重慶模式

　　重慶市是在1997年6月成立的中國最年輕的直轄市，是中國西南地區(qū)的經濟中心和歷史悠久的老工商業(yè)城市。1996年，重慶市制發(fā)了《重慶市城市居民最低生活保障暫行辦法》和《重慶市城市居民最低生活保障線下家庭扶困補貼辦法》，并于1996年7月1日起正式實施。[xxxviii][38]

　　重慶市建立最低生活保障制度也在發(fā)展的第二階段初期，略遲于武漢。制度建立之初，他們采用了“武漢模式”。1988年，他們又進一步對最低生活保障制度實施了第二輪改革。這時，已經到了第三階段的初期。

　　重慶市的最低生活保障制度有以下的特點：

　?、牛嬲龅搅烁采w全體市民。針對“武漢模式”的不足，從1998年開始，重慶市首先采取了一項進一步的改革措施，即取消了對勞動年齡階段居民的“一刀切”限制，而按居民的實際收入來計算家庭平均收入。當時，他們通過基層社區(qū)進行調查，然后逐級往上匯總，對所有收入在130元以下的居民家庭進行了普查，預計救助對象將擴大到10萬余人，最低生活保障制度經費開支可能要增加到1.2億元。

　　促使重慶市采取上述改革措施的動因是因為給下崗工人發(fā)生活費的政策在設計上的漏洞：①這個制度不看下崗工人的實際收入水平和生活狀況，“人人有份，平均發(fā)放”。②在資金籌集方面，雖然上面有一個“三家抬”的說法，但到地方上大多是一句空話。要企業(yè)負擔一部分明顯是個悖論，所謂社會募集一部分，實際上來自失業(yè)保險基金的資金，最后逃避不了責任的只有政府，所以，實際上還是財政托底。③重慶市財政狀況也很困難（一年只有70多個億），怎樣把有限的經費用到最需要的人身上？根據(jù)國際經驗，只有以家計調查為基礎的社會救助方式才是最有效的。所以，重慶市決定對靠財政補貼發(fā)生活費的企業(yè)實行“斷奶”，而轉為企業(yè)中有生活困難的職工家庭通過社區(qū)申請最低生活保障。

　　“重慶模式”的意義是使最低生活保障制度真正實現(xiàn)了全民化，使人均水平低于最低生活保障標準應該享受社會救助的城市貧困家庭的生存權和基本生活權益得到了切實的保護。1999年10月，全市享受最低生活保障的居民已達69647戶，136699人。每月支出的最低生活保障金約1100萬元，以這個數(shù)字推算，一年估計要1.3億元。

　?、疲畬ｉT建立了最低生活保障管理機構。重慶市為了管好、用好這筆規(guī)模較大的基金。建立了專門的社會救助機構。在市、區(qū)兩級民政部門設立了城市最低生活保障管理處或科，并且招募了1000多名年輕能干、文化程度較高、工作認真負責的下崗人員，配備到每一個居委會，專門從事最低生活保障工作。

　?、牵鸩秸{整最低生活保障標準。與武漢市一樣，為了穩(wěn)妥起見，重慶市也采用了低標準起步的策略。在1996年7月實施之初采用了月人均120元的保障標準。1998年3月調整為130元，1999年10月調整標準后達到163元。[xxxix][39]

　　1998年再次改革后的重慶市最低生活保障制度，既不同于“上海模式”，也不同于“武漢模式”，而是又完成了一次根本性的制度創(chuàng)新。在1999年11月民政部于福建省泉州市召開的全國城市居民最低生活保障工作會議上，“重慶模式”引起了極大的反響。

　　對既有社會救助模式的比較

　　英國的K·瓊斯、J·布朗和J·布拉德肖（1982）合著的《社會政策要論》[xl][40]一書中，提出了衡量社會政策的社會正義性的8項國際公認的原則：①保障基本自由；②提供有利于劣勢者的積極差別待遇措施；③以的第1和第2為先決條件之下，提供機會的平等；④涵蓋所有人類，不得有所例外；⑤把社會服務包括在“社會福利”之內；⑥不偏不倚，即或有差別的存在，必須使優(yōu)勢者與劣勢者都能接受或同意是公平的；⑦涵蓋生活、經濟、社會和政治各部分；⑧促進社會的聚合。

　　根據(jù)上述制定或評價社會政策的國際通則，可以提出以下8項原則，作為比較和評價最低生活保障制度的理論支點：①保障基本人權；②救助對象普遍；③明確規(guī)定權利；④政府承擔責任；⑤社會效益顯著；⑥強調治本脫貧；⑦廣開社會資源；⑧發(fā)揮人的潛能。

　　在對上海、武漢、重慶三種不同模式作出了描述之后，再根據(jù)這8項原則，對三種模式作一比較，同時，也與傳統(tǒng)模式進行比較。在每一項原則之下，分“好”、“較好”、“一般”、“不太好”、“很不好”5級評語來反映對這些模式的認識與評價：

表6：既有社會救助模式的比較

　　對于上述評價，還需要作進一步的解釋：傳統(tǒng)模式的弊病是顯而易見的，而上海、武漢、重慶三種制度模式實際上代表了三個發(fā)展階段的比較典型的三種價值取向。在發(fā)展的第一階段，上海市開始創(chuàng)建這項制度，在很多方面都要“摸著石頭過河”，所以采了取慎之又慎的態(tài)度?！罢l家的孩子誰抱走”，實際上是對計劃經濟的殘余——單位制度的一種讓步。搭積木式的制度架構，反映出不斷發(fā)現(xiàn)問題不斷解決的創(chuàng)新歷程，但是也不免留下了諸多遺憾。到了發(fā)展的第二階段，武漢市的做法顯然使制度更加簡單明了，并且在建立一個欲將全民納入的制度方面下了功夫。但是改革并不徹底，于是又走向了另一個極端，把相當一部分救助對象推了出去。到了第三階段，重慶市的制度才給人們豁然開朗的感覺，真正向全民納入的方向邁出了堅實的步伐。所以說，這三種制度模式既有區(qū)別，又是一脈相承的，沒有前者的努力，就沒有后者的成功。這反映了各個城市在制度創(chuàng)新方面走過的艱難曲折的路程。

　　評論：在轉軌時期，由于市場經濟的沖擊，為適應新的經濟體制而設立的最低生活保障制度開始掙脫傳統(tǒng)觀念的束縛，向著現(xiàn)代意義上的社會救助制度迅速靠攏。經過將近10年的磨合，這項制度在中國的社會、經濟生活中已經發(fā)揮出很大的作用，歸納起來有四：

　?、牛⒆畹蜕畋Ｕ现贫确辖⒑屯晟粕鐣髁x市場經濟的需要。

　　當前，經濟體制改革進入了“攻堅階段”，在產業(yè)結構調整、勞動力結構調整和物價體系調整等方面，改革力度的加大不免觸及到普通市民的切身利益。建立最低生活保障制度是為了解決以此引發(fā)的社會矛盾和社會問題，包括企業(yè)破產和停產、半停產、工人失業(yè)和下崗、物價上漲過快、貧富差距拉大，等等。以國際經驗為鑒，社會救助即最低生活保障制度能夠為所有的城市居民在最起碼的生活條件上進行“保底”，使社會主義市場經濟的建立和完善免受干擾，其作用是不可低估的。

　?、疲⒆畹蜕畋Ｕ现贫确辖⒑屯晟粕鐣Ｕ现贫鹊男枰?。

　　中國的社會保障制度的不完善影響了改革的進程，這已經形成了社會共識。80年代以來，在改革社會保險制度方面花了很大力氣，然而，社會保險是需要時間進行積累的，而中國所缺少的正是時間，在90年代大量出現(xiàn)的城市居民貧困問題面前，中國底氣不足的社會保險，尤其是失業(yè)保險就顯得捉襟見肘了。社會救助制度因為其必須對申請人進行“家庭經濟調查”的特點，更能將有限的資金用到最需要的人身上。因此，只有將這一道最后的社會保障防線布置好，才能使那些從社會保險網中漏出的個人或群體得到最起碼的保障，不至于陷入貧困。

　　⑶．建立最低生活保障制度符合維護社會穩(wěn)定的需要。

　　近年來，社會穩(wěn)定也已成為一個敏感的話題，國際上公認的“痛苦指數(shù)（失業(yè)率＋通貨膨脹率）”警戒線是10％，重警戒線是20％，而中國近年來即使不算隱性失業(yè)“痛苦指數(shù)”也沒有下過20％。[xli][41] 建立最低生活保障制度是政府對市民作出的經濟上“保底”的承諾，可以即刻起到安定人心的作用，所以，這項被李鵬總理譽為“花錢不多，效果極佳”[xlii][42] 的社會工程，應該引起黨和政府的高度重視。

　?、龋⒆畹蜕畋Ｕ现贫确仙鐣l(fā)展和進步的需要。

　　世界銀行發(fā)布的《1997年世界發(fā)展指數(shù)》報告中提出了一個新的觀點，即“世界發(fā)展指數(shù)不再單純以國內生產總值或國民生產總值衡量國家國家的貧富，而是把‘人和減輕貧困放在第一位，并置于發(fā)展議程的中心位置’”。[xliii][43] 最低生活保障制度將使中國城市中近3000萬弱能和貧困的群體能夠分享經濟、社會發(fā)展的成果，這對中國本世紀末在總體上達到小康生活水平，并由此提高中國的國際地位也是至關重要的。

　　當然，也應該清醒地看到，目前的最低生活保障制度仍然只是一棟“超級樓宇”的主體構架，要使它實用、適用和有效，還須花更大的氣力。以下便是為這棟超級樓宇的“內部裝修”提供的若干可供選擇的設計方案。

　　4 現(xiàn)行制度的不足之處

　　4.1 制度的實際覆蓋范圍仍然有限

　　目前城市居民最低生活保障制度最大的問題是保障范圍問題。如前所述，中國城市貧困人口的規(guī)模應該在1500—3100萬人之間。而在1999年9月全國普遍實行這項制度后，得到保障的人數(shù)只有281萬人，亦即其覆蓋面只有10—20%上下。去年下半年，最低生活保障標準提高了30%，但民政部公布的統(tǒng)計數(shù)字顯示，截止到2000年底，得到最低生活保障的貧困人群仍然只有400多萬，覆蓋面只有13—25%。經過1年多的努力，只增加了3—5個百分點，進展未免太慢。

　　 另外，農村居民的最低生活保障制度仍然沒有得到政府中最高層次的認可。其實，從整個“八七”扶貧攻堅計劃的效果看，1994年時中國的農村貧困人口大約是3000—4000萬，而到2000年底，農村貧困人口還是3000多萬。因此，有一個問題是需要反思的，“扶貧”可能并非萬能，有些農村地區(qū)就是缺乏最基本的生產條件，這些地區(qū)的貧困面貌可能是不能用扶持生產的方式改變的。因此，在沒有找到更好的扶貧方式之前，這些地區(qū)的農村居民的生活可能是要用“最低生活保障”的方式給予保障的。

　　4.2 傳統(tǒng)救濟思想影響仍然強大

　　在計劃經濟體制下形成的傳統(tǒng)社會救濟制度，是專門針對“無勞動能力”的邊緣群體的。因為在當時，以全民低收入為代價，確實也已基本實現(xiàn)了城市中有勞動能力的人的“充分就業(yè)”，而社會救濟只需面對那些極少數(shù)的邊緣群體——民政對象。這種救濟方式在今天還有它的影響，可以稱之為“民政對象情結”。

　　1993年開始的社會救濟制度的改革，應該是一項具有根本意義的改革。從1984年城市經濟體制改革起，原來的“充分就業(yè)”就已經被當成是改革的對象。如同在本報告討論概念框架時提出的那樣，在中國于90年代初確立了以市場經濟為目標的改革目標后，在體制轉軌的過程中，陷入貧困的不再是清一色的“沒有勞動能力的人”。有勞動能力而失去工作機會的人，有收入卻因有大宗的必需的額外支出（譬如醫(yī)療費用）的人，也有可能陷入貧困的窘境。

　　1999年9月頒布并立即于10月1日正式實施的《城市居民最低生活保障條例》是一部很有遠見的法規(guī)?！稐l例》規(guī)定：“持有非農業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴实?，均有從當?shù)厝嗣裾@得基本生活物質幫助的權利”。[xliv][44] 這部法規(guī)從法律制度上實現(xiàn)了社會救助制度面向全民這一基本原則。

　　其實，如前所述，在地方上，爭取最低生活保障制度面向全民的努力由來已久。上海市創(chuàng)立這項制度之初，也創(chuàng)造了被稱為“誰家的孩子誰抱走”的救助模式。隨后建立這項制度的武漢市開始嘗試實行一項面向全民的制度。但是因為經費有限，“面向全民”走了樣，變成面向“勞動年齡之外”的人。而在勞動年齡之內的人，絕大部分被稱為“視同為”的政策——即年齡在18—59歲的下崗、失業(yè)人員被視同為已經領取了最低工資或下崗職工基本費，因而大批貧困人口由此被排除在外。直到1997年重慶市實行的一項改革，即完全按實際收入來確定最低生活保障對象，才真正使這項制度成為面向全民的制度。

　　但是，目前及時在高層，對重慶市的經驗也還有保留。其理由是因為最低生活保障制度是“最后的”安全網。他們所強調的“最后”二字是針對“三條保障線”的前兩條，即下崗職工基本生活費和失業(yè)保險金而言的。因為提供下崗職工基本生活費和失業(yè)保險金的法規(guī)政策是有缺陷的，如前所述，失業(yè)人員和下崗職工，還有大批的“待崗”、“放長假”的企業(yè)職工，這些群體的基本生活權利也應該得到保障，《條例》本身的含義是毋庸置疑的，問題在于實施。所以，當把最低生活保障制度稱之為“最后的安全網”時，最基本的含義就是，在此之下再也沒有有組織、成制度的安全網了。一個人在遭遇收入斷絕或接近斷絕的社會、經濟風險時，如果不能得到這項制度的救助，就會陷入貧困的陷阱。

　　關于這一點，現(xiàn)在從上到下還是有誤區(qū)?，F(xiàn)在領導人常?！芭鷾省蹦承┤后w（譬如困難企業(yè)的職工）“進入最低生活保障制度的保障范圍”，這是說不通的。這種“恩準”實際上是與《條例》精神不符的。

　　以上種種，造成相當一部分城市最低生活保障對象的比重僅為千分之幾，這與當前的現(xiàn)實情況顯然是不符的。由此看來，中國政府和全社會都應該在觀念和行為方面有一個大的轉變，才能充分體現(xiàn)享受最低生活保障是憲法賦予公民的最起碼的基本權利。

　　另外，在建立農村居民的最低生活保障制度的問題上，也需要有個實事求是的態(tài)度。

　　4.3 各級財政分擔比例極不合理

　　當然，客觀的影響因素也是不可忽視的，最主要的是經濟負擔能力問題。中國傳統(tǒng)的城市救濟制度的財政負擔全在基層政權，也就是在城市（包括直轄市、省轄市和地級市）中的區(qū)和不設區(qū)的市（縣級市）。

　　自建立最低生活保障制度以來，各地大多都采用了市、區(qū)（縣級市）兩級分級負擔的方法。市、區(qū)分擔的比例從7∶3（如大連市）到3∶7（如青島市）的都有。在武漢市、重慶市，市、區(qū)分擔的比例是5∶5。

　　由于救助人數(shù)比建立最低生活保障制度前大大增加，支出也大大增加。對于區(qū)財政來說，雖然分攤的只是部分資金，但開支的絕對金額卻是比以前增加了許多。目前，由于區(qū)屬企業(yè)（國有、集體）普遍不景氣，區(qū)財政所依賴的財源大多有這樣那樣的問題。據(jù)調查，區(qū)級財政差別太大。即使在上海市，處于市中心的黃浦區(qū)財政情況良好，負擔最低生活保障支出不成問題。但到了南市區(qū)，情況就有了很大變化，區(qū)財政的困難對實施最低生活保障制度的制肘是顯而易見的。

　　還有比城市的區(qū)級財政更困難的縣級市和縣鎮(zhèn)，這些地方實施最低生活保障制度的經費完全要由當?shù)卣袚，F(xiàn)在實施的農村最低生活保障制度也需要村級集體經濟分擔。

　　正因為對保障對象的審批是由區(qū)縣民政局掌握的，對“貧困”的最終解釋權實際上也在他們那里，因此可以說，區(qū)縣財政的困難對城市貧困的定義的影響是最直接的。

　　4.4 最低生活保障對象生活仍有困難

　　根據(jù)1998年年底中國社會科學院社會政策研究中心和民政部政策研究中心在上海、天津、武漢、蘭州和重慶等5個城市進行的調查資料，已經得到救助的貧困家庭在收入、食品、衣著、健康、教育和社交6個方面基本情況如下：

　　4.4.1 收入

　　這5個城市貧困家庭的人均月收入見表5。與調查當年的社會平均水平相比，上海、蘭州和重慶相對比例較高。但是，要說明的是，上海、天津、武漢3市的數(shù)據(jù)是在30%最低生活保障標準調整以前的，而蘭州和重慶的調查數(shù)據(jù)是在標準調整以后的。同時，與國際公認的貧困線應為社會平均收入的50—60%相比，仍然有很大的距離，他們的收入可以說是仍然只夠糊口。

表7：五大城市貧困家庭的收入狀況

　　4.4.2 食品

　　5城市貧困家庭每星期吃肉的天數(shù)平均在1—2天，武漢、天津和蘭州都有4成到6成的家庭不沾葷腥；8成以上的家庭的副食都是以素菜（蔬菜）為主，并且總是買最便宜的蔬菜吃。貧困家庭在食品方面是節(jié)省第一，很少考慮營養(yǎng)，即使對孩子來說也是一樣。對他們來說，吃肉成了可望而不可及的“高層次”消費。

表8：五大城市貧困家庭的食品消費狀況

　　 4.4.3 衣著

　　5城市90%以上的貧困家庭中成人都極少買新衣服，30—60%的家庭成人穿的衣服主要靠親友贈送，有些人穿的是基層社區(qū)募集的舊衣物。他們在這方面的消費可以說已經壓縮到極點。

表9：五大城市貧困家庭的衣服消費狀況

　　4.4.4 醫(yī)療

　　5城市貧困家庭中有家庭成員患有慢性病和遺傳病的要占30—60%，但是生病時不去醫(yī)院看病的要占50—70%，貧困家庭有病不看的最直接原因是醫(yī)藥費太貴，他們負擔不起。

表10：五大城市貧困家庭的醫(yī)療消費狀況

　　4.4.5 教育

　　貧困家庭來說，學校的學雜費是一個沉重的負擔。5城市貧困家庭負擔不起學校學雜費的要占60—90%；有50—80%的家庭在教育方面沒有能夠享受到政府或學校的優(yōu)惠。因為缺錢想讓孩子退學的貧困家庭，除了上海還較少（7%）以外，其他城市都在2成上下。

表11：五大城市貧困家庭的教育消費狀況

　　4.4.6 社交

　　5城市貧困家庭中有30—40%不愛和鄰居和同事交往，40—60%過年過節(jié)不走親訪友。社交活動多少要花點錢，這是貧困家庭疏于社交的主要原因。救助對象另一社交障礙是社會歧視。

表12：五大城市貧困家庭的社交狀況

　　綜上所述，目前中國的貧困家庭在得到社會救助以后，倒是不至于食不果腹、衣不蔽體、無家可歸，但也僅僅是能夠維持最最起碼的生存條件而活下去。在健康、教育和社交方面，他們許多最起碼的需求還是很難得到滿足，因此，在他們的生活中還遠遠談不上生活質量和做人的尊嚴。

　　5 政策建議

　　最低生活保障或社會救助制度是一項市場經濟國家或地區(qū)必備的社會政策。應該承認，中國的這項制度目前還只是一個雛形。根據(jù)國際通行的社會政策和社會救助理論原則，為制度的進一步完善，提出以下幾點建議。

　　5.1 救助標準

　　在近年來建立最低生活保障制度的過程中，國務院有關領導一再指出，救助標準是個應該認真研究的問題，標準太低，達不到保障最低生活的目的，與“保障基本人權”的目標不符；太高，則會養(yǎng)懶漢，不利于“發(fā)揮人的潛能”，社會效應適得其反。

　　但是，因為中國經濟、社會發(fā)展極不平衡，就實際操作而言，制定一個全國統(tǒng)一的社會救助標準是毫無意義的。而且，現(xiàn)行政策是救助標準有是由地方政府自行確定，這就出現(xiàn)了如前所述的各城市間的極大差異。

　　作為負責管理社會救助的政府職能部門，民政部在這方面并不是無事可做，至少可以對最低生活保障線的下限作些文章。譬如以“人均國內生產總值”（或“人均國民收入”）、“人均地方財政收入”（或“人均地方財政支出”）、“居民人均生活費收入”和“居民人均消費支出”（均為國家統(tǒng)計局的現(xiàn)行統(tǒng)計指標）等指標構成一個綜合指數(shù)，將全國分成若干層次。然后組織力量進行調查研究，在每個層次中隨機抽取若干城市（包括大、中、小城市）作抽樣調查和定量分析，取得數(shù)據(jù)，這樣就可以對各個層次最低生活保障線的下限提出一個對全國有指導意義的參考標準。

　　還有一點至關重要，考慮到人民生活水平的逐年提高和物價不斷上漲等因素，最低生活保障線應該每年進行調整。在建立最低生活保障制度的過程中，絕大多數(shù)城市都這樣做了，這實際上可以被看作政府的一個長期的承諾。從理論上講，僅僅給貧困家庭提供最低生活保障為什么就能維持社會穩(wěn)定呢，這是社會心理在起作用。政府的逐年調整標準的承諾無疑會在社會心理的天平上加重自己的砝碼。

　　5.2 經費分擔

　　社會救助是完全的政府責任，這是無庸置疑的。應該考慮由中央、省、市和區(qū)四級財政來分擔這筆費用。

　　如前所述，原先城市社會救濟經費主要是基層負擔的?，F(xiàn)在建立了最低生活保障制度，市財政必須參與分擔，而且還應負擔大頭。分擔的比例以6∶4或7∶3為好。如果有可能，應該使區(qū)、縣的財政負擔減少到最低程度，不然，擴大救助范圍的努力會遇上障礙。

　　中央和省級財政也要參與分擔，理由有二：其一，應該幫助 “老、少、邊、窮”地區(qū)的城市；其二，應該幫助中央部委所屬和省屬企業(yè)多的城市。

　　如果在今后一段時間內，中央財政每年拿出10億元用以支持落后地區(qū)和中央直屬企業(yè)，各有能力的省、自治區(qū)也能拿出10億元支持本省的落后地區(qū)和省屬企業(yè)，最低生活保障制度的前景就會更加樂觀了。

　　要開支就得有收入，按照國際慣例，個人所得稅是調節(jié)貧富差距，實現(xiàn)社會公平的主要手段。在發(fā)達國家，個人所得稅約占整個財政收入的30%左右，而主要用于社會保障的公共支出也大約占財政支出的20—30%，從這個意義上說，是個人所得稅支持了社會保障的開支。根據(jù)目前分稅制的安排，個人所得稅是地方稅，地方政府可以考慮將個人所得稅辟為支持最低生活保障制度的主要財源。個人所得稅的征收方法是否也可以考慮進行改革，即按年收入計算個人所得稅。所有公民一年報一次稅，稅務局每年抽查一部分，查著偷稅、漏稅的就狠罰。這樣，也可以避免中國個人所得稅既按月，又按次計算的復雜性。

　　5.3 管理體制

　　新的制度必然呼喚新的管理體制。這是因為：其一，最低生活保障制度涉及到每一個市民的切身利益的（在市場經濟條件下，每一個人都有可能遭遇社會、經濟風險）；其二，隨著最低生活保障制度的建立，政府在這方面已經投入了相當規(guī)模的資金，如上海市的社會救助資金的開支已達近2億元，重慶也已達到1.3億元。據(jù)估計，在全國建立這項制度大概每年需要支出70個億，必須保證這筆“救命錢”真正用在改善城市貧困居民家庭的生活上。

　　但是，目前在社會救助方面的人力配置（市級1－2人，區(qū)級1人，街道1人）卻是難以適應新的形勢要求的。因此，在社會救助管理體制的各個層次上，尤其是基層社區(qū)，再適當?shù)卦黾颖匾娜肆Y源，專門負責社會救助基金運作和管理，是十分必要的。

　　上海市在這方面的經驗是“管理中心下移”。也就是說，在以上各層次中，把管理的重點放在更為直接與群眾打交道的基層社區(qū)（主要是街道），整個救助工作網絡的建立以街道社會救助事務所為依托。每個事務所配備2－3人，同時領導居委會的社會救助協(xié)理員。市和區(qū)兩級事業(yè)機構的任務主要是檔案管理，并承擔一些疑難個案的調查，所以人不在多而在精。

　　從長遠考慮，現(xiàn)在就應該把專業(yè)化的問題提上議事日程。這就是發(fā)展專業(yè)社會工作和社會工作教育。要發(fā)展社會工作，就要發(fā)展專業(yè)社會工作教育，培養(yǎng)社會工作專業(yè)人才，并按國際慣例建立社會工作職級制度，以滿足建立最低生活保障制度乃至整個社會福利和社會保障制度的需求。

　　5.4 框架調整

　　過去的制度常常強調為貧困群體提供優(yōu)惠政策，有一些優(yōu)惠措施是可行的：如對他們中有勞動能力者再就業(yè)創(chuàng)造條件；發(fā)展第三產業(yè)，尤其是社區(qū)服務；盡量為貧困戶自力更生創(chuàng)造有利的外部環(huán)境，這是減少社會救助經費最好的途徑。

　　但是，也應該看到，在教育、住房、醫(yī)療、水電等方面，讓貧困戶減免交費的優(yōu)惠政策在執(zhí)行中有很大的難度。這可能是因為以上幾個方面改革的方向都在強調市場化或引入市場機制，這與減免交費是矛盾的。所以，最好的辦法還是考慮貧困家庭在這方面的需要，然后計入最低生活保障金，讓他們自己去交費。這樣做的結果，也可以避免社會歧視。

　　同時，目前最低生活保障制度的框架比較單一，應該進一步進行調整：其一，參照國外社會救助的制度結構，最低生活保障制度可分為“基本生活救助金”、“特別需要救助金”和“酌情發(fā)放的救助金”3個部分：

　　基本生活救助金

　　“基本生活救助金”是滿足生存需求的部分，按照中國的國情，用于解決食品、穿著、交通和日常雜用等日常生活費用，這是每個被批準享受救助的人都可以享受的。

　　特別需要救助金

　　“特別需要救助金”是視需要而給予救助的部分，如醫(yī)療、教育、住房以及老人、病人、殘疾人所需要的護理費用等等。它所采取的方式一是類似于實報實銷，但可能會規(guī)定一個最高限額。

　　酌情發(fā)放的救助金

　　“酌情發(fā)放的救助金”主要是指購買比較耐用的家用物品的資金。譬如棉衣棉被，買一次可用若干年，所以可根據(jù)需要救助。國外近年來社會救助制度改革中也有將這部分資金改作貸款，另外也有人建議將這部分救助資金改為“個人發(fā)展基金”來使用。

　　其二，應該根據(jù)1人戶、2人戶、3人戶、4人戶、4人以上多人戶的實際需求對補貼標準作出調整。

　　其三，對有勞動能力的最低生活保障對象，按照國際慣例，還可考慮適當減少其補貼標準，一般可減少四分之一到五分之一。

　　5.5 職業(yè)培訓

　　北歐國家“積極的勞動力市場政策”是值得借鑒的，即把有勞動能力但喪失勞動機會的人員組織起來參加各種培訓，以提高他們在勞動力市場中參與競爭的素質。他們通過立法規(guī)定，失業(yè)者必須接受職業(yè)培訓，參加者可以得到比一般救助金額更高的職業(yè)培訓津貼，培訓由政府由各個行業(yè)協(xié)會負責。每期培訓一般為6個月，先集中上課，然后分散到各企業(yè)去實習。培訓之后一段尋找工作的時間，如果沒能找到工作，則可以再報名參加下一輪培訓。

　　中國的下崗、失業(yè)問題不是在短時間內及就可以解決的。大批人員流散在社會上，終究是個不安定的隱患。應該利用中國社會組織化程度較高的優(yōu)勢，把失業(yè)、下崗人員組織起來進行轉業(yè)、轉崗培訓應該是可行的。培訓的基地應該設在基層社區(qū)，并與社區(qū)服務聯(lián)系起來。同時，把失業(yè)、下崗人員組織起來也可以解決目前一直在困惑社會救助機構的一個難題，對這些人員有沒有工作、有沒有收入有個說道，因為對拒絕參加培訓者可視為沒有就業(yè)欲望。

　　針對那部分為數(shù)不少的就業(yè)有相當困難的人，在基層社區(qū)層次上努力促成社會救助、就業(yè)輔導和再就業(yè)的整合。這個安排的最終目標是使每一個社會成員都不至于脫離有效的社會支持網絡而落入無助的窘境。

　　另外，在最低生活保障制度普遍實施后，參照國外的經驗，可組織他們中有勞動能力者以以工代賑的方式參加一些社會公益勞動。這樣，一方面，給受助者以回報社會的機會；另一方面，可以以勞動報酬的形式發(fā)放救助金，以減少受助者的心理壓力。這可以與職業(yè)培訓結合起來進行。

　　一個失業(yè)或下崗人員在規(guī)定的時間（譬如6個月或更長）內沒能再就業(yè)，那么他（她）就應該到設在基層社區(qū)的服務機構登記，然后就有權享受主要由社區(qū)負責操作的就業(yè)和救助服務；譬如提供職業(yè)輔導，它不但為他（她）提供就業(yè)信息，還要具體地幫助他（她）了解哪些職位適合他（她）以及怎樣才能得到那些合適的職位；如果他（她）還是沒有機會就業(yè)，就應該參加職業(yè)培訓，然后再去謀職；上述的這些安排都由社會救助制度在經濟上托底，即在他（她）家庭人均收入低于最低生活保障線時享受社會救助；如果他（她）參加職業(yè)培訓，則可以得到培訓津貼；最終，有部分人可能要從事一些由社區(qū)安排的在非正式部門或部分時間的社區(qū)服務工作。

　　5.6 城市扶貧

　　可以考慮把“扶貧”的概念用到解決城市貧困問題中來。在農村扶貧中已經被證明是行之有效的“小額貸款”等方式也可以嘗試在城市運用。但是，應該注意到城市與農村的許多基本情況的不同，不能照搬?？梢钥紤]在一些城市先作試點，然后推開。

　　在城市扶貧中，不要只有政府一家的積極性，應該重視發(fā)揮非營利組織和社區(qū)的作用。國際組織，譬如亞洲發(fā)展銀行的廣泛參與會受到中國政府和社會的歡迎。

　　5.7 慈善活動

　　發(fā)展社會福利社團和慈善團體，發(fā)動國內外的社會捐贈建立救助基金來作為最低生活保障制度的補充。譬如對患重病的救助對象，光靠政府救助可能是不能解決問題的，他們可以通過向慈善團體求助以發(fā)動社會捐款來解決大宗醫(yī)藥費問題。

　　5.8 農村救助

　　農村的最低生活保障也應該擺上黨中央、國務院議事日程。對于缺乏最基本的生產條件的貧困地區(qū)，可能一味在扶持生產方面繼續(xù)作努力是沒有出路的，對實施10多年來的扶貧工作，應該好好地作一總結和反思。在沒有找到有效的新扶貧方案之前，用最低生活保障制度作為過渡應該是穩(wěn)妥的。同時，還應該想到，終究是有一部分人是不可能通過扶持生產來脫貧的，所以，建立農村最低生活保障制度也同樣是百年大計。

　　評論：總而言之，隨著政府和中國社會對最低生活保障制度重要性的認識逐步加深，有理由相信，在即將到來的21世紀中，這項制度會越來越健全和完善，與其他社會保障制度相配合，中國在經濟—社會發(fā)展過程中遭遇的城市貧困問題得到緩解的前景光明。

　　[i][1]陳良瑾主編，《中國社會工作百科全書》，中國社會出版社1994年版。

　　[ii][2]陳良瑾主編，《中國社會工作百科全書》，中國社會出版社1994年版。

　　[iii][3]陳良瑾主編，《中國社會工作百科全書》，中國社會出版社1994年版。

　　[iv][4]陳良瑾主編，《中國社會工作百科全書》，中國社會出版社1994年版。

　　[v][5] 孫健忠著，《臺灣地區(qū)社會救助政策發(fā)展之研究》，臺北，時英出版社1995年版。

　　[vi][6] 中共代表團駐滬辦事處紀念館編，《中國解放區(qū)救濟總匯在上?！罚虾W林出版社1996年版。

　　[vii][7] 張海鷹、唐鈞主編，《社會保障詞典》，北京，經濟管理出版社1993年版。

　　[viii][8] 民政部計劃財務司編，《中國民政統(tǒng)計年鑒·1995》，北京。

　　[ix][9] 唐鈞著，《1999年中國社會保障制度整體框架已見雛形》，收入《2000年社會藍皮書》，科學文獻出版社1999年版，第260頁。莫榮，《中國就業(yè)形勢依然嚴峻》，收入《2000年社會藍皮書》，科學文獻出版社1999年版，第186頁。

　　[x][10] 楊宜勇著，《解決就業(yè)須走“第三條路”》，北京，《中國經濟時報》，1999年11月26日。

　　[xi][11]《湖北——失業(yè)保險的“傘”能撐多大？》，北京，《中國經濟時報》2000年10月20日。

　　[xii][12] 《分析：“下崗”一詞要下崗 下崗職工怎么辦？》，北京，《生活時報》2000年8月22日。

　　[xiii][13] 《國家經貿委副主任蔣黔貴：國企冗員仍占三分之一》，北京，中新社2000年8月30日。

　　[xiv][14] “社會化”一詞在中國用得很多很泛，但在不同的工作領域有不同的解釋：勞動部門所謂的“社會化”，其實是政府化，即將原來由各企業(yè)自行管理的社會保險工作從企業(yè)剝離，轉移到勞動部門專門建立的社會保險機構實行統(tǒng)一管理。而在民政部門，社會化一般是指非政府化，或民間化。

　　[xv][15] 勞動與社會保障部、國家統(tǒng)計局編，《1999年度勞動與社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，勞動與社會保障部政府網2000年版。勞動與社會保障部、國家統(tǒng)計局編，《2000年上半年勞動和社會保障情況統(tǒng)計報告》，勞動與社會保障部政府網2000年版。勞動與社會保障部、國家統(tǒng)計局編，《2000年第三季度勞動和社會保障情況統(tǒng)計報告》，勞動與社會保障部政府網2000年版。唐鈞著，《1999年中國社會保障制度整體框架已見雛形》，收入《2000年社會藍皮書》，科學文獻出版社1999年版。新聞晨報，《有關人士稱養(yǎng)老金6月起必須按時足額發(fā)放》，北京，《新聞晨報》2000年6月23日。

　　[xvi][16] 朱慶芳著，《1994—1995年人民生活狀況》，北京，《1995年社會藍皮書》，中國社會科學出版社1995年版。朱慶芳，《1996—1997年人民生活狀況》，北京，《1997年社會藍皮書》，中國社會科學出版社1997年版。朱慶芳，《1997—1998年中國人民生活狀況》，北京，《1998年社會藍皮書》，社會科學文獻出版社1997年版。唐鈞著，《1999年中國社會保障制度整體框架已見雛形》，收入《2000年社會藍皮書》，科學文獻出版社1999年版。新華社，《最新統(tǒng)計：中國城鄉(xiāng)居民儲蓄余額已接近6.3萬億》，北京，新華社2000年9月29日。

　　[xvii][17] 李強著，《貧富差距拉大：五分之一的家庭占有總收入的一半》，北京，《經濟改革信息》1995年第16期。聯(lián)合國開發(fā)計劃署，《中國：人類發(fā)展報告》（中文版），北京，聯(lián)合國開發(fā)計劃署1998年出版。世界銀行，《從計劃到市場——1996年世界發(fā)展報告》（中文版），北京，中國財政經濟出版社1996年版。

　　[xviii][18] 國家統(tǒng)計局編，《中國統(tǒng)計年鑒·1998》，北京，中國統(tǒng)計出版社1998年版。

　　[xix][19] 以上數(shù)字由民政部有關司局提供。

　　[xx][20] 以上數(shù)據(jù)據(jù)《中國統(tǒng)計摘要（1994）》，中國統(tǒng)計出版社，1994年版和民政部綜合計劃司編的《中國民政統(tǒng)計年鑒（1993）》。

　　[xxi][21] 這份統(tǒng)計資料中的有些城市當時已經擬訂了方案，但尚未實施，因此正式開始實施的時間可能與表2有矛盾。凡有矛盾者，以表2為準。

　　[xxii][22] 引自民政部救災救濟司1998年2月編印的《城市居民最低生活保障制度文件資料匯編·㈠》，第6、7頁。

　　[xxiii][23] 《國務院關于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，載《社會保障制度改革指南》，改革出版社1999年版，第160—161頁。

　　[xxiv][24] 江澤民著，《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設有中國特色的社會主義事業(yè)全面推向二十一世紀——在中國共產黨第十五次代表大會上的報告》，北京，人民出版社1997年版。

　　[xxv][25] 這些數(shù)據(jù)引自《1999年民政工作統(tǒng)計公報》。

　　[xxvi][26] 這些資料和數(shù)據(jù)引自范寶俊《在全國城市居民最低生活保障工作會議上的講話》，1999年11月26日。

　　[xxvii][27] 《中國社會報》，北京，1999年10月20日。

　　[xxviii][28] 這些資料和數(shù)據(jù)引自范寶俊《在全國城市居民最低生活保障工作會議上的講話》，1999年11月26日。

　　[xxix][29] 民政部財務和機關事務司，《中國民政統(tǒng)計年鑒》，北京，中國統(tǒng)計出版社2001年版。

　　[xxx][30] 以上數(shù)據(jù)、資料由上海市民政局提供。

　　[xxxi][31] 在1997年3月的民政部救災救濟司提供的統(tǒng)計數(shù)中，165個已經建立最低生活保障制度的城市中有78個（占47%）采用了上海的這種資金模式。

　　[xxxii][32] 以上數(shù)據(jù)有上海市民政局提供。

　　[xxxiii][33] 上海市的一個街道大約有2—8萬居民。

　　[xxxiv][34] 《城市居民最低生活保障制度文件資料匯編·㈠》，民政部救災救濟司1998年3月編印，第405頁

　　[xxxv][35] 以上資料見《城市居民最低生活保障制度文件資料匯編·㈡》，民政部救災救濟司1998年編印，第244頁。

　　[xxxvi][36] 楊宗傳、張奇林著，《武漢市最低生活保障制度實施情況的調查分析》，武漢，《經濟評論》1999年第4期。

　　[xxxvii][37] 在1997年3月的民政部救災救濟司提供的統(tǒng)計數(shù)中，165個已經建立最低生活保障制度的城市中有87個（占53%）采用了大連、武漢的這種資金模式。

　　[xxxviii][38] 據(jù)《城市居民最低生活保障制度文件資料匯編·㈡》，民政部救災救濟司1998年3月編印，第169頁。

　　[xxxix][39] 以上數(shù)據(jù)、資料由重慶市民政局提供。

　　[xl][40] K·瓊斯、J·布朗和J·布拉德肖著，詹火生譯，《社會政策要論》，臺北，巨流圖書公司1987年版。

　　[xli][41] 朱慶芳著，《1996—1997年人民生活狀況》，北京，《1997年社會藍皮書》，中國社會科學出版社1997年版。

　　[xlii][42] 張佳著，《為改革催生——城市最低生活保障制度發(fā)展綜述》，北京，《中國社會報》1997年8月21日。

　　[xliii][43] 《世行發(fā)布衡量發(fā)展新指數(shù)，“人與減輕貧困”標準放首位》，昆明，《春城晚報》1997年4月9日。

　　[xliv][44]《城市居民最低生活保障條例》，北京，《中國社會報》1999年10月20日。

(責任編輯：李明俐)