非營利組織立專門的法律，最好的方式還是修正原來的法律。

　　民間組織社會需求大

　　管理只是為了更好發(fā)展，如果不發(fā)展，你管理誰呢？

　　南都：從改革取向上看，是側(cè)重激發(fā)社會活力，還是重在規(guī)范？

　　楊團：在進行非營利組織的雙重管理機制改革時，一定要和國家大的社會政策導(dǎo)向結(jié)合。社會導(dǎo)向急迫要發(fā)展的就實行無主管，否則就讓他管著吧。在政府權(quán)力下放過程中，要分步來，和自己的管理水平相符合，必須要實際才行，否則實行不了。所以哪些是無主管的，可以該放開的，這個概念要做專門的研究，拿出方案，作為《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的附件，或者修改條例。無主管的層級可以下放給民政部，民政部批了就能做。不要永遠放在國務(wù)院這個層級，讓民政部自己甄別，這樣就快了。

　　商玉生：我覺得原來提出并舉的方針不錯，就是促進發(fā)展與監(jiān)督管理并舉。但要認識兩者的關(guān)系，促進發(fā)展才是硬道理，也不是無序地發(fā)展，所以也需要一種管理。但管理只是為了更好地發(fā)展，如果不發(fā)展，你管理誰呢？民間組織這個部門，社會的需求很大，有許多熱心人在做，他們有一種強烈的使命，一種強烈的愿望，加上社會又有需求，這不正是我們需要做的事、需要鼓勵的事情么？因此，我認為立法的根本目的，就是為了動員和鼓勵更多的人參與，為了社會的發(fā)展穩(wěn)定。

　　統(tǒng)籌：本報首席記者 南香紅

　　采寫：本報評論記者 龍科 實習(xí)生 鄭潔芹 陳剛 陳然

　　來源：南方都市報

（責(zé)任編輯：姬明華）