廣州市法制辦解讀《廣州市社會組織管理辦法》：

　　廣州公務(wù)員任職社會組織“禁令”明年元旦起生效。

　　近期，廣州市市長陳建華簽發(fā)的廣州市政府令第108號，公布了《廣州市社會組織管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。這部吸納了廣州市社會組織管理改革成果的政府規(guī)章，將從2015年1月1日起實施。為了讓社會各界更好地學(xué)習(xí)《辦法》，做好法制宣傳，廣州市法制辦在12月4日——全國法制日來臨之際，特別做了權(quán)威解讀和說明。

　　根據(jù)新規(guī)，現(xiàn)職公務(wù)員將不得在社會組織中兼職，而離退休后確需兼任的，應(yīng)當嚴格按照有關(guān)規(guī)定審批。

　　焦點1

　　放開激活社會組織可直接登記

　　什么是社會組織？《辦法》“開宗明義”：本辦法所稱社會組織是指在本市行政區(qū)域內(nèi)登記注冊的社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會。

　　曾幾何時，登記成立社會組織可不是一件容易事，既要找到一個業(yè)務(wù)主管單位作為“婆婆”，又要經(jīng)過繁復(fù)的手續(xù)，遞交大量資料，在60日內(nèi)經(jīng)過重重審批才能獲批能否成立。但是，很多有意愿開展公益服務(wù)的草根組織，很難達到審批所要達到的嚴格要求，因此就存在了大量的“隱性社會組織”，抑制了社會組織參與社會服務(wù)管理工作的活力。

　　為了扭轉(zhuǎn)這種情況，放開激活的改革步子率先從廣州邁出。2011年11月22日，根據(jù)全省體制改革工作會議精神，廣州印發(fā)了《關(guān)于進一步深化社會組織登記改革 助推社會組織發(fā)展的通知》，明確規(guī)定從2012年1月1日起，除依據(jù)國家法律法規(guī)需前置行政審批外，行業(yè)協(xié)會、異地商會、公益服務(wù)類、社會服務(wù)類、經(jīng)濟類、科技類、體育類、文化類等八類社會組織可以直接向登記管理機關(guān)申請登記。

　　廣州市法制辦指出，為了鞏固社會組織登記改革的成果，社會組織直接登記制度也就從“紅頭文件”進入了政府規(guī)章。《辦法》第七條規(guī)定民辦教育培訓(xùn)機構(gòu)、民辦非營利醫(yī)療機構(gòu)、民辦社會福利機構(gòu)、民辦博物館等國家法律法規(guī)規(guī)定需經(jīng)前置審批的社會組織，應(yīng)當先經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位同意，取得相應(yīng)許可證書或者批復(fù)文件后向登記管理機關(guān)申請成立登記，除此之外的其他社會組織可以直接向民政部門申請成立登記。

　　焦點2

　　“去壟斷化”“一業(yè)多會”將成常態(tài)

　　“壟斷化”是社會組織備受詬病的問題之一。為了讓社會組織有一個公平開放的競爭環(huán)境，《辦法》提出了“一業(yè)多會”的規(guī)定：即同一行政區(qū)域內(nèi)，可以成立兩個以上業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會組織，但社會組織的名稱及標識應(yīng)當有明顯區(qū)別。

　　廣州市法制辦在解讀中也指出，《辦法》允許同一行業(yè)根據(jù)實際需要成立多個行業(yè)協(xié)會，慈善、文化、教育、體育、衛(wèi)生、環(huán)境等公益服務(wù)性社會團體名稱加“字號”，只要名稱不相同，可以在同一行政區(qū)域內(nèi)申請成立業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的公益服務(wù)類社會團體。伴隨著《辦法》的實施，“一業(yè)多會”將變成常態(tài)。

　　同時，社會團體和基金會可以設(shè)立分支（代表）機構(gòu)。不過，分支（代表）機構(gòu)不具有法人資格，其法律責任由設(shè)立該分支（代表）機構(gòu)的社會組織承擔。

　　值得注意的是，為促進培育社會組織的發(fā)展，使社會組織去壟斷化，形成合理競爭局面，《辦法》在會員數(shù)要求、開辦資金、住所要求三個方面降低了社會組織設(shè)立登記條件：

　　一是降低了社會團體的會員數(shù)量要求?！掇k法》第九條規(guī)定，“在本市設(shè)立登記的社會團體會員數(shù)量不得少于15個?！迸c《社會團體登記管理條例》“50個以上的個人會員或30個以上的單位會員”的要求相比，大幅降低了最低會員數(shù)要求。

　　二是實行注冊資金認繳制?！掇k法》第十二條結(jié)合廣州市商事登記制度改革的做法，對社會團體和民辦非企業(yè)單位的注冊資金由“實繳制”改為“認繳制”，其成立登記時不再需要向登記管理機關(guān)提供具備資質(zhì)的社會驗資機構(gòu)出具的驗資報告。

　　三是降低社會組織登記住所的要求。社會組織登記住所可以是社會組織自有，也可以是租用，并且刪除了起草部門送審稿中“社會組織的住所不得設(shè)在住宅內(nèi)”的規(guī)定。

　　焦點3

　　“去行政化”公務(wù)員不得在社會組織兼職

　　社會組織如何避免不必要的行政干預(yù)，這是一個受到普遍關(guān)注的問題。為此，《辦法》第二十二條規(guī)定了社會組織堅持政社分開的原則。現(xiàn)職國家公務(wù)員不得在行業(yè)協(xié)會、異地商會、民辦非企業(yè)單位、基金會中兼職，離退休后確需兼任的應(yīng)當嚴格按照有關(guān)規(guī)定審批。

　　對此，市法制辦認為，這樣的規(guī)定有利于逐步實現(xiàn)社會組織的去行政化。

　　在內(nèi)部治理機制上，《辦法》也明確，社會組織應(yīng)當建立以章程為核心的內(nèi)部管理制度，建立民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督、誠信自律和廉潔從業(yè)機制。

　　內(nèi)部監(jiān)督是社會組織良性運作的保障?！掇k法》要求，行業(yè)協(xié)會商會應(yīng)當設(shè)立監(jiān)事會，基金會應(yīng)當設(shè)立監(jiān)事會或者監(jiān)事。監(jiān)事不得由理事兼任。監(jiān)事會或監(jiān)事應(yīng)向決策機構(gòu)報告年度工作并及時報告重大事項，同時對本組織內(nèi)部的選舉、罷免工作，以及執(zhí)行機構(gòu)履行決策機構(gòu)的決議等工作發(fā)揮監(jiān)督作用。當本組織負責人、成員以及工作人員的行為損害組織利益或者違反法律、法規(guī)和章程時，要求其予以糾正，必要時向決策機構(gòu)和政府相關(guān)部門報告，并協(xié)助相關(guān)部門依法查處。

　　值得注意的是，“防治腐敗”也是監(jiān)事會或監(jiān)事的職責之一?！掇k法》提出，監(jiān)事會應(yīng)檢查本組織財務(wù)和會計資料。必要時，向登記管理機關(guān)以及稅務(wù)、會計主管部門反映情況，協(xié)助上述部門監(jiān)督檢查。

　　焦點4

　　培育支持政府編制向社會組織購買服務(wù)目錄

　　十八屆三中全會以來，社會組織的發(fā)展得到了更大的支持和鼓勵。

　　作為國內(nèi)率先放開激活社會組織的城市，廣州也決定在更大力度上培育和扶持社會組織?！掇k法》明確，市、區(qū)（縣級市）人民政府應(yīng)當將扶持社會組織發(fā)展資金列入民政部門的年度預(yù)算，用于支持社會組織有效承接政府職能轉(zhuǎn)移、購買服務(wù)和授權(quán)委托事項，支持社會組織培育服務(wù)品牌，提供公共產(chǎn)品和公益支持。

　　其中，各級登記管理機關(guān)應(yīng)當指導(dǎo)建立本級社會組織培育孵化基地；有關(guān)行業(yè)主管部門應(yīng)當根據(jù)實際需要，指導(dǎo)建立相關(guān)領(lǐng)域、行業(yè)的社會組織培育孵化基地。

　　《辦法》提出，各類社會組織培育孵化基地應(yīng)當優(yōu)先培育孵化公益慈善類和社會服務(wù)類社會組織，為入駐的社會組織或公益服務(wù)項目提供辦公場地、政策咨詢、項目策劃、人才培訓(xùn)、機構(gòu)孵化、小額資助等支持性服務(wù)，對其日?；顒舆M行指導(dǎo)。孵化基地還可獲財政經(jīng)費補足。

　　值得注意的是，《辦法》規(guī)定，市機構(gòu)編制部門負責定期編制本級政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能目錄；市財政部門則負責定期編制本級政府向社會組織購買服務(wù)目錄。而市民政部門負責定期編制本市具備承接政府職能和購買服務(wù)資質(zhì)的社會組織目錄，向社會公布，并實行動態(tài)管理。

　　此外，社會組織依照國家有關(guān)規(guī)定享受稅收優(yōu)惠政策。全市各級政府和有關(guān)部門在起草與社會組織相關(guān)的地方性法規(guī)、政府規(guī)章、公共政策、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃等時，應(yīng)當征求和聽取相關(guān)社會組織的意見和建議，以保障其“話事權(quán)”。

　　焦點5

　　監(jiān)管新招社會組織以“年度報告”代替“年檢”

　　在入口放開之后，社會組織的監(jiān)督和管理，成為了一個新課題。

　　類似于企業(yè)公司的監(jiān)管，社會組織曾經(jīng)也有“年檢”。據(jù)介紹，廣州市已從2010年起實行了社會組織網(wǎng)上年檢，簡化了年檢程序，提高了年檢工作效率。但隨著社會組織的培育發(fā)展，他們普遍反映社會組織年檢制度費時費力，對規(guī)范促進社會組織的發(fā)展并無意義，有必要取消。

　　市法制辦方面指出，《辦法》第四十三條回應(yīng)了社會組織取消年檢的呼吁，參考廣州市登記商事登記制度改革的做法，將社會組織年檢制度改為年度報告制度，每年3月31日前，由社會組織自行在廣州市民間組織管理的門戶網(wǎng)站——廣州市社會組織信息上向登記管理機關(guān)提交年度報告。同時，為了減少社會組織為年檢產(chǎn)生的不必要的支出，本條還規(guī)定“除社會組織負責人換屆或者更換法定代表人之外，年度報告不需要提交財務(wù)審計報告?！?/p>

　　同時，《辦法》還提出，實行社會組織分類評估制度，對社會組織實施動態(tài)評估。建立政府指導(dǎo)、部門協(xié)同、社會參與的社會組織評估機制，鼓勵第三方評估機構(gòu)參與社會組織的評估。

　　值得一提的是，社會組織也應(yīng)當建立內(nèi)部信息披露機制，至少每年度向組織成員公布一次其重大活動、財務(wù)狀況、工作報告等信息。

    《辦法》要求，社會組織接受捐贈、資助的，應(yīng)當在接受捐贈、資助后15個工作日內(nèi)通過市社會組織監(jiān)管和信息發(fā)布平臺向社會公布接受捐贈款物的信息，并在年度報告中披露使用捐贈、資助的有關(guān)情況。

    記者注意到，為了規(guī)范行業(yè)管理，《辦法》還要求行業(yè)協(xié)會、商會，建立廉潔從業(yè)監(jiān)督機構(gòu)，制定行業(yè)公約、行為規(guī)范、服務(wù)標準，加強行業(yè)廉潔自律；及時向市場監(jiān)管部門報告會員單位的失信和不廉潔行為，協(xié)助市場監(jiān)管部門進行處理；依法將會員單位的失信和不廉潔行為記錄納入社會信用信息系統(tǒng)。

　　此外，社會組織登記管理機關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位、相關(guān)行政管理部門應(yīng)當采取措施規(guī)范行業(yè)協(xié)會、商會以及其他社會組織的服務(wù)和收費行為。

　　焦點6

　　禁止“逼捐”強行攤派將受處罰

　　“逼捐”或者強迫捐贈，是社會組織領(lǐng)域中曾經(jīng)存在的現(xiàn)象，給社會組織帶來了嚴重的負面影響。

　　而為了避免這種現(xiàn)象發(fā)生，《辦法》提出，社會組織不得強迫單位和個人捐贈或者強行攤派，違者將予以警告，責令改正或者停止活動，并可以責令撤換有關(guān)責任人員；情節(jié)嚴重的，予以撤銷登記。

　　市法制辦表示，《辦法》對于類似行為也有處罰規(guī)定。其中，侵占、私分、挪用社會組織資產(chǎn)或者所接受捐贈、資助財物；對組織成員進行財產(chǎn)處罰；以及在社會組織成員之外開展評比、達標、表彰活動的，同樣要面臨上述處罰。

　　值得一提的是，社會團體、民辦非企業(yè)單位實施前款規(guī)定的行為有違法經(jīng)營額或者違法所得的，予以沒收，并處以違法經(jīng)營額1倍以上3倍以下或者違法所得3倍以上5倍以下的罰款。

　　對于社會組織的重大事項，《辦法》也做出了相應(yīng)的規(guī)范。社會組織召開會員（會員代表）大會，創(chuàng)辦經(jīng)濟實體，接受境外捐款或者資助，開展涉外（包括港、澳、臺地區(qū)）活動，以及面向公眾開展募捐活動的，均須提前15日向登記管理機關(guān)和有關(guān)主管部門書面報告，并提交活動的內(nèi)容、方式、規(guī)模、參加人員、時間、地點、經(jīng)費等相關(guān)材料。違者將由登記管理機關(guān)給予警告，責令改正或者限期停止活動；情節(jié)嚴重的，處以2萬元以上5萬元以下的罰款。

　　此外，社會組織的財產(chǎn)處置應(yīng)當符合其章程規(guī)定的宗旨和服務(wù)活動的業(yè)務(wù)范圍，不得在成員中進行分配。

　　立法背景

　　將改革成果上升為法律制度

　　黨的十八大報告要求，在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設(shè)，必須加快推進社會體制改革，加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。

　　十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步指出，“正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔。支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織。限期實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)真正脫鉤，重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，成立時直接依法申請登記。加強對社會組織和在華境外非政府組織的管理，引導(dǎo)它們依法開展活動?！?/p>

　　國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案也明確了社會組織管理制度改革的安排，要求逐步實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤，對四大類社會組織——行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，實行民政部門直接登記，不再由業(yè)務(wù)主管單位審查同意。

　　2009年以來，民政部相繼與廣東省等17個省份簽訂了“部省合作協(xié)議”，推動社會組織改革與發(fā)展，并正在抓緊修訂《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》。廣東、北京、天津、浙江等省市已先后探索雙重管理體制改革，實行部分社會組織的直接登記。

　　廣州市自2012年5月1日起，在全國率先全面實施社會組織直接登記，不斷深化社會組織登記管理改革，初步構(gòu)建了統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負責、依法監(jiān)管的社會組織管理體制。

　　據(jù)介紹，廣州市社會組織直接登記以全省第一的成績上升為省社會創(chuàng)新試點項目，并被授予“廣東省社會創(chuàng)新實驗基地”，但在實際操作中存在登記管理體制改革已突破相關(guān)法律法規(guī)，缺乏法律法規(guī)依據(jù)的情況。

　　在此背景下，《廣州市社會組織管理辦法》也就應(yīng)運而生。市法制辦指出，《辦法》的制定就是為了加強和創(chuàng)新社會管理，進一步鞏固和深化社會組織管理改革的成果，規(guī)范并促進社會組織持續(xù)健康快速發(fā)展。

　　服務(wù)指南

　　1.社會組織如何登記成立？

　　第十三條 申請登記社會團體，發(fā)起人應(yīng)當向登記管理機關(guān)提交下列文件：

　?。ㄒ唬┥暾垥?；

　?。ǘ┑怯涀∷褂脵?quán)證明；

　　（三）發(fā)起人和擬任負責人的基本情況、身份證明；

　?。ㄋ模┱鲁滩莅?。

　　第十四條 申請登記民辦非企業(yè)單位，發(fā)起人應(yīng)當向登記管理機關(guān)提交下列文件：

　　（一）申請書；

　　（二）場所使用權(quán)證明；

　?。ㄈM任負責人的基本情況、身份證明；

　?。ㄋ模┱鲁滩莅?。

　　屬于本辦法第七條第一款規(guī)定的需經(jīng)前置審批的民辦非企業(yè)單位，還需提交相關(guān)許可證（副本）或者業(yè)務(wù)主管單位的批準文件。

　　第十五條 申請登記基金會，發(fā)起人應(yīng)當向登記管理機關(guān)提交下列文件：

　　（一）申請書；

　?。ǘ┱鲁滩莅福?/p>

　?。ㄈ炠Y證明和住所證明；

　?。ㄋ模├硎旅麊巍⑸矸葑C明以及擬任理事長、副理事長、秘書長簡歷。

　　第十六條 社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會的發(fā)起人或者舉辦者（以下統(tǒng)稱發(fā)起人）應(yīng)當于召開籌備成立大會后15日內(nèi)向登記管理機關(guān)提交成立登記的相關(guān)材料。提交材料不全的，登記管理機關(guān)應(yīng)當于5個工作日內(nèi)出具《材料補正通知書》；提交材料齊全的，登記管理機關(guān)應(yīng)當自受理社會組織成立登記申請之日起20個工作日內(nèi)作出是否批準成立登記的決定。不予批準的，應(yīng)當書面說明理由。

　　2.社會組織如何辦理變更登記？

　　第十八條 社會組織成立登記后名稱、住所、法定代表人等發(fā)生變更的，應(yīng)當按照章程規(guī)定履行內(nèi)部程序，并應(yīng)當自履行完內(nèi)部程序之后30日內(nèi)向登記管理機關(guān)申請變更登記。登記管理機關(guān)應(yīng)當自收到符合條件的申請材料之日起10個工作日內(nèi)辦理完畢。

　　3.社會組織如何辦理注銷登記？

　　第十九條 社會組織有下列情形之一的，應(yīng)當向登記管理機關(guān)申請注銷登記：

　?。ㄒ唬┩瓿缮鐣M織章程規(guī)定的宗旨，或者章程規(guī)定的解散事由出現(xiàn)的；

　?。ǘ┓至ⅰ⒑喜⒌?；

　　（三）自行解散的；

　?。ㄋ模┯捎谄渌蚪K止的。

　　第二十條 社會組織在辦理注銷登記前，應(yīng)當自行組成清算組進行清算，清理債權(quán)債務(wù)并核銷財政票據(jù)，處理善后事宜，并向登記管理機關(guān)（國家法律、法規(guī)規(guī)定需經(jīng)前置審批的社會組織向業(yè)務(wù)主管單位）報告；社會組織成立清算組之后，除開展清算工作外，不得再以本組織名義開展其他活動。

　　社會組織應(yīng)當自清算結(jié)束之日起15日內(nèi)到登記管理機關(guān)辦理注銷登記手續(xù)，登記管理機關(guān)自收到申請材料之日起10個工作日內(nèi)辦理完畢。

　　注銷的社會組織，其分支（代表）機構(gòu)同時注銷。

　撰文：南方日報記者 黃少宏 通訊員 王穎華

（責任編輯：曹子敏）