——以中國的“社會保護底線”實踐為核心

作者：李滿奎

內(nèi)容提要：為了應對人類在全球化進程中所面臨的各種挑戰(zhàn)，聯(lián)合國通過了可持續(xù)發(fā)展議程，確立了消除貧困的目標，并提出了建立符合本國國情的社會保護底線的具體目標。為了在中國更好地落實可持續(xù)發(fā)展議程，中國政府發(fā)布了中方立場文件和國別方案，在建立社會保護底線方面進行了有益的嘗試。在水平維度上，中國建立了基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)最低生活保障制度，基本實現(xiàn)了法定人口的全覆蓋；在垂直維度上，中國通過建立醫(yī)療救助項目等措施逐步提高社會保護待遇。中國建立社會保護底線的實踐對于促進獲得社會保障和基本服務的人權(quán)的實現(xiàn)做出重要的貢獻，也體現(xiàn)了人類命運共同體的理念，確保實現(xiàn)不讓一個人落下的愿景。

　　關(guān)鍵詞：社會保護底線　可持續(xù)發(fā)展　人類命運共同體
　　一、中國政府對“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”的態(tài)度
　　人類在全球化的過程中面臨著很多挑戰(zhàn)，如大規(guī)模貧困和收入不均衡，大量人群缺少必要的醫(yī)療條件，社會保障還無法覆蓋到所有人群，還有很多人無法獲得清潔水資源、住房以及衛(wèi)生設(shè)施，等等。這些挑戰(zhàn)使得當前的全球化進程及發(fā)展模式從經(jīng)濟層面變得不可持續(xù)，從社會層面變得難以為公眾所接受。作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國也在不同程度上面臨著全球化過程中出現(xiàn)的上述諸種挑戰(zhàn)，無法置身事外。
　　在這一背景下，2015年聯(lián)合國大會通過了名為《改變我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》(以下簡稱為2030年議程)的決議。2030年議程包括17項可持續(xù)發(fā)展目標，和169項與此緊密相連的具體目標，這代表了人類社會為應對全球化時代的危機而制定的雄心勃勃的計劃，目的是確保人類社會的發(fā)展路徑和模式能夠符合可持續(xù)發(fā)展的要求。中國是“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”的有力倡導者和堅定擁護者。2016年4月19日，中國政府發(fā)布了《落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程中方立場文件》(以下簡稱《中方立場文件》)，這是自2013年來，中國政府發(fā)布的第三份關(guān)于可持續(xù)發(fā)展議程的立場文件，這一《中方立場文件》包括序言、總體原則、重點領(lǐng)域和優(yōu)先方向、落實途徑、中國的政策共5部分，系統(tǒng)闡述了中國關(guān)于落實可持續(xù)發(fā)展議程的原則、立場和主張，介紹了中國的發(fā)展理念、發(fā)展政策和已經(jīng)開展的落實工作。2016年9月19日，李克強總理在紐約聯(lián)合國總部宣布發(fā)布《中國落實2030年議程國別方案》(以下簡稱《國別方案》)，《國別方案》包括中國的發(fā)展成就和經(jīng)驗、中國落實2030年議程的機遇和挑戰(zhàn)、指導思想及總體原則、落實工作總體路徑、17項目標落實方案等五部分，為中國落實2030年議程規(guī)劃了明確具體的路線圖，能夠有效地保證2030年議程在中國的如期實現(xiàn)?！吨蟹搅鑫募泛汀秶鴦e方案》重申了中國政府對落實可持續(xù)發(fā)展議程所作出的莊嚴承諾，以及實現(xiàn)所有人的人權(quán)的雄心。
　　如我們所知，可持續(xù)發(fā)展的概念內(nèi)容豐富，可持續(xù)發(fā)展議程的范圍無所不包，從消除貧窮與饑餓，到增加清潔飲水和衛(wèi)生設(shè)施；從優(yōu)質(zhì)教育到體面工作增長；從經(jīng)濟適用的清潔能源到氣候行動、保護陸地生活和水下生物等。可持續(xù)發(fā)展議程展示了人類社會作為一個共同體在面對重大挑戰(zhàn)時的擔當，也展示了其消除貧困，保護地球和確保繁榮的決心。本文以下的內(nèi)容將聚焦可持續(xù)發(fā)展議程中的一個核心要素，即“社會保護底線”(social protection floor)，以中國在建立和完善“社會保護底線”方面的實踐為例來闡述中國政府在落實可持續(xù)發(fā)展議程以及構(gòu)建人類命運共同體方面的努力。
　　二、社會保護底線在可持續(xù)發(fā)展議程中的地位
　　在2030年議程所確立的目標及與其緊密相關(guān)的具體目標中，第一個同時也是最重要的目標是到2030年在全球范圍內(nèi)消除任何形式的貧困。在可持續(xù)發(fā)展議程的17個目標中，這是最具挑戰(zhàn)性的目標。2030年議程中還列舉了與消除貧困目標緊密相關(guān)的具體目標，其中，第1.3項的具體目標是各國執(zhí)行適合本國國情的社會保護制度和措施，包括各種類型的社會保護底線。這使得社會保護底線成為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的重要途徑和措施。社會保護底線的內(nèi)容包括基本收入保障，和全民普遍獲得基本社會服務的保障，如基本醫(yī)療服務的保障。社會保護底線對于消除貧苦和收入不均衡，解決全球經(jīng)濟失衡，增加全民獲得基本社會服務的機會等具有重要的意義。也就是說，社會保護底線能夠為人類社會發(fā)展中面臨的各種挑戰(zhàn)，特別是社會層面的挑戰(zhàn)，提供解決方案，可以助力可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。
　　在《國別方案》中，中國政府明確了實現(xiàn)可持續(xù)議程的第1.3項具體目標的落實方案，即到 2020 年，建立健全更加公平、更可持續(xù)的社會保障制度，完善社會保險體系，實施全民參保計劃，基本實現(xiàn)法定人員全覆蓋。這一方案明確了中國要實施全民參保計劃，并且基本實現(xiàn)法定人員全覆蓋，響應了可持續(xù)發(fā)展議程中有關(guān)建立社會保護底線的倡議。同時，這一方案還強調(diào)社會保障制度的公平性和可持續(xù)性，對社會保障制度提出了更高的要求。國際社會在推進社會保護底線倡議(Social Protection Floor-Initiative)的過程中，借鑒了“所有人的社會保障運動”(Social Security for All campaign)中的“雙重維度”策略，包括水平維度，旨在實現(xiàn)對全體人口無差別的全覆蓋，確保全體人口均能夠享受最低程度的保護；垂直維度，旨在逐步實現(xiàn)保護水平的提高，確保社會保護更公平，更加具有可持續(xù)性。這一“雙重維度”策略對于解釋中國建立和完善自己的社會保護底線的實踐非常有幫助。
　　三、中國完善社會保護底線的實踐：雙重維度的視角
　　在建立中國自己的社會保護底線的過程中，中國遵循了社會保護底線咨詢委員會(Social Protection Floor Advisory Group)的建議，以既有的社會保障體系為基礎(chǔ)，逐步引入、有條不紊地完善社會保護底線。①中國現(xiàn)有的社會保障體系是在市場化的經(jīng)濟改革和工業(yè)化過程中逐步建立并成型的。在中國，社會保險項目作為社會保障體系的核心，包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、生育保險、失業(yè)保險和工傷保險，長期以勞動關(guān)系的存在為前提，旨在為勞動人群提供保護，在其因年老、疾病、生育、失業(yè)、工傷等社會風險造成收入中斷的情況下提供物質(zhì)幫助。在社會保險制度以外，中國還建立了零星的社會救助項目，旨在為部分符合經(jīng)濟困難標準的非勞動人群提供物質(zhì)幫助。因此，中國完善社會保護底線的過程，實際上是將社會保障的覆蓋面逐步擴展至非勞動人群的過程。這也代表了社會保護底線倡議的水平維度。
　　中國的社會保護底線主要由三部分組成，即最低生活保障制度，基本醫(yī)療保險制度和基本養(yǎng)老保險制度。這些社會保護底線包含了一系列基本的權(quán)利和現(xiàn)金支付，確保中國的所有人口均能享受最低限度的基本物品和服務。
　　中國在1999年建立了城鎮(zhèn)最低生活保障制度，旨在為城鎮(zhèn)的經(jīng)濟困難家庭提供幫助，確保他們的生活水平不低于最低生活水平。這是一項由國家財政保障的救助項目。經(jīng)過一年的施行后，在2000年，共有382萬城鎮(zhèn)居民從這一項目中獲益。②在2002年，在國有企業(yè)改制造成的職工失業(yè)的浪潮中，這一數(shù)字增加至2，200萬。③這一城鎮(zhèn)最低生活保障制度有力地為失業(yè)的勞動者提供了物質(zhì)幫助，也降低了國有企業(yè)改革的壓力和阻力，其作用得到了初步顯現(xiàn)。在2007年，農(nóng)村最低生活保障制度得以建立，使得最低生活保障制度的覆蓋面擴展至農(nóng)村居民。至2007年底，最低生活保障制度實現(xiàn)了全覆蓋，既覆蓋了城鎮(zhèn)居民，也覆蓋了農(nóng)村居民。截止2016年底，共有6，560萬居民從這一制度中獲益，其中城鎮(zhèn)居民1，480萬人，農(nóng)村居民5，080萬人。④在最低生活保障這一問題上，中國的社會保護底線已基本成型。
　　1994年《勞動法》規(guī)定，國家應當發(fā)展社會保險事業(yè)，使勞動者在患病的情況下能夠獲得幫助和補償。根據(jù)這一法律規(guī)定，國務院于1998年作出了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，建立了城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度，為有勞動關(guān)系的職工提供醫(yī)療保險待遇，逐步覆蓋了全體城鎮(zhèn)職工。經(jīng)過一段時間的摸索，基本醫(yī)療保險向非勞動人群的“擴面”工作也有條不紊地得以推進。2002年10月，《中共中央、國務院關(guān)于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》明確指出：要“逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度(“新農(nóng)合”)由此得以建立，專門為農(nóng)村居民提供醫(yī)療保險待遇。截止2015年底，98.8%的農(nóng)村居民，即6.7億農(nóng)村居民為新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度所覆蓋。⑤國務院于2007年作出了《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點的指導意見》，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度開始在部分地區(qū)試點，為未就業(yè)的城鎮(zhèn)居民(包括在校大學生)提供基本醫(yī)療保險，旨在探索覆蓋全體城鎮(zhèn)未就業(yè)居民的有效途徑。截止2015年底，這一城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度覆蓋了3.77億城鎮(zhèn)居民。⑥如果再加上已經(jīng)為城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險所覆蓋的2.89億城鎮(zhèn)職工，⑦截止2015年底，中國13.7億人口中有13.4億人口為基本醫(yī)療保險制度所覆蓋。⑧為了解決醫(yī)療保險體系“碎片化”的問題，國務院于2016年印發(fā)了《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，提出整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療兩項制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度?？陀^地講，在為民眾提供基本醫(yī)療服務方面，中國已經(jīng)基本上實現(xiàn)了全覆蓋的目標，基本醫(yī)療保險底線已經(jīng)形成。
　　1994年《勞動法》規(guī)定，國家應當發(fā)展社會保險事業(yè)，使勞動者在年老的情況下能夠獲得幫助和補償。1995年，國務院下發(fā)《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，職工養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的方式，建立了現(xiàn)代型的職工養(yǎng)老保險制度，為城鎮(zhèn)職工提供養(yǎng)老保險待遇。國務院于2009年下發(fā)《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，建立了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，作為對傳統(tǒng)自愿型的農(nóng)村養(yǎng)老保險的取代，后者的參加人數(shù)在20世紀90年代開始大幅減少，源于對個人繳費的依賴和配套措施的缺失。⑨在新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度下，農(nóng)村居民可以自愿從不同的繳費等級中選擇繳費的額度(多繳多得)，個人繳納的養(yǎng)老保險費將全額進入個人賬戶。2011年，國務院印發(fā)了《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，新型城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度得以建立，旨在為未就業(yè)的城鎮(zhèn)居民提供最低限度的收入保障。新型城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度與新型農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度在運作原理方面非常相似。也正是因為這一原因，2014年，國務院下發(fā)《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，決定將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險合并，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。截止到2016年底，共有超過5.09億城鄉(xiāng)居民為新型城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度所覆蓋。⑩加上為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度所覆蓋的3.79億城鎮(zhèn)職工，?共有超過8.88億人口為基本養(yǎng)老保險制度所覆蓋。如果扣除學齡前兒童和在校學生，中國的養(yǎng)老保險覆蓋了9億人，覆蓋率達到90%，實現(xiàn)法定人群全覆蓋的目標指日可待。也就是說，在為老年人提供最低收入保障方面，中國也基本上建成了社會保護底線。
　　在垂直維度方面，近年來，中國的社會保護待遇水平也在逐步地提高。以2009年建立的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險為例，根據(jù)世界衛(wèi)生組織的測算，農(nóng)村居民的住院費用報銷比例約為39.82%；?其余的醫(yī)療費用支出仍然需要居民個人負擔。個人負擔的醫(yī)療費用部分對于經(jīng)濟困難的居民而言，仍然會造成很大的經(jīng)濟方面的障礙。為了舒緩潛在的經(jīng)濟方面的障礙，政府建立了兩個醫(yī)療救助項目。第一個是城鄉(xiāng)醫(yī)療救助項目，根據(jù)這一項目，符合低保標準的經(jīng)濟困難居民，就個人負擔的醫(yī)療費用部分，可以獲得一定比例的補貼，能夠有效降低個人負擔的醫(yī)療費用比例。第二個項目是大病醫(yī)保，對于因為特定疾病導致個人負擔的醫(yī)療費用超過年均可支配收入的城鎮(zhèn)居民，或者超過年均純收入的農(nóng)村居民(相當于世界衛(wèi)生組織的“災難性醫(yī)療支出”的概念)，有權(quán)獲得不低于個人負擔醫(yī)療費用50%以上的補貼。這些措施旨在避免特定群體因病返貧。?此外，在養(yǎng)老保險方面，城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老金自2005年以來，實現(xiàn)“十二連漲”，其中2006年漲幅為23.7%，2007-2015年漲幅為10%，2016年漲幅為6.5%；2015年全國城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金首次提高待遇標準，最低標準由每人每月55元提高到70元。在最低生活保障標準方面，各地也在逐年提高城鄉(xiāng)低保的待遇水平，以北京為例，2011年到2015年，城市低保標準由月人均480元調(diào)整至710元，而農(nóng)村低保標準從月人均300元提高到710元。各種醫(yī)療救助項目的建立、養(yǎng)老金標準和低保標準的提高，客觀上提升了我國的社會保護的水平，代表了社會保護底線的縱向拓展。
　　四、社會保護底線對于構(gòu)建人類命運共同體的貢獻
　　社會保護底線倡議是國際社會為了解決日益嚴重的不平等和缺乏保障問題而做出的新一輪努力，這些問題已經(jīng)成為了全球可持續(xù)發(fā)展的障礙。中國完善社會保護底線的實踐，特別是，逐步拓展基本醫(yī)療保險的覆蓋范圍，以及建立新型農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險的實踐獲得了國際社會的一致贊譽。社會保護底線咨詢委員會將其稱為“世界上有史以來速度最快、規(guī)模最大的社會融合過程，將對國內(nèi)市場提升內(nèi)需和平衡增長發(fā)揮實質(zhì)性作用”。?這一實踐是對國際社會解決全球社會挑戰(zhàn)的一種回應，這些挑戰(zhàn)包括廣泛存在的貧困、收入不平等、缺乏基本醫(yī)療服務等。 

中國完善社會保護底線的實踐履行了中國政府與國際社會一道共同推進落實可持續(xù)發(fā)展目標的承諾。社會保護底線將與其他可持續(xù)發(fā)展目標及緊密相關(guān)的具體目標一起，對促進人權(quán)，特別是獲得社會保障和基本服務的人權(quán)的實現(xiàn)，做出重要的貢獻。毫無疑問，社會保護底線在各個國家的建立和完善，也會像2030年議程的名字所預示的那樣，改變我們的世界，共建人類命運共同體，確保實現(xiàn)不讓一個人落下的愿景。
　?。ɡ顫M奎，西南政法大學經(jīng)濟法學院副教授、人權(quán)研究院研究員。本文系國家人權(quán)教育與培訓基礎(chǔ)西南政法大學人權(quán)研究院2017年人權(quán)專項研究教師項目“從經(jīng)社文權(quán)利公約看我國的勞動權(quán)保護”(項目號：HRI2017004)的階段性成果。）
　　注釋：
　?、賁ee International Labour Office，Social Protection Floor for a Fair and Inclusive Globalization(Report of the Social Protection Floor Advisory Group)，Geneva，2011，p. 92.
　　②參見時正新：《中國社會福利與社會進步報告》，社會科學文獻出版社2001年版，第77頁。
　?、弁ⅱ?，p.64.
　?、軈⒁妵医y(tǒng)計局：《2016年國民經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，載http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201702/t20170228_1467424.html，2017年6月1日訪問。
　?、輩⒁妵倚l(wèi)生計生委：《2015年衛(wèi)生與計劃生育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，載 http：//www.nhfpc.gov.cn/guihuaxxs/s10748/201607/da7575d64fa04670b5f375c87b6229b0.shtml，2017年6月1日訪問。
　　⑥參見人力資源與社會保障部：《2015年人力資源與社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，載http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/201605/t20160530_240967.html，2017年6月15日訪問。
　　⑦參見上注。
　　⑧參見國家統(tǒng)計局：《2015年國民經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，載http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201602/t20160229_1323991.html，2017年6月15日訪問。
　?、酙nternational Social Security Association，Social Security Coverage Extension in the BRICS，2013，p.113.
　　⑩參見人力資源與社會保障部：《2016年人力資源與社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，載http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/201705/t20170531_271671.html，2017年7月1日訪問。
　　?參見上注。
　　?United Nations Development Programme，Sharing Innovative Experience Volume 18：Successful Social Protection Floor Experiences，p.192，available at http：//tcdc2.undp.org/GSSDAcademy/SIE/Docs/Vol18/SIE_v18_ch8.pdf，2017年7月10日訪問。
　　?參見上注，第 195頁。
　　?同注①，p.15.
　　Abstract: In order to tackle various challenges arising out of globalization，United Nations adopted Sustainable Development Agenda with an aim to eradicate poverty and to establish specific targets of social protection floors conforming to domestic national circumstances.In order to better realize Sustainable Development Agenda，the Chinese government released her position paper and national plan on implementation of Sustainable Development Agenda，and explored viable ways of phasing in national social protection floors.On the horizontal dimension，China has rolled out basic medical insurance，old-age pension and minimum living standard guarantee mechanisms，nearly realizing universal coverage of de jure population.On the vertical dimension，China gradually improves the treatment of social protection though measures such as to establish medical assistance programs.The Chinese practice of establishing social protection floors contributed significantly to the realization of the human rights to social security and essential services.It is also an endorsement of the concept of a community of shared future for mankind，under which the vision that no one shall be left behind will be realized.