摘要：準(zhǔn)入門檻要降下來(lái)，但全程監(jiān)管同時(shí)要跟上來(lái)，只有這樣才能真正避免陷入所謂“一管就死、一放就亂”的怪圈。必須要明確，并不是只有行政許可才能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的目標(biāo)，對(duì)公益慈善機(jī)構(gòu)的監(jiān)管要內(nèi)化為一種過(guò)程化的全面監(jiān)督，完善的備案制度同樣能夠?qū)崿F(xiàn)這一價(jià)值訴求。

　　6月17日，廣州市人大常委會(huì)就正在起草的《廣州市募捐條例》中“是否對(duì)紅十字會(huì)和公募基金會(huì)以外的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和非營(yíng)利的事業(yè)單位開(kāi)展募捐活動(dòng)設(shè)定行政許可”進(jìn)行立法聽(tīng)證，經(jīng)由社會(huì)公開(kāi)征集的16位聽(tīng)證陳述人就此問(wèn)題進(jìn)行了激辯。而一個(gè)有趣的現(xiàn)象是，在對(duì)“募捐是否需要行政許可”的討論中，專家律師明確表示反對(duì)，但NGO代表卻持支持態(tài)度。

　　應(yīng)當(dāng)看到，聽(tīng)證會(huì)現(xiàn)場(chǎng)“7人反對(duì)，9人支持”的字面對(duì)壘背后，有著頗為復(fù)雜的言說(shuō)背景和原因考量。對(duì)紅十字會(huì)和公募基金會(huì)以外的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和非營(yíng)利的事業(yè)單位開(kāi)展募捐活動(dòng)是否設(shè)定行政許可，這一命題所植根的立法現(xiàn)狀是，長(zhǎng)期以來(lái)慈善領(lǐng)域內(nèi)的全國(guó)性專門立法遲遲沒(méi)有出臺(tái)，而現(xiàn)有法律、法規(guī)只有限賦予了紅十字會(huì)和公募基金會(huì)面向社會(huì)募捐的權(quán)限，嚴(yán)重束縛和影響了公益慈善事業(yè)的發(fā)展。

　　《廣州市募捐條例》擬對(duì)紅十字會(huì)和公募基金會(huì)以外的其他社會(huì)主體進(jìn)行合法化認(rèn)定，就是要為民間慈善撕開(kāi)一道口子。至于是以行政許可還是以備案等其他方式來(lái)進(jìn)行，只是程度大小的區(qū)別。因此，持反對(duì)觀點(diǎn)的與會(huì)者所主張的，并非安于現(xiàn)狀的保守，而實(shí)際上是一份更加理想化的希冀：希望通過(guò)比行政許可更加寬松的備案制度來(lái)為民間慈善解套。持支持立場(chǎng)的人們則主要是基于無(wú)奈的現(xiàn)實(shí)考量——設(shè)立行政許可，雖然沒(méi)有為民間慈善組織的募捐行為完全打開(kāi)大門，但起碼辟了一扇窗子，這已然是屢求不得的事情?？梢哉f(shuō)，在擴(kuò)大募捐主體范圍這一點(diǎn)上，無(wú)論是立法者，還是持各種觀點(diǎn)的參與聽(tīng)證人員，都擁有難能可貴的基礎(chǔ)共識(shí)，那就是讓慈善最終回歸民間。

　　國(guó)務(wù)院法制辦相關(guān)負(fù)責(zé)人日前接受媒體采訪時(shí)透露，當(dāng)前的《慈善法》草案對(duì)于慈善募捐進(jìn)行了重點(diǎn)規(guī)定，其基本制度立足點(diǎn)便是“確立慈善募捐活動(dòng)行政許可制度”。這或許是地方慈善立法多傾向于行政許可的背景之一，但越是在這樣的時(shí)候就越有必要傾聽(tīng)和理解，尤其是那些持反對(duì)意見(jiàn)的人們所憂慮的方面。公益慈善的發(fā)展之所以頗多掣肘，很大一個(gè)原因便是行政權(quán)力的過(guò)多干涉，甚至慈善組織本身都不可避免地帶有官方色彩，沾染太多機(jī)關(guān)做派：效率低下，運(yùn)營(yíng)成本居高不下，缺乏公信力，甚至連民間組織的概念都無(wú)法與國(guó)際通識(shí)對(duì)接……而擴(kuò)大募捐主體資格的立法嘗試本身，就是要直面和解決這份由來(lái)已久的中國(guó)式尷尬。

　　那么，為什么不可以走得更遠(yuǎn)一些？行政許可作為“一般禁止”前提下的特別賦權(quán)，本身仍有極大的行政決定色彩，現(xiàn)實(shí)的操作過(guò)程極有可能因?qū)徟鷹l件過(guò)高、人為操作和判斷的尺度不一等原因而讓行政許可異化為“不許可”。更何況，《行政許可法》立法的本意是為規(guī)范行政審批泛濫的狀況，以法律形式明確行政許可的范圍，限制政府不恰當(dāng)?shù)卦O(shè)立行政許可。公益慈善的發(fā)展大方向既然是回歸民間，那么放寬對(duì)募捐主體的限制而不是設(shè)置過(guò)高的門檻，就應(yīng)當(dāng)成為各類立法嘗試的起碼基調(diào)。由立法技巧觀之，行政許可傾向于事前監(jiān)督，而行政備案則立足事后監(jiān)管，后者顯然更有利于降低募捐門檻目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　準(zhǔn)入門檻要降下來(lái)，但全程監(jiān)管同時(shí)要跟上來(lái)，只有這樣才能真正避免陷入所謂“一管就死、一放就亂”的怪圈。必須要明確，并不是只有行政許可才能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的目標(biāo)，對(duì)公益慈善機(jī)構(gòu)的監(jiān)管要內(nèi)化為一種過(guò)程化的全面監(jiān)督，完善的備案制度同樣能夠?qū)崿F(xiàn)這一價(jià)值訴求。同時(shí)需要注意的是，對(duì)豁免于此類準(zhǔn)入之外的紅十字會(huì)和公募基金會(huì)，也必須有更嚴(yán)格的監(jiān)督程序和陽(yáng)光化的要求，因?yàn)楣娲壬频陌l(fā)展困境，除了主體受限的準(zhǔn)入不公平之外，更關(guān)鍵的還是準(zhǔn)入之后配套監(jiān)管流程的長(zhǎng)期缺位，以往紅十字會(huì)和公募基金會(huì)頻頻曝出的財(cái)務(wù)丑聞，以及不僅官方慈善機(jī)構(gòu)，民間公益組織同樣存在的賬目不公開(kāi)現(xiàn)象，均是監(jiān)管缺失的最好例證。慈善是一種技術(shù)，行善的操作方式，很可能會(huì)改變它的結(jié)果。只有細(xì)節(jié)化、制度化的有效監(jiān)管，才能最終確保所有的善都得到良好地使用和實(shí)現(xiàn)。

　　讓慈善真正回歸民間，這一難得的基礎(chǔ)共識(shí)使得人們有理由對(duì)細(xì)節(jié)的要求更進(jìn)一步，放低募捐的準(zhǔn)入門檻，同時(shí)加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)管。多一些信心給民間，也意味著社會(huì)管理的底氣更充足。

（責(zé)任編輯：吳雄）