英國(guó)法律中“公益性事業(yè)”的定義與實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)

（兼論英國(guó)《2006年慈善法》的重大意義）

牛津大學(xué)中國(guó)訪問(wèn)學(xué)者  徐彤武

　　2006年11月，英國(guó)議會(huì)在經(jīng)歷兩年半的審議后通過(guò)了《2006年慈善法》（The Charities Act 2006）。[1]這是英國(guó)政府對(duì)管理慈善組織，即民間公益性組織的法律進(jìn)行現(xiàn)代化的重大舉措，受到社會(huì)各界，特別是幾十萬(wàn)個(gè)民間公益性組織和獨(dú)立的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)――慈善委員會(huì)的熱烈歡迎。新法最顯著的一個(gè)特點(diǎn)是從實(shí)際出發(fā)，拋棄了沿用400年之久的過(guò)時(shí)做法，徹底改革了對(duì)民間社會(huì)公益性事業(yè)的法律定義和相關(guān)規(guī)定。此舉可以說(shuō)是完成了英國(guó)慈善法律史上的一場(chǎng)革命。

　　一、400年的歷史軌跡

　　英國(guó)是世界上最早出現(xiàn)慈善事業(yè)（Charity），即民辦社會(huì)公益性事業(yè)的國(guó)家。[2] 歷史文獻(xiàn)表明，至少在13世紀(jì)就存在由教會(huì)主理的公益性事業(yè)。女王伊麗莎白一世統(tǒng)治期間（1558-1603），英國(guó)掌握了海上霸權(quán)，民間財(cái)富顯著增加，興辦民間公益性事業(yè)的個(gè)人和團(tuán)體漸多，客觀上產(chǎn)生了由國(guó)家立法進(jìn)行管理的需要。1601年，世界上第一個(gè)規(guī)范民間公益性事業(yè)的法律《1601年慈善用途法》（The Statute of Charitable Uses 1601，也稱《伊麗莎白一世法》The Statute of Elizabeth I）在英格蘭誕生。[3] 這個(gè)法的序言部分（Preamble）比較詳細(xì)地提到了當(dāng)時(shí)社會(huì)上的幾乎所有公益性事業(yè)，于是它就自然而然地成為英國(guó)近現(xiàn)代整個(gè)慈善法體系（Charities Law）中關(guān)于公益性事業(yè)法律解釋的原始依據(jù)。

　　從成文法律（statute）角度看，《1601年慈善用途法》的序言部分并不是措辭嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆蓷l款。它使用的是一種排比句式，羅列出各種公益性善舉――救濟(jì)老年人、弱者和窮人；照料病人、受重傷的士兵和水手；興辦義學(xué)和贊助大學(xué)里的學(xué)者；修理橋梁、碼頭、避難所、道路、教堂、海堤和大道；教育孤兒；興辦和支持勞動(dòng)教養(yǎng)院；幫助窮苦的女仆成婚；支持、資助年輕的商人、手藝人和體弱年衰者；援助囚犯贖身；救濟(jì)交不起稅的貧困居民等等。[4]盡管只是平鋪直敘，但這個(gè)序言畢竟是在英語(yǔ)法律文獻(xiàn)中對(duì)社會(huì)公益性事業(yè)所做的第一次全面概述，具有非同尋常的開(kāi)創(chuàng)意義。在以后的慈善法制實(shí)踐中，它在事實(shí)上被當(dāng)成了一個(gè)民間公益性事業(yè)的定義，其影響力一直持續(xù)到當(dāng)代。

　　英國(guó)是實(shí)行習(xí)慣法（common law）的國(guó)家。由于成文法律中沒(méi)有包含對(duì)民間公益性事業(yè)的定義（statutory definition of charity），所以在具體實(shí)踐中基本上是靠法院的法官根據(jù)有效法律的精神、當(dāng)時(shí)社會(huì)的普遍認(rèn)識(shí)和歷年的經(jīng)驗(yàn)來(lái)判定一個(gè)組織到底是否屬于慈善組織（charity）。如果一個(gè)民間組織或者社團(tuán)的事業(yè)被法庭確認(rèn)具有社會(huì)公益性質(zhì)，可以被稱為charity，那么它就享有稅收方面的優(yōu)惠待遇。后來(lái)的法官往往依據(jù)從前的判例作為自己審理案件的法律依據(jù)。從1601年到1891年的這290年中，法官們?cè)谧龀鱿嚓P(guān)裁定的時(shí)候，除了相關(guān)法律以外，最重要的法律依據(jù)就是這一段不到半頁(yè)長(zhǎng)的《1601年慈善用途法》序言。當(dāng)然，由于案件的具體情況不一，每個(gè)法官的專業(yè)水準(zhǔn)和個(gè)人理解也不同，所以對(duì)相關(guān)法律的解釋是有差別的。

　　18世紀(jì)中晚期工業(yè)革命開(kāi)始后，英國(guó)在大約100年的時(shí)間里發(fā)生了翻天覆地的變化：大批農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)和工廠集中，倫敦、曼徹斯特、利物浦和利茲等一系列工商業(yè)中心城市急劇擴(kuò)張；經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，國(guó)家和民間的財(cái)富迅速積累；中產(chǎn)階級(jí)逐漸成為社會(huì)主流，眾多弱勢(shì)群體的利益亟待照顧；各種社會(huì)問(wèn)題層出不窮，階級(jí)矛盾空前尖銳。

　　19世紀(jì)中葉以后，由于科學(xué)的進(jìn)步、工業(yè)文明的昌盛、各種社會(huì)進(jìn)步主張（包括社會(huì)主義學(xué)說(shuō)）的傳播以及宗教慈善理念方面的因素，英國(guó)熱心民間社會(huì)公益性事業(yè)的人越來(lái)越多。一時(shí)間，興辦慈善成為一種時(shí)髦，這在客觀上促使民間社會(huì)公益性事業(yè)有了長(zhǎng)足發(fā)展。倫敦一些慈善機(jī)構(gòu)的總收入甚至超過(guò)了若干歐洲國(guó)家政府的歲入。[5] 英國(guó)一些非常著名的大型慈善機(jī)構(gòu)，如救世軍（the Salvation Army）、皇家保護(hù)動(dòng)物協(xié)會(huì)（the Royal Society for the Prevention of Cruelty to Animals, 一般用簡(jiǎn)稱RSPCA）等都是在這個(gè)時(shí)期成立的。同時(shí)，政府也越來(lái)越意識(shí)到應(yīng)該對(duì)民間公益性事業(yè)加強(qiáng)扶持、引導(dǎo)和監(jiān)管，使其成為消弭利益沖突、保持社會(huì)穩(wěn)定的重要力量。1853年議會(huì)通過(guò)法案，設(shè)立國(guó)家管理民間公益性組織的機(jī)構(gòu)――慈善委員會(huì)（the Charity Commission）。當(dāng)時(shí)，由于成立各種民間公益性組織的申請(qǐng)陡增，所涉及的事業(yè)也是五花八門，各級(jí)法院受理的相關(guān)訴訟案和上訴案大幅度上升。正是在這樣的背景下，出現(xiàn)了對(duì)以后定義公益性事業(yè)具有廣泛而深遠(yuǎn)影響的“帕姆薩爾上訴案”（Pemsel Case），也稱“帕姆薩爾裁決”（Pemsel Judgment）。

　　1891年7月20日，在英國(guó)議會(huì)上院的6名大法官審理“特殊用途所得稅專員訴帕姆薩爾”一案（Commissioners for Special Purpose Income Tax v. Pemsel）的上訴時(shí)，McNaghten勛爵（Lord McNaghten）[6] 作了長(zhǎng)篇發(fā)言。其中最精彩的內(nèi)容是論述如何從法律的意義（in legal sense）上正確理解慈善（charity）或者慈善用途（charitable uses or charitable purposes）這些好像大家都明白，但又找不到成文法律定義的詞。McNaghten勛爵沒(méi)有忘記英國(guó)民間公益性事業(yè)的歷史傳統(tǒng)，所以他也提到了《1601年慈善用途法》。同時(shí)，他在總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上把所有民間公益性事業(yè)概括為4個(gè)大類（four heads）：1、扶貧濟(jì)困。2、發(fā)展教育。3、促進(jìn)宗教。4、其它有助于社區(qū)的善事。[7]

　　同《1601年慈善用途法》序言相比，這種分類顯得簡(jiǎn)明扼要，通俗易懂，便于在實(shí)踐中把握，同時(shí)它也繼承了習(xí)慣法的特點(diǎn)，那就是保持了法律的靈活性（第4類公益性事業(yè)其實(shí)可以容納許多情況）?！芭聊匪_爾裁決”不僅對(duì)日后英國(guó)的慈善法體系和政府相關(guān)的管理產(chǎn)生了巨大而持續(xù)的影響，而且眾多實(shí)行習(xí)慣法的英語(yǔ)國(guó)家在制定有關(guān)民間公益性事業(yè)的法律時(shí)也以此為據(jù)?？梢哉f(shuō)，1891年是英國(guó)民間公益性事業(yè)法制歷史上的一個(gè)重要里程碑。不過(guò)應(yīng)該澄清的一點(diǎn)是，雖然后人習(xí)慣把“帕姆薩爾裁決”當(dāng)作公益性事業(yè)的新定義，但實(shí)際上McNaghten勛爵僅僅是對(duì)公益性事業(yè)進(jìn)行了歸類。他本人并沒(méi)有想為民間公益性事業(yè)重新下定義。其他5名大法官在審理案件的過(guò)程也未提出任何新的定義性建議，而只是各自表述了自己的意見(jiàn)。

　　第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，英國(guó)進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)期，成為資本主義福利國(guó)家。同時(shí)民間的社會(huì)公益性事業(yè)無(wú)論在深度還是廣度上都取得了前所未有的發(fā)展，公益性事業(yè)已經(jīng)成為影響廣大民眾日常生活或者工作的一個(gè)因素。這就對(duì)立法工作提出了新的要求。《1954年慈善信托法》（Charitable Trust Validation Act 1954）和《1958年娛樂(lè)慈善法》（Recreational Charitable Act 1958）在一定意義上補(bǔ)充了原有法律的內(nèi)容，例如把有助于社會(huì)和公眾的休閑娛樂(lè)事業(yè)如體育俱樂(lè)部等也列為公益性事業(yè)，但這些法律并沒(méi)有觸及公益性定義這個(gè)老難題。

　　其實(shí)，從20世紀(jì)的50年代到90年代，圍繞著是否應(yīng)該為民間公益性事業(yè)下更加完整、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆啥x，英國(guó)的社會(huì)人士、各種民間公益機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)界、立法機(jī)關(guān)和慈善委員會(huì)的專家進(jìn)行過(guò)多次探討和辯論。有些要求重新下定義的觀點(diǎn)非常令人信服，可反對(duì)這么做的一方也有一大堆充分理由，最終的結(jié)果還是傳統(tǒng)力量站了上風(fēng)。[8] 所以，無(wú)論是把以前大批相關(guān)法律進(jìn)行了高度整合的《1960年慈善法》（The Charities Act 1960）、旨在加強(qiáng)對(duì)民間公益性事業(yè)管理的《1992年慈善法》（The Charities Act 1992），還是堪稱有許多新規(guī)定的《1993年慈善法》（The Charities Act 1993）都沒(méi)有能夠做到與時(shí)俱進(jìn)，對(duì)已經(jīng)陳舊的“定義”進(jìn)行大膽改革?！?993年慈善法》第97條第一款的規(guī)定顯得更加令人迷惑，因?yàn)樗鼘?duì)到底什么是民間公益性事業(yè)（在這里是“慈善目的”charitable purposes）的解釋好像已經(jīng)無(wú)路可走，最后只能掉入同義反復(fù)的陷阱之中。其英文是“charitable purposes ”means purposes which are exclusively charitable according to the law of England and Wales，中文確切意思為：“慈善目的”系指根據(jù)英格蘭和威爾士法律具有排它性的慈善目的。[9]

　　二、《2006年慈善法》的“定義革命”

　　歷史進(jìn)入21世紀(jì)后，英國(guó)的民間公益性事業(yè)面臨著更大的發(fā)展機(jī)遇和許多新的挑戰(zhàn)。英國(guó)政府決心采取一系列措施，讓第三部門（the Third Sector，其中包括所有民間公益性組織）成長(zhǎng)為能夠?yàn)槊癖娞峁V泛的公共服務(wù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、保障人民福利和保護(hù)環(huán)境的中堅(jiān)力量。英國(guó)政府相關(guān)部門和議會(huì)都認(rèn)識(shí)到：400年前的法律原則已經(jīng)不能適應(yīng)新的形勢(shì)和社會(huì)的需要。要實(shí)現(xiàn)慈善法律的現(xiàn)代化，必須盡快解決在成文法律中為民間社會(huì)公益性事業(yè)下定義這個(gè)歷史性難題。

　　除了措辭不嚴(yán)謹(jǐn)之外，《1601年慈善用途法》的“定義”還有一個(gè)很致命的缺陷：那個(gè)著名的《序言》嚴(yán)格地講并不是法律本身（the body of law）的一部分。也就是說(shuō)長(zhǎng)期以來(lái)，人們（主要是法官們）實(shí)際上一直是依靠某種約定俗成的概念來(lái)理解民間公益性事業(yè)的，成文法律幾乎從來(lái)就沒(méi)有認(rèn)真地回答過(guò)這個(gè)問(wèn)題。另外，雖然這個(gè)《序言》一直被奉為經(jīng)典，但《1601年慈善用途法》實(shí)際上早在19世紀(jì)末就被廢止了。所以毫不奇怪，為什么2002年9月英國(guó)政府的戰(zhàn)略性智囊班子的研究報(bào)告《個(gè)人行動(dòng)，社會(huì)受益》（Private Action, Public Benefit）發(fā)表后，立即受到社會(huì)各界的普遍歡迎。這份報(bào)告非常明確地提出：無(wú)論是《1601年慈善用途法》序言還是19世紀(jì)“帕姆薩爾裁決”以來(lái)法庭依賴的分類方法都是“含混不清”的。必須對(duì)過(guò)時(shí)的法律進(jìn)行修改，為民間公益性事業(yè)下新的定義。[10]

　　《2006年慈善法》在這方面實(shí)現(xiàn)了歷史性的突破：它第一次以成文法律條文的形式為民間社會(huì)公益性事業(yè)下了完整的定義。該法第一部分第2條的第2款規(guī)定，只有為公眾利益服務(wù)（for public benefit）而且具備慈善目的的事業(yè)（charitable purposes）才能被認(rèn)定為民間公益性事業(yè)，即charity。這個(gè)條款具體列出了以下13類慈善目的事業(yè)：

　　1、扶貧與防止貧困發(fā)生的事業(yè)

　　2、發(fā)展教育的事業(yè)

　　3、促進(jìn)宗教的事業(yè)

　　4、促進(jìn)健康和拯救生命的事業(yè)

　　5、推進(jìn)公民意識(shí)和社區(qū)發(fā)展的事業(yè)

　　6、促進(jìn)藝術(shù)、文化、歷史遺產(chǎn)保護(hù)和科學(xué)的事業(yè)

　　7、發(fā)展業(yè)余體育運(yùn)動(dòng)（amateur sport）的事業(yè)

　　8、促進(jìn)人權(quán)、解決沖突、提倡和解以及促進(jìn)不同宗教與種族之間和諧、平等與多樣性的事業(yè)

　　9、保護(hù)與改善環(huán)境的事業(yè)

　　10、扶持需要幫助的青年人、老年人、病人、殘疾人、窮人或者其他弱勢(shì)群體的事業(yè)

　　11、促進(jìn)動(dòng)物福利的事業(yè)

　　12、有助于提高皇家武裝部隊(duì)效率的事業(yè)

　　13、其他符合本法律相關(guān)條款規(guī)定的事業(yè)

　　第2條的第3款又對(duì)以上清單中列出若干事業(yè)作了5點(diǎn)進(jìn)一步的說(shuō)明：

　　1、關(guān)于促進(jìn)“宗教”：這里的宗教包括多神教和無(wú)關(guān)任何上帝（a god）信仰的宗教。

　　2、關(guān)于“促進(jìn)健康”：包括預(yù)防疾病或防止苦難。

　　3、關(guān)于“推進(jìn)公民意識(shí)和社區(qū)發(fā)展”：包括農(nóng)村或城鎮(zhèn)地區(qū)的改建更新（regeneration）、促進(jìn)公民責(zé)任意識(shí)、志愿行動(dòng)或者提升慈善事業(yè)的作用與效率。

　　4、關(guān)于“體育”：包括技能性運(yùn)動(dòng)和體育鍛煉。

　　5、關(guān)于“扶持”需要幫助的人群：扶持包括為相關(guān)人群提供住所和照料性服務(wù)。

　　這樣一個(gè)清單相當(dāng)全面，囊括了目前民間社會(huì)公益性事業(yè)的所有方面。它既照顧了歷史傳統(tǒng)，更注重了現(xiàn)實(shí)需要，而且為包容未來(lái)民間公益性事業(yè)的發(fā)展留下了充分的余地（第13項(xiàng)屬于開(kāi)放性條款）。應(yīng)該說(shuō)，這個(gè)用成文法律表達(dá)的定義兼有習(xí)慣法的優(yōu)點(diǎn)，是一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)的法律范例?！　　　?/p>

　　必須強(qiáng)調(diào)：這個(gè)清單所列舉的13類事業(yè)僅僅是《2006年慈善法》新定義的一個(gè)組成部分，而不是全部。新定義的另外一個(gè)重要組成部分是為公眾利益服務(wù)（for public benefit）的原則。只有把這兩個(gè)部分結(jié)合起來(lái)才是民間社會(huì)公益性事業(yè)的完整法律定義。

　　為什么《2006年慈善法》如此強(qiáng)調(diào)為公眾利益服務(wù)的概念呢？首先，慈善事業(yè)從誕生的那天起就是同公眾利益相關(guān)的，公益性應(yīng)該是慈善事業(yè)的基本屬性。不具備這個(gè)基本屬性的任何事業(yè)，無(wú)論它有多么好，都不能定義為慈善事業(yè)。其次，以前的相關(guān)法律性文件，包括“帕姆薩爾裁決”和《2003年慈善法》，都有一個(gè)共同特點(diǎn)：以一種不言自明的假定（presumption）認(rèn)為扶貧濟(jì)困、發(fā)展教育和促進(jìn)宗教這三類慈善目的事業(yè)都是為公眾利益服務(wù)的，而其它的慈善目的是否屬于公益性事業(yè)，則需要法庭或者法律授權(quán)的機(jī)構(gòu)如慈善委員會(huì)來(lái)確定，即要通過(guò)所謂的“公益性考察”（the “public benefit” test）。換句話說(shuō)，不同類型的民間公益性事業(yè)的法律待遇也是不同的。這就會(huì)在實(shí)踐中引發(fā)許多問(wèn)題。例如，英國(guó)有許多私立學(xué)校，它們的確是在從事教育事業(yè)，但收費(fèi)昂貴。普通民眾的子女根本上不起的貴族式私立學(xué)校到底是否屬于為公眾利益服務(wù)的組織呢？

　　《2006年慈善法》堅(jiān)決而且明確地拋棄了舊有的假定，把列舉出來(lái)的所有慈善目的事業(yè)放在同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即為公眾利益服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)下衡量。任何民間組織，如果要想成為慈善組織，或者在《2006年慈善法》生效以后繼續(xù)維持以前確定的公益性組織地位，必須符合這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。該法的第一部分第3條對(duì)此作了清晰的規(guī)定。英國(guó)政府有關(guān)的高級(jí)官員認(rèn)為，這是一個(gè)“巨大的變化”，[11]因?yàn)檫@樣一來(lái)，英國(guó)大批私立學(xué)校都必須設(shè)法證明自己的確是為公眾利益服務(wù)的，否則就有失去一直自動(dòng)享有的慈善組織免稅優(yōu)待的危險(xiǎn)。所以，應(yīng)該說(shuō)英國(guó)對(duì)民間公益性事業(yè)的最新成文法律定義是《2006年慈善法》第一部分的第1至3條。這個(gè)新定義有助于統(tǒng)一法制，消除歧義，規(guī)范管理，引導(dǎo)全國(guó)的民間公益性組織健康發(fā)展。

　　三、慈善委員會(huì)對(duì)“公眾利益”的解釋

　　考慮到英國(guó)習(xí)慣法體系的特點(diǎn)、現(xiàn)實(shí)情況和可操作性等多方面因素，經(jīng)過(guò)反復(fù)研究、論證和向社會(huì)的公開(kāi)咨詢，《2006年慈善法》并沒(méi)有專門設(shè)立條款定義什么是“公眾利益”（public benefit），而是在該法第一部分第4條規(guī)定：授權(quán)慈善委員會(huì)制訂關(guān)于公眾利益的指導(dǎo)性文件，對(duì)什么是為公眾利益服務(wù)做出具體解釋。根據(jù)法律，慈善委員會(huì)是具有執(zhí)法權(quán)的國(guó)家管理民間公益性組織的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，所以它制訂的指導(dǎo)性意見(jiàn)具有法律效力。

　　配合《2006年慈善法》的“定義革命”，英國(guó)慈善委員會(huì)從2005年起，也就是新慈善法還在審議過(guò)程中的時(shí)候就陸續(xù)發(fā)布了一系列輔導(dǎo)性文件，表明自己的相關(guān)立場(chǎng)。其中非常重要的一個(gè)文件是《公眾利益的法律原則》（Public Benefit ? the legal principles），它是教育民眾、指導(dǎo)民間公益性組織行為的一個(gè)基本綱領(lǐng)。[12] 雖然慈善委員會(huì)在當(dāng)時(shí)已經(jīng)聲明：它將來(lái)還要就如何貫徹落實(shí)《2006年慈善法》中關(guān)于“公益性考察”（the “public benefit” test）的相關(guān)規(guī)定制定更加科學(xué)合理的、帶有法律效力的指導(dǎo)性文件，但《公眾利益的法律原則》這個(gè)文件可以說(shuō)反映了慈善委員會(huì)在這個(gè)問(wèn)題上的一貫和基本的立場(chǎng)，有相當(dāng)重要的參考價(jià)值。

　　在《公眾利益的法律原則》中，慈善委員會(huì)闡述了5大基本原則并具體解釋了其內(nèi)涵。應(yīng)該說(shuō)，只有不違反這些原則、并且從事法律列舉的13類慈善目的事業(yè)的民間組織才有可能被認(rèn)定為慈善組織。這5大原則是（小標(biāo)題為作者概括）：

　　第一、有益原則。任何慈善組織必須給受益者帶來(lái)明確的益處（an identifiable benefit），這種益處可以采取多種形式。慈善委員會(huì)強(qiáng)調(diào)：這里所說(shuō)的益處（benefit）一定是指對(duì)公眾的益處。有的時(shí)候?yàn)樽非竽撤N益處，可能會(huì)導(dǎo)致某種損害，這個(gè)時(shí)候就要全面考慮各個(gè)方面的因素，如果弊大于利就不符合本條原則。公眾受益可以體現(xiàn)在能夠衡量的物質(zhì)方面；也可以體現(xiàn)在非物質(zhì)形式方面，例如教育事業(yè)給學(xué)生的益處。給公眾的益處可以是直接的，如使患者得到良好的醫(yī)療服務(wù)；也可以是間接的，如為醫(yī)務(wù)工作者提供良好的住宿條件，從而使他們能夠更好地為患者服務(wù)。英國(guó)有一些慈善機(jī)構(gòu)，如“新慈善資本”（New Philanthropy Capital），專門是給富豪們提供咨詢的，告訴他們?nèi)绾芜M(jìn)行慈善捐助，這也是讓公眾間接受益的一個(gè)例子。

　　第二、現(xiàn)實(shí)性原則。對(duì)給公眾帶來(lái)的益處進(jìn)行評(píng)價(jià)一定要從現(xiàn)代社會(huì)的實(shí)際出發(fā)。公眾利益是有時(shí)代特性的，它同歷史文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展、人們知識(shí)的增長(zhǎng)、認(rèn)識(shí)水平的進(jìn)步、整個(gè)社會(huì)價(jià)值觀念的變化等息息相關(guān)。有些以前不屬于為公眾利益服務(wù)的事業(yè)，現(xiàn)在可以認(rèn)定為公益性事業(yè)。例如：為實(shí)現(xiàn)一個(gè)社區(qū)、一個(gè)地方的可持續(xù)發(fā)展而開(kāi)展的事業(yè)，保護(hù)生物多樣性的事業(yè)等等。反之亦然。

　　第三、多數(shù)受益原則。慈善目的事業(yè)的受益者必須是廣大公眾，或者是公眾群體中足夠多的一部分人（a sufficient section of the public）。慈善委員會(huì)強(qiáng)調(diào)：對(duì)于到底多少人才算“足夠多的一部分人”，要根據(jù)申請(qǐng)組織的情況進(jìn)行具體分析。在這個(gè)過(guò)程中，數(shù)字比例和申請(qǐng)組織的性質(zhì)非常關(guān)鍵。例如，一個(gè)住宅小區(qū)的某種設(shè)施僅供極少數(shù)人享用，大多數(shù)居民不能受益，這就不是為公眾利益服務(wù)。但是如果這個(gè)設(shè)施是為小區(qū)里身患罕見(jiàn)傳染病的個(gè)別人服務(wù)，就可能符合公益性原則，因?yàn)檫@種服務(wù)也同時(shí)使小區(qū)的所有公眾受益。另外，社會(huì)上有些人群在相對(duì)數(shù)量上很少，但為他們提供的慈善服務(wù)也許就符合廣大公眾利益，這需要針對(duì)個(gè)案進(jìn)行仔細(xì)的分析。如果一個(gè)要獲取慈善組織地位的機(jī)構(gòu)采取會(huì)員制，那么它必須有充分的理由證明這種制度與該組織章程所規(guī)定的社會(huì)公益性目標(biāo)不相沖突，而且其會(huì)員設(shè)施（如俱樂(lè)部）不能完全限制公眾的進(jìn)入。

　　第四、合理惠及個(gè)人原則。任何組織所從事的事業(yè)，如果會(huì)同時(shí)使個(gè)人獲益，那么這種帶給個(gè)人的益處（private benefit）必須在總體上處于次要的、從屬的地位（incidental）。首先，這里所說(shuō)的個(gè)人得到的益處必須有助于實(shí)現(xiàn)相關(guān)組織的社會(huì)公益性目標(biāo)。其次，這些益處在數(shù)量上和程度上必須居次要地位（例如慈善組織給自己的專職員工發(fā)放的工資）。如果一個(gè)組織或者社團(tuán)存在的目的僅僅是為了自己會(huì)員的利益，那它就不是公益性組織。這里的關(guān)鍵是要把握在一個(gè)組織中個(gè)人受益的程度和比例。

　　第五、照顧弱勢(shì)群體原則。絕不能將那些經(jīng)濟(jì)條件不夠好（less well off）的人完全排斥（be entirely excluded）在受益者行列以外。有許多民間機(jī)構(gòu)都是提供收費(fèi)服務(wù)的，如學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院、娛樂(lè)場(chǎng)所等。它們的收費(fèi)必須是合理的，這個(gè)“合理”的含義包括用收取的費(fèi)用來(lái)支付成本、獲取一定利潤(rùn)以有助于其事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。但是，如果這些服務(wù)的收費(fèi)高到了完全排斥那些交不起費(fèi)的人，并且沒(méi)有其他措施來(lái)緩解這種情況，那就必然會(huì)影響到其公益性的性質(zhì)。慈善委員會(huì)在評(píng)估一個(gè)組織或機(jī)構(gòu)的收費(fèi)狀況時(shí)，要綜合運(yùn)用3項(xiàng)由以前的法庭判例規(guī)定的衡量標(biāo)準(zhǔn)：[13]

　　1、這個(gè)組織或機(jī)構(gòu)能否給公眾帶來(lái)直接或者間接的益處，或受益者能否達(dá)到“足夠多的一部分人”。

　　2、如果它的設(shè)施和服務(wù)主要是面向能夠交得起費(fèi)的人群，那么這個(gè)事實(shí)本身并不一定意味著可以否定其為公眾利益服務(wù)的性質(zhì)。

　　3、但是，如果它完全排斥那些交不起費(fèi)的人，使這些人不能直接或者間接地受益，那么它就不能被認(rèn)定是為公眾利益服務(wù)的，因此也就不能定性為慈善組織。

　　由于每個(gè)慈善組織的性質(zhì)、使命、目標(biāo)和章程都不同，實(shí)際情況錯(cuò)綜復(fù)雜，所以慈善委員會(huì)對(duì)于第五項(xiàng)原則的運(yùn)用必須采取具體問(wèn)題具體分析的方法。例如，收費(fèi)昂貴的私立學(xué)校如果只對(duì)富家子女開(kāi)放，就不是為公眾利益服務(wù)；但如果它讓公立學(xué)校也使用它的教學(xué)設(shè)施，或者為貧困家庭的子女提供獎(jiǎng)學(xué)金，就可以被認(rèn)定是為公眾利益服務(wù)。一個(gè)高檔的演出場(chǎng)所，如果它的票價(jià)高到令普通人望而卻步，它就不是為公眾利益服務(wù)。若它在高價(jià)票以外還提供各種優(yōu)惠票，就是為公眾利益服務(wù)。這方面最好的例子是倫敦的皇家阿爾伯特大廳，這里經(jīng)常舉辦世界最高水平的音樂(lè)會(huì)，但它的最低票價(jià)是5英鎊一張的站票。

　　如果一個(gè)民間組織想注冊(cè)為慈善機(jī)構(gòu)（charity），它必須經(jīng)受慈善委員會(huì)上述法律原則的檢驗(yàn)。為此，它必須依照法律向慈善委員會(huì)提供詳細(xì)的說(shuō)明性文件，慈善委員會(huì)在審查的過(guò)程中有權(quán)要求其補(bǔ)充相關(guān)資料，提供支持性證據(jù)。應(yīng)該記?。河捎谟?guó)習(xí)慣法的法律體制，慈善委員會(huì)的審查依據(jù)不僅僅是《2006年慈善法》等成文的法律法規(guī)，法庭的判例也是重要的法律依據(jù)。不過(guò)，在《2006年慈善法》生效以后，法庭的審理也都將按照新法精神進(jìn)行，所以總體上不會(huì)產(chǎn)生互相矛盾的評(píng)判結(jié)論。如果慈善委員會(huì)駁回了成立慈善組織的申請(qǐng)，那么申請(qǐng)方可依法向新設(shè)立的慈善申訴法庭（the Charity Tribunal）進(jìn)行申訴。如果敗訴，還有權(quán)利向高等法院繼續(xù)申訴。

　　《2006年慈善法》的主要部分于2007年春開(kāi)始生效，慈善委員會(huì)從2006年10份起就加緊了相關(guān)的準(zhǔn)備工作。其中一個(gè)重要?jiǎng)幼魇菚?huì)同公共政策、法律方面的專家重點(diǎn)研究那些收費(fèi)的民間組織和宗教類組織如何通過(guò)“公益性考察”（the “public benefit” test）的問(wèn)題。慈善委員會(huì)還就民間公益性組織的公眾利益標(biāo)準(zhǔn)、判定原則和程序等問(wèn)題草擬了一份相當(dāng)全面的指南，并從2007年3月7日起開(kāi)展了為期3個(gè)月的公開(kāi)咨詢，廣泛地聽(tīng)取公眾和各種民間組織對(duì)這份文件的意見(jiàn)。慈善委員會(huì)計(jì)劃在上述工作的基礎(chǔ)上，于2007年10月正式發(fā)布具備法律效力的相關(guān)準(zhǔn)則和操作細(xì)則，并結(jié)合試點(diǎn)工作，逐步出臺(tái)針對(duì)各類民間公益性組織的分類指導(dǎo)意見(jiàn)。經(jīng)過(guò)試運(yùn)行和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，預(yù)期到2008年6月能夠最終形成一整套正式的制度，并在同年夏季向議會(huì)提交相關(guān)報(bào)告。人們有理由相信，在現(xiàn)代化的《2006年慈善法》的指導(dǎo)下，慈善委員會(huì)、慈善申訴法庭和其他法庭將在實(shí)踐中繼續(xù)豐富和發(fā)展英國(guó)慈善法律中關(guān)于公益性事業(yè)的定義，從而保障英國(guó)的慈善事業(yè)持續(xù)興旺、發(fā)展。

　　作者聯(lián)系辦法：laoxubj@yahoo.com.cn

　　1 由于大不列顛及北愛(ài)爾蘭聯(lián)合王國(guó)（UK）的特殊體制，本文討論相關(guān)問(wèn)題時(shí)，如無(wú)特別說(shuō)明，則英國(guó)指英格蘭和威爾士地方，以下文字中不再另行說(shuō)明。2006年11月8日《2006年慈善法》（Charities Act 2006）得到女王御批（Royal Assent），從而完成了所有審議程序正式成為法律。該法于2007年生效。本文涉及《2006年慈善法》的論述一律依照英國(guó)政府公共機(jī)構(gòu)信息辦公室（Office of Public Sector Information）正式發(fā)布的法律文本。

　　2 以下凡涉及“慈善”（Charity）一詞的地方，除非必要，否則盡可能采用通俗的“民間公益性事業(yè)”或者“民間公益性組織”的表述方式。

　　3 這個(gè)法律原本的題目很長(zhǎng)，叫做An Act to redress the misemployment of lands, goods and stocks of money heretofore given to certain charitable uses，《1601年慈善用途法》實(shí)際上是簡(jiǎn)稱。

　　4 The Statutes at Large Volume VII (from the thirty-ninth of Q. Elizabeth to the twelfth of K. Charles II inclusive), by Danby Pickering, Cambridge 1763, printed by Joseph Bentham, London

　　5 Brian O’Hagan: Archive: The History of UK Charity, posted by PNNOnline on Monday, August 13, 2001, visited in August and September 2006.

　　6 對(duì)于這個(gè)名字的拼寫(xiě)，各種文獻(xiàn)中有所不同，有的拼寫(xiě)為MacNaghten或者M(jìn)acNaughten，本文采取英國(guó)權(quán)威出版物的拼寫(xiě)。詳見(jiàn)注釋7。

　　7  Commissioners for Special Purposes of Income Tax v. Pemsel, 1891 A.C. 531.  Law Report Appeal Cases, 1891 A.C. Reprint Edition by Butterworth & Co. (Publishers) Ltd. London 1974, pp 574-592

　　8  Alec Samuels: A Statutory Definition of Charity, Statute Law Review reprint 14/1/64, www.oxfordjournal.org, visited in September 2006.

　　9  Halsbury’s Statutes, Fourth Edition (1998 Reissue), Volume 5, Butterworth’s, pp. 1053

　　10  Strategy Unit Report: Private Action, Public Benefit September 2002, Part 4 Reforming the Legal Framework

　　11 英國(guó)內(nèi)閣負(fù)責(zé)第三部門辦公室的部長(zhǎng)Ed Miliband語(yǔ)，見(jiàn)Marking out the territory The Guardian (Society supplement), Wednesday 20 September 2006.

　　12  Charity Commission: Public Benefit ? the Legal Principles, January 2005

　　13  英國(guó)歷史上涉及這類案件的判例相當(dāng)多。慈善委員會(huì)關(guān)于公眾利益的文件中提到了一些判例，其中最重要的一個(gè)是關(guān)于Re Resch’s Will Trusts的判例（Re Resch’s 1969 1 AC 514） 。

　　[1]由于大不列顛及北愛(ài)爾蘭聯(lián)合王國(guó)（UK）的特殊體制，本文討論相關(guān)問(wèn)題時(shí)，如無(wú)特別說(shuō)明，則英國(guó)指英格蘭和威爾士地方，以下文字中不再另行說(shuō)明。2006年11月8日《2006年慈善法》（Charities Act 2006）得到女王御批（Royal Assent），從而完成了所有審議程序正式成為法律。該法于2007年生效。本文涉及《2006年慈善法》的論述一律依照英國(guó)政府公共機(jī)構(gòu)信息辦公室（Office of Public Sector Information）正式發(fā)布的法律文本。

　　[2]以下凡涉及“慈善”（Charity）一詞的地方，除非必要，否則盡可能采用通俗的“民間公益性事業(yè)”或者“民間公益性組織”的表述方式。

　　[3]這個(gè)法律原本的題目很長(zhǎng)，叫做An Act to redress the misemployment of lands, goods and stocks of money heretofore given to certain charitable uses，《1601年慈善用途法》實(shí)際上是簡(jiǎn)稱。

　　[4]The Statutes at Large Volume VII (from the thirty-ninth of Q. Elizabeth to the twelfth of K. Charles II inclusive), by Danby Pickering, Cambridge 1763, printed by Joseph Bentham, London

　　[5]Brian O’Hagan: Archive: The History of UK Charity, posted by PNNOnline on Monday, August 13, 2001, visited in August and September 2006.

　　[6]對(duì)于這個(gè)名字的拼寫(xiě)，各種文獻(xiàn)中有所不同，有的拼寫(xiě)為MacNaghten或者M(jìn)acNaughten，本文采取英國(guó)權(quán)威出版物的拼寫(xiě)。詳見(jiàn)注釋7。

　　[7]Commissioners for Special Purposes of Income Tax v. Pemsel, 1891 A.C. 531.  Law Report Appeal Cases, 1891 A.C. Reprint Edition by Butterworth & Co. (Publishers) Ltd. London 1974, pp 574-592

　　[8]Alec Samuels: A Statutory Definition of Charity, Statute Law Review reprint 14/1/64, www.oxfordjournal.org, visited in September 2006.

　　[9]Halsbury’s Statutes, Fourth Edition (1998 Reissue), Volume 5, Butterworth’s, pp. 1053

　　[10]Strategy Unit Report: Private Action, Public Benefit September 2002, Part 4 Reforming the Legal Framework

　　[11]英國(guó)內(nèi)閣負(fù)責(zé)第三部門辦公室的部長(zhǎng)Ed Miliband語(yǔ)，見(jiàn)Marking out the territory The Guardian (Society supplement), Wednesday 20 September 2006.

　　[12]Charity Commission: Public Benefit ? the Legal Principles, January 2005

　　[13]英國(guó)歷史上涉及這類案件的判例相當(dāng)多。慈善委員會(huì)關(guān)于公眾利益的文件中提到了一些判例，其中最重要的一個(gè)是關(guān)于Re Resch’s Will Trusts的判例（Re Resch’s 1969 1 AC 514） 。

（責(zé)任編輯：李明俐）