The Charity Commission and Regulation of Charities

牛津大學(xué)中國訪問學(xué)者  徐彤武

　　根據(jù)英國法律，慈善委員會(huì)（The Charity Commission）是政府主管民間公益性事業(yè)，即慈善事業(yè)（charities）的獨(dú)立機(jī)關(guān)。[1] 在英國，這個(gè)機(jī)構(gòu)可謂大名鼎鼎，影響廣泛。本文系作者2006年在牛津大學(xué)凱洛格學(xué)院（Kellogg College）從事專題研究的成果。文章試圖依據(jù)英國《2006年慈善法》等相關(guān)法律和其它權(quán)威文獻(xiàn)對(duì)慈善委員會(huì)作比較全面的介紹。

　　一、慈善委員會(huì)的設(shè)立

　　作為一個(gè)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，慈善委員會(huì)的設(shè)立與英國民間公益性事業(yè)發(fā)展的歷史和習(xí)慣法（common law）的法制傳統(tǒng)緊密相連。

　　英國是世界上最早出現(xiàn)民辦社會(huì)公益性事業(yè)的國家。歷史文獻(xiàn)表明，至少在13世紀(jì)就存在由教會(huì)主理的公益性事業(yè)。女王伊麗莎白一世統(tǒng)治期間（1558-1603），英國掌握了海上霸權(quán)，民間財(cái)富顯著增加，興辦民間公益性事業(yè)的個(gè)人和團(tuán)體漸多，客觀上產(chǎn)生了由國家立法進(jìn)行管理的需要。1601年，世界上第一個(gè)規(guī)范民間公益性事業(yè)的法律《1601年慈善用途法》（The Statute of Charitable Uses 1601，也稱《伊麗莎白一世法》The Statute of Elizabeth I）誕生。[2] 這部在今天看來相當(dāng)簡單的法律不僅是英國整個(gè)慈善法體系（charities law）的生長原點(diǎn)，也是公共權(quán)力首次介入民間公益性事業(yè)的標(biāo)志，從而預(yù)示著國家要在這個(gè)長期由教會(huì)和個(gè)人意愿統(tǒng)治的領(lǐng)域扮演一個(gè)重要的角色。

　　工業(yè)革命開始后，英國在不到100年的時(shí)間里發(fā)生了翻天覆地的變化。伴隨著大機(jī)器工業(yè)、交通和商業(yè)的迅猛擴(kuò)張，大批農(nóng)村人口向大中城市集中，成為馬克思所說的“產(chǎn)業(yè)后備軍”。工業(yè)化和城市化進(jìn)程導(dǎo)致了許多新的社會(huì)問題，階級(jí)矛盾空前尖銳。這個(gè)時(shí)期的英國政府在許多公共服務(wù)領(lǐng)域還處于“缺位”狀態(tài)，所以眾多社會(huì)問題的解決主要依靠民間力量。19世紀(jì)中葉以后，由于經(jīng)濟(jì)高速增長，中產(chǎn)階級(jí)成為社會(huì)主流，樂施好善之舉漸成風(fēng)氣，使各種民間公益事業(yè)有了長足發(fā)展。民間公益性組織不僅在扶貧濟(jì)困、發(fā)展教育、促進(jìn)宗教、修繕維護(hù)各種公共設(shè)施等傳統(tǒng)項(xiàng)目的范圍內(nèi)繼續(xù)發(fā)揮重要作用，還把善舉擴(kuò)展到更廣泛的領(lǐng)域。例如：提供公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)，照料城市貧民和孤兒等弱勢(shì)人群，促進(jìn)科學(xué)研究，開設(shè)博物館和圖書館，贊助音樂、美術(shù)和其它藝術(shù)活動(dòng)，保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)和自然風(fēng)景，維護(hù)動(dòng)物權(quán)益等等。所有這些民間公益事業(yè)對(duì)于緩和階級(jí)矛盾、營造社會(huì)和諧、提升公民素質(zhì)和豐富民眾生活都起到了積極的作用。

　　在各種民間公益性組織如雨后春筍般涌現(xiàn)的同時(shí)，也出現(xiàn)了大量問題。例如：對(duì)各界捐獻(xiàn)的善款或者慈善機(jī)構(gòu)的土地、財(cái)產(chǎn)疏于管理，不能嚴(yán)格依照捐贈(zèng)人的意愿舉辦事業(yè)，濫用慈善名目斂財(cái)，負(fù)責(zé)審理慈善案件的大法庭（Court of Chancery）積案如山、效率低下等等。針對(duì)這些情況，英國議會(huì)曾經(jīng)多次任命慈善事務(wù)專員（Charity Commissioner），由他負(fù)責(zé)組織班子對(duì)一些比較嚴(yán)重的問題展開專項(xiàng)調(diào)查，并向議會(huì)報(bào)告調(diào)查結(jié)果。這種臨時(shí)性工作班子的名稱就叫做慈善委員會(huì)。久而久之，無論是政府還是議會(huì)都意識(shí)到，如果要切實(shí)履行政府維護(hù)公眾利益的職責(zé)、依法保障民間公益性事業(yè)的健康發(fā)展，需要把慈善委員會(huì)的設(shè)置固定下來，使其成為保護(hù)、扶持、引導(dǎo)和監(jiān)管民間公益性組織的常設(shè)機(jī)關(guān)。于是，作為公共機(jī)構(gòu)的慈善委員會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。

　　1853年8月議會(huì)通過了《1853年慈善信托法》（The Charitable Trusts Act 1853）。[3] 根據(jù)這部法律，國家正式設(shè)立了慈善委員會(huì)。150年來，隨著時(shí)代的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，涉及慈善委員會(huì)的法律有許許多多的變更，但萬變不離其宗，慈善委員會(huì)作為英國民間公益性事業(yè)總監(jiān)管機(jī)構(gòu)（the regulator of charities）的使命一直沒有改變。

　　二、慈善委員會(huì)的工作目標(biāo)、職能與組織

　　根據(jù)英國議會(huì)不久前剛剛通過的《2006年慈善法》（The Charities Act 2006）[4]，慈善委員會(huì)的性質(zhì)是一個(gè)獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)。雖然它的領(lǐng)導(dǎo)班子成員（1名主席和4-8名慈善委員會(huì)委員）由政府相關(guān)的部長（Minister）任命，它的辦公經(jīng)費(fèi)由財(cái)政部全額提供，但它行使職權(quán)的時(shí)候不受任何政府部長或其他政府部門的管束（direction and control）。慈善委員會(huì)直接對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，每年都要在其財(cái)政年度截止日期（3月31日）之后向議會(huì)提交年度工作報(bào)告（Annual Report）。

　　《2006年慈善法》規(guī)定，慈善委員會(huì)的工作目標(biāo)（objective）有5個(gè)，依次為：

　　公信力目標(biāo)（The public confidence ），即保持與提升公眾對(duì)民間公益性事業(yè)的信任與信心。

　　公益性目標(biāo)（The public benefit），即加強(qiáng)對(duì)民間組織和廣大民眾關(guān)于公益性定義的宣傳教育工作。

　　合法性目標(biāo)（The compliance），即強(qiáng)化民間公益性組織托管人（charity trustees）的守法意識(shí)，使他們?cè)谛惺构芾頇?quán)時(shí)所做的一切都符合法律的要求。

　　有效性目標(biāo)（The charitable resources），即要有效地利用民間公益性的各種資源。

　　責(zé)任性目標(biāo)（The accountability），即要促使民間公益性組織以高度的責(zé)任心對(duì)善款捐助人、受益人和廣大公眾負(fù)責(zé)。

　　法律規(guī)定，為了實(shí)現(xiàn)上述5大工作目標(biāo)，慈善委員會(huì)要行使以下6個(gè)方面的基本職能：

　　1、審核一個(gè)組織到底能否成為民間公益性組織。

　　2、鼓勵(lì)、促進(jìn)和幫助民間公益性組織提高管理水平。

　　3、監(jiān)督民間公益性組織的運(yùn)行，確定和調(diào)查公眾反映的管理不良情況或違法行為，及時(shí)采取防范和補(bǔ)救措施。

　　4、發(fā)放和管理統(tǒng)一的公益性募捐執(zhí)照。

　　5、獲取、評(píng)估和公開發(fā)布有關(guān)慈善委員會(huì)工作目標(biāo)和日常工作情況的所有信息，特別是要準(zhǔn)確地登記民間公益性組織的資料，維護(hù)好相關(guān)的數(shù)據(jù)庫。

　　6、為政府各部的部長（Minister of Crown）[5] 提供關(guān)于慈善委員會(huì)工作目標(biāo)和日常工作情況的信息，提供相關(guān)的咨詢服務(wù)，并提出有關(guān)建議和意見。

　　為了適應(yīng)《2006年慈善法》的要求，更加有效地開展工作，慈善委員會(huì)從2004年起，也就是新的慈善法還在議會(huì)審議過程中就已經(jīng)開始對(duì)高層管理體制和內(nèi)設(shè)部門進(jìn)行調(diào)整，目前大的調(diào)整已經(jīng)基本就緒。新機(jī)構(gòu)的一個(gè)突出特點(diǎn)是領(lǐng)導(dǎo)班子與專業(yè)行政班子之間進(jìn)行了明確分工。目前慈善委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)班子（Board of non-executive Commissioners）由主席1人和慈善委員會(huì)委員（Charity Commissioner）4人組成，將來委員的數(shù)量還要增加，但不能超過8個(gè)人。主席Dame Suzi Leather女士長期從事涉及非政府組織的公共管理，具有從英國地方到歐盟各個(gè)層面工作的豐富經(jīng)驗(yàn)，2006年元旦受封帝國爵位貴夫人稱號(hào)（Dame），2006年8月1日成為慈善委員會(huì)最新一任主席。法律規(guī)定，慈善委員會(huì)委員中必須有兩人具備至少7年的專業(yè)法律服務(wù)經(jīng)歷。在目前任職的4名委員中，David Unwin先生有34年的律師經(jīng)歷，而且在1995年成為英國王室大律師。Lindsay Driscoll女士則是一位慈善法方面的專家。這個(gè)班子的主要任務(wù)是對(duì)慈善委員會(huì)進(jìn)行總體領(lǐng)導(dǎo)（governance），依法確定整個(gè)機(jī)構(gòu)的工作戰(zhàn)略和未來發(fā)展方向，就重大事宜（包括涉及民間公益性組織監(jiān)管工作的一些大案要案）做出決策。

　　慈善委員會(huì)的日常工作由其行政班子（The Executive Directors）負(fù)責(zé)?，F(xiàn)任的首席行政長官（Chief Executive）是曾經(jīng)在英國廣播公司國際臺(tái)（BBC World Service）擔(dān)任主管近10年的Andrew Hind先生。他本人在許多民間公益性組織中擔(dān)任過高級(jí)管理人員，對(duì)這類組織的管理和財(cái)務(wù)工作非常熟悉。協(xié)助他工作的還有另外3名高層行政主管（Executive Director），他們分別負(fù)責(zé)慈善委員會(huì)的各個(gè)具體職能部門，如慈善組織的信息服務(wù)、法律事務(wù)、政策研究等。在行政班子的領(lǐng)導(dǎo)下，目前慈善委員會(huì)共有517名工作人員在英國的4個(gè)地點(diǎn)（倫敦、利物浦、紐波特Newport和坦頓Taunton）辦公，年度預(yù)算支出達(dá)3290萬英鎊。[6]

　　三、慈善委員會(huì)的監(jiān)管理念與準(zhǔn)則

　　從法律角度看，慈善委員會(huì)與民間公益性組織的關(guān)系是國家權(quán)力機(jī)關(guān)與普通民眾組織的關(guān)系，是監(jiān)管者與被監(jiān)管者的關(guān)系。但在實(shí)際工作中，慈善委員會(huì)反復(fù)強(qiáng)調(diào)的是要與民間公益性組織、民間組織的代表機(jī)構(gòu)（umbrella bodies）、地方及中央政府部門和所有同民間公益性事業(yè)有聯(lián)系的“利益相關(guān)者”建立伙伴關(guān)系（partnership），提出要依法提供最高質(zhì)量的服務(wù)。[7] 換句話講，對(duì)于監(jiān)管對(duì)象，監(jiān)管者本身沒有“我是管你的”這種居高臨下的心態(tài)，而是把自己定位于一個(gè)公共的服務(wù)性機(jī)關(guān)。為什么呢？因?yàn)閺母旧蟻碚f慈善組織也是公眾的一部分，它們所從事的事業(yè)影響到極其廣泛的公眾群體。慈善委員會(huì)作為一個(gè)政府管理機(jī)構(gòu)，其權(quán)力來自公眾的信任和授權(quán)，所以應(yīng)該牢固樹立為公眾利益服務(wù)的理念，并把這種理念體現(xiàn)在監(jiān)管工作中。

　　本著這種服務(wù)公眾的基本理念，慈善委員會(huì)公開承諾要力求在一切監(jiān)管工作中貫徹以下7項(xiàng)準(zhǔn)則：

　　1、負(fù)責(zé)精神（Accountability）。最主要的涵義是依法行使職權(quán)，監(jiān)管工作要對(duì)議會(huì)及其所屬的公共開支委員會(huì)（Committee on Public Account，縮寫是PAC）負(fù)責(zé)，對(duì)國家審計(jì)署（the National Audit Office）負(fù)責(zé)，同時(shí)也對(duì)廣大公眾、民間公益事業(yè)捐助人、監(jiān)管對(duì)象負(fù)責(zé)。在做出任何決定后，都要及時(shí)向有關(guān)公眾和民間公益性組織進(jìn)行解釋，除非出于保密或者財(cái)務(wù)方面的原因不允許這樣做。在出臺(tái)新政策或監(jiān)管措施之前要開展公開咨詢，廣泛聽取各方面的意見。

　　2、獨(dú)立性（Independence）。作為一個(gè)獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)，所有決定以公眾利益為準(zhǔn)。雖然在工作中要同各種民間公益性組織、民間代表性組織、地方政府以及中央政府部門打交道，但任何決定都不會(huì)是某種外界壓力或利益考慮的結(jié)果。

　　3、適度性（Proportionality）。監(jiān)管措施要同民間公益性組織的規(guī)模和具體事業(yè)相適應(yīng)，要更多地關(guān)注在社會(huì)上具有廣泛影響的大型民間公益性組織。在采取各種行政執(zhí)法措施（regulatory action）之前會(huì)充分考慮所有情況，只有在確信一個(gè)民間公益性組織或者其托管人的行為危害眾利益、有損公慈善事業(yè)、導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)或資源流失、降低公眾對(duì)民間公益性事業(yè)及其監(jiān)管機(jī)構(gòu)信心的時(shí)候才這樣做。

　　4、公正性（Fairness）。在依法行使權(quán)力的時(shí)候要做到不偏不依，合情合理，充分體現(xiàn)公正、公平的精神。

　　5、一致性（Consistency）。這里有兩重意義：一是針對(duì)任何民間公益性組織采取的決定或者行動(dòng)都必須符合法律，符合相關(guān)政策或決定的精神。二是要盡可能與其它有關(guān)政府部門協(xié)調(diào)一致，避免重復(fù)管理或做出相互矛盾的決定。

　　6、多樣性與平等（Diversity and Equality）。在處理民間公益性組織事務(wù)和慈善委員會(huì)自身工作的時(shí)候，堅(jiān)持多樣性和平等精神，消除任何歧視現(xiàn)象，促進(jìn)機(jī)會(huì)平等和良好的種族關(guān)系。

　　7、透明性（Transparency）。在慈善委員會(huì)的所有出版物、聲明和工作都要做到公開透明。這包括：用清晰易懂的語言說明法律；公開確定做出決定的標(biāo)準(zhǔn)；發(fā)布工作人員守則；向民間公益性組織解釋什么是慈善委員會(huì)所期望的良好行為，它們有什么樣的法定權(quán)利和義務(wù)；提示相關(guān)人員對(duì)慈善委員會(huì)的決定有上訴權(quán)利。[8]

　　正是從上述理念和準(zhǔn)則出發(fā)，慈善委員會(huì)認(rèn)為它的主要工作不是行政監(jiān)管，而是盡可能為民間公益性組織充分提供各種信息、咨詢和其它方面的支持性服務(wù)。事實(shí)上，慈善委員會(huì)80%的工作力量都投放在這些方面。例如：

　　網(wǎng)站信息服務(wù)。慈善委員會(huì)利用先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和通訊技術(shù)設(shè)立了功能強(qiáng)大的網(wǎng)站。任何人都可以通過這個(gè)信息平臺(tái)及時(shí)了解慈善委員會(huì)各方面工作的情況、查詢注冊(cè)慈善組織的詳細(xì)記錄、下載各種文件、資料或者與慈善委員會(huì)進(jìn)行電子郵件聯(lián)系。在2005-2006年度期間，這個(gè)網(wǎng)站的點(diǎn)擊量超過了2000萬次，回復(fù)的電子郵件超過1萬封?？梢哉f，網(wǎng)站是慈善委員會(huì)與公眾直接聯(lián)系的重要橋梁。[9]

　　指導(dǎo)性文獻(xiàn)服務(wù)。慈善委員會(huì)每年都要針對(duì)民間公益性組織的需求和自己的工作要求發(fā)布許多指導(dǎo)性文件、操作細(xì)則、研究報(bào)告或者參考資料等。這些文件中既有法律授權(quán)慈善委員會(huì)制定的規(guī)章、條例等，也有對(duì)相關(guān)法律的解釋（在這樣的文字段落后邊往往有一個(gè)“L”標(biāo)記，表示“l(fā)egal requirement”，即法律上的要求），還包含慈善委員會(huì)依據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為民間組織提出的建議和好的行為準(zhǔn)則。如果相關(guān)法律法規(guī)或政策有所變化，慈善委員會(huì)要及時(shí)對(duì)自己發(fā)布的舊文件進(jìn)行修訂或者全面更新。例如，目前慈善委員會(huì)正在根據(jù)《2006年慈善法》修訂相關(guān)文件。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前仍然可以從慈善委員會(huì)網(wǎng)站上得到的這類文件有大約90種，其中60種屬于比較重要的基本性文件。所有以電子文件形式發(fā)布的文件都有英語和威爾士語兩種版本，此外還備有分別用中文、古吉拉特文（印度）、庫爾德文、索馬里文、烏爾都文和越南文印刷的文件簡寫本。

　　專業(yè)咨詢服務(wù)。慈善委員會(huì)的工作人員每年都要向民間公益性組織提供各種有針對(duì)性的咨詢意見。在2005-2006年度，這種“一對(duì)一”的具體咨詢意見（tailored advice）多達(dá)2.3萬條。[10]

　　情況通報(bào)服務(wù)。當(dāng)慈善委員會(huì)發(fā)現(xiàn)某些問題苗頭時(shí)，會(huì)及時(shí)在網(wǎng)站上發(fā)布情況通報(bào)或者警告性公告，提醒民間公益性組織注意這些問題及其法律后果。2006年春夏期間發(fā)布的這種通報(bào)的例子有：一個(gè)叫Immaculate Miners Inc的公司用假捐贈(zèng)的方法騙取慈善組織錢財(cái)；倫敦Tate現(xiàn)代美術(shù)館未經(jīng)慈善委員會(huì)許可從該館的托管人手中直接購買藝術(shù)品，從而造成與公眾利益的沖突；某些特大民間公益性組織沒有按時(shí)交回年度報(bào)表等。[11]

　　熱線服務(wù)。慈善委員會(huì)的服務(wù)熱線每年要接聽和回答大約25萬個(gè)問訊電話。[12] 以前曾有若干個(gè)公眾聯(lián)系電話號(hào)碼和聯(lián)系地址，分別負(fù)責(zé)處理不同方面的事務(wù)。從2005年5月16日起，慈善委員會(huì)設(shè)在利物浦市的熱線聯(lián)系中心Charity Commission Direct開始運(yùn)轉(zhuǎn)，使用一個(gè)電話號(hào)碼0845 3000 218受理各種各樣的問訊、聯(lián)系、投訴等來電，同時(shí)使用一個(gè)地址統(tǒng)一接收公眾來信。這個(gè)聯(lián)系中心基本上可以做到在30秒鐘內(nèi)應(yīng)答來電，通過電話解決90%的問題。民間公益性組織的托管人可以享受優(yōu)先服務(wù)。熱線服務(wù)的工作語言除英語之外，還可以提供150種其它語言的翻譯服務(wù)。[13]

　　為了提高自身的透明度，增強(qiáng)公眾對(duì)慈善委員會(huì)的信任感，同時(shí)更好地與民間公益性組織溝通、合作，慈善委員會(huì)從2004年9月起嘗試向公眾開放其委員會(huì)會(huì)議（Board Meeting）。這個(gè)會(huì)議是慈善委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子和行政班子成員參加的辦公會(huì)議，目前每年12次委員會(huì)會(huì)議中，有半數(shù)會(huì)議對(duì)公眾開放。另外，慈善委員會(huì)還與由若干代表性民間公益性組織組成的咨詢網(wǎng)絡(luò)保持定期聯(lián)系，溝通信息、交換看法、及時(shí)獲取民間組織的反饋意見。

　　四、慈善委員會(huì)的注冊(cè)管理

　　由慈善委員會(huì)承擔(dān)注冊(cè)機(jī)關(guān)（Registrar）的職能，對(duì)全國的民間公益性組織進(jìn)行統(tǒng)一的強(qiáng)制性注冊(cè)是《1960年慈善法》（The Charities Act 1960）引進(jìn)的一項(xiàng)重大舉措。[14] 在此之前，各種民間公益性組織的注冊(cè)沒有統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，因而在注冊(cè)的時(shí)候也就沒有規(guī)范一致的標(biāo)準(zhǔn)（雖然法律上有相關(guān)的原則規(guī)定和許多判例），難免出現(xiàn)一些混亂甚至錯(cuò)誤的情況。從本質(zhì)上講，注冊(cè)管理不僅是監(jiān)管過程的第一道關(guān)口，是一種重要的監(jiān)管手段，而且還是整個(gè)監(jiān)管工作的基礎(chǔ)。《2006年慈善法》堅(jiān)持了注冊(cè)管理的做法，同時(shí)把注冊(cè)門檻從年收入1000英鎊提高到5000英鎊，進(jìn)一步減輕了那些小型民間公益性組織的負(fù)擔(dān)。

　　《2006年慈善法》規(guī)定：年收入在5000英鎊以上的民間公益性組織必須在慈善委員會(huì)注冊(cè)。如果一個(gè)組織想要成為民間公益性組織，而且它的年收入超過了5000英鎊，那就必須依法按照慈善委員會(huì)的要求履行有關(guān)手續(xù)。除了要根據(jù)最新情況填寫專門的《注冊(cè)申請(qǐng)表》和《托管人情況登記表》以外，還必須提供相關(guān)的說明性文件與必要的證明材料。例如：該組織的章程或管理?xiàng)l例等基本文件（governing document），詳細(xì)闡述組織目標(biāo)、活動(dòng)計(jì)劃、資助來源和受益人情況的材料等。每一名被提名擔(dān)任申請(qǐng)組織法定管理者（即托管人，英文是trustee）的人都必須相關(guān)表格上簽字，否則注冊(cè)申請(qǐng)將被退回。[15]

　　慈善委員會(huì)在接到完整的注冊(cè)申請(qǐng)材料后，工作人員將會(huì)依據(jù)法律和該委員會(huì)制定的相關(guān)細(xì)則對(duì)材料進(jìn)行認(rèn)真的評(píng)估。這項(xiàng)工作的基本內(nèi)容可以概括為2個(gè)方面，即對(duì)組織的評(píng)估和對(duì)人的審查：

　　1、對(duì)組織的評(píng)估。要點(diǎn)是確定申請(qǐng)組織的性質(zhì)是否屬于民間公益性組織。這就要看該組織的使命、基本目標(biāo)等是否符合現(xiàn)行法律對(duì)民間公益性事業(yè)的定義，它的相關(guān)計(jì)劃（包括預(yù)期使公眾受益的情況）是否切實(shí)可行，是否能夠保障它在今后順利和持續(xù)地開展活動(dòng)。[16] 另外，法律規(guī)定任何民間公益性組織的目標(biāo)都應(yīng)該是“排他性的”，也就是說不能與其它組織重復(fù)。如果慈善委員會(huì)認(rèn)為現(xiàn)在已經(jīng)有了一個(gè)類似的組織，沒有必要再成立一個(gè)新組織，就會(huì)拒絕批準(zhǔn)申請(qǐng)。在判斷一個(gè)申請(qǐng)組織的事業(yè)是否是為公眾利益服務(wù)的時(shí)候，除了依據(jù)一整套系統(tǒng)的原則和程序之外，慈善委員會(huì)還要憑借其積累多年的豐富經(jīng)驗(yàn)，對(duì)具體問題進(jìn)行具體分析，力求得出最令人信服的結(jié)論。

　　2、對(duì)人的審查。要點(diǎn)是確認(rèn)申請(qǐng)組織的管理層人選是否合適。在英國，所有民間公益性組織的管理者都叫做托管人（trustee），他們的素質(zhì)和能力在很大程度上決定著他們所管理的民間公益性組織的興衰。所以，慈善委員會(huì)要嚴(yán)格審核每一位被提名托管人的背景，確定他們符合擔(dān)任申請(qǐng)組織管理人的資格。在進(jìn)行背景審查的時(shí)候，如果慈善委員會(huì)認(rèn)為有必要，會(huì)尋求其他機(jī)構(gòu)的合作。例如，可以向無力償債記錄所（The Insolvency Service）進(jìn)行查詢，看看被提名的托管人有沒有無力償還債務(wù)的行為。又例如，如果申請(qǐng)組織所計(jì)劃從事的事業(yè)涉及少年兒童等容易受到侵害的人群，慈善委員會(huì)要根據(jù)《1999年兒童保護(hù)法》（The Protection of Children Act 1999）向犯罪記錄局（The Criminal Records Bureau）或者全國警察計(jì)算機(jī)系統(tǒng)（Police National Computer）查詢托管人有無犯罪記錄。整個(gè)材料的審查過程至少需要15個(gè)工作日，有時(shí)甚至需要兩、三個(gè)月的時(shí)間。

　　根據(jù)所審查材料的不同具體情況，慈善委員會(huì)將做出3種結(jié)論：批準(zhǔn)注冊(cè)，對(duì)申請(qǐng)材料提出修改建議，不批準(zhǔn)注冊(cè)。在實(shí)踐中，有相當(dāng)多的民間公益性組織都是在聽取了慈善委員會(huì)的建議，對(duì)原有的申請(qǐng)材料進(jìn)行修改、補(bǔ)充后才獲得批準(zhǔn)的。這種高度專業(yè)的咨詢服務(wù)最好地體現(xiàn)了慈善委員會(huì)的“有效性目標(biāo)”和服務(wù)公眾的理念。

　　如果一個(gè)民間組織最終能夠成功注冊(cè)為慈善機(jī)構(gòu)，那么它就會(huì)得到一個(gè)只屬于自己的慈善注冊(cè)編號(hào)（Charity Registration Number）。在兩個(gè)工作日以內(nèi)這個(gè)組織的各種詳細(xì)信息會(huì)被錄入中央慈善注冊(cè)數(shù)據(jù)庫（The Central Register of Charities），公眾可以從慈善委員會(huì)的網(wǎng)站上非常方便地直接查詢到這個(gè)組織的情況摘要。在網(wǎng)上公開的信息包括：組織的目前名稱、曾用名稱、注冊(cè)編號(hào)、地址、電話號(hào)碼、傳真號(hào)碼、電子郵件信箱、網(wǎng)址、基本文件、事業(yè)目標(biāo)、受益人群、活動(dòng)地區(qū)、首次注冊(cè)日期、公益組織類別、附屬機(jī)構(gòu)情況、上交年度報(bào)表（Annual Return）和其它材料的記錄、過去7年的收支狀況、托管人名單等。若注冊(cè)組織所從事的公益性事業(yè)可能給托管人帶來風(fēng)險(xiǎn)（例如反對(duì)邪教的組織），經(jīng)慈善委員會(huì)研究批準(zhǔn)，該組織的托管人姓名和詳細(xì)地址可以保密，即在信息披露方面享受免責(zé)待遇（dispensation）。每一個(gè)組織成功注冊(cè)后，慈善委員會(huì)的官員都會(huì)給這個(gè)組織的每一位托管人發(fā)出一封信，對(duì)他（她）通過審查并擔(dān)任托管人表示祝賀，同時(shí)提醒托管人牢記自己應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任（legal duty），并附上一份相關(guān)的小冊(cè)子予以說明。

　　對(duì)于任何一個(gè)民間公益性組織來說，完成注冊(cè)并非預(yù)示著從此萬事大吉，而是意味著一系列法定責(zé)任的開端。注冊(cè)組織必須及時(shí)通知慈善委員會(huì)自己的任何變化：組織章程內(nèi)容的改變，比如每年舉行年度全體會(huì)議（Annual General Meeting，一般簡稱AGM）日期的變動(dòng)；錄入數(shù)據(jù)庫信息的變動(dòng)，比如換了新的通訊地址、電話號(hào)碼或者電子郵件信箱；活動(dòng)情況的變化，比如由于贊助來源中斷該組織無法繼續(xù)開展活動(dòng)等。此外，這個(gè)組織還必須根據(jù)慈善委員會(huì)的要求填寫相應(yīng)的年度報(bào)表，并按時(shí)提交財(cái)務(wù)狀況文件。英國每年都有一些民間公益性組織出于各種原因停止活動(dòng)或者自行解散。在核實(shí)有關(guān)情況后，它們會(huì)被慈善委員會(huì)注銷，但摘要信息還保留在數(shù)據(jù)庫中，公眾仍然可以查閱到。在2005-2006財(cái)政年度，慈善委員會(huì)一共批準(zhǔn)5153個(gè)民間公益性組織注冊(cè)，同時(shí)注銷了5138個(gè)組織。截止到2006年3月31日，在慈善委員會(huì)注冊(cè)的民間公益性組織總數(shù)為189,547個(gè)。[17]

　　五、慈善委員會(huì)的日常監(jiān)管

　　對(duì)于已經(jīng)注冊(cè)的民間公益性組織，慈善委員會(huì)依法擁有很大的管理權(quán)限，包括一定的行政執(zhí)法權(quán)。這些出自英國習(xí)慣法體系的權(quán)力和慈善委員會(huì)150年的工作經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)具體化為一整套日常監(jiān)管制度。

　　慈善委員會(huì)的監(jiān)管力量并不是平均分配的，而是注意從實(shí)際情況出發(fā)，“抓大放小”。在英國，注冊(cè)的民間公益性組織總體結(jié)構(gòu)如同一個(gè)金字塔：基層是占總數(shù)約三分之二的小型民間公益性組織，它們的年收入在1萬英鎊以下；中間是大約7萬多個(gè)規(guī)模較大的組織，包括許多全國性的機(jī)構(gòu)或社團(tuán)，例如RSPB；最頂層是471家特大型組織，像National Trust等，它們雖然在數(shù)量上僅占注冊(cè)慈善組織的0.29%，卻獲得了總年度收入的45%。[18] 其中有些組織的活動(dòng)范圍遍及全世界（如Oxfam GB），在管理和運(yùn)行方面同跨國公司別無二致。[19] 慈善委員會(huì)日常監(jiān)管的重點(diǎn)是這7萬多個(gè)規(guī)模較大的組織，而其中的重中之重是將近500家特大型慈善組織。

　　（一）年度報(bào)表制度

　　這是監(jiān)管工作的核心。依據(jù)民間公益性組織提交的年度報(bào)表和財(cái)務(wù)文件，慈善委員會(huì)可以準(zhǔn)確追蹤這些組織的活動(dòng)，分析它們的實(shí)際狀況，確保它們遵守相關(guān)的法律法規(guī)，并保持公眾對(duì)它們所從事的社會(huì)公益性事業(yè)的信心。在總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)和公開咨詢論證的基礎(chǔ)上，慈善委員會(huì)從2005年起對(duì)年度報(bào)表制度進(jìn)行了優(yōu)化改革，實(shí)施分類管理。這一方面大大減輕了小型民間公益性組織的負(fù)擔(dān)，另一方面加強(qiáng)了對(duì)特大型民間公益性組織的監(jiān)督力度。總的來說，組織規(guī)模越大，財(cái)產(chǎn)越多，向慈善委員會(huì)報(bào)送的年度報(bào)表就越復(fù)雜，要求就越高。基本做法是：

　　上一財(cái)務(wù)年度收入為1萬英鎊，或者不到1萬英鎊的組織：填報(bào)藍(lán)色的《最新年度信息》（Annual Information Update）。

　　上一財(cái)務(wù)年度收入達(dá)1-25萬英鎊的組織：填報(bào)紫色的《年度報(bào)表》（Annual Return），其中只包含A部分問題。

　　上一財(cái)務(wù)年度收入達(dá)25-100萬英鎊的組織：填報(bào)紅色的《年度報(bào)表》，其中包括A和B兩個(gè)部分問題。

　　上一財(cái)務(wù)年度收入超過100萬英鎊的組織不僅要填報(bào)紅色的《年度報(bào)表》，還要填報(bào)《概要信息報(bào)表》（Summary Information Return）。

　　除了上述報(bào)表以外，不同的民間公益性組織還要根據(jù)法律的規(guī)定，在每個(gè)財(cái)務(wù)年度結(jié)束以后的10個(gè)月內(nèi)向慈善委員會(huì)報(bào)送相關(guān)財(cái)務(wù)狀況文件和《托管人年度報(bào)告》。準(zhǔn)備這些材料是一件相當(dāng)復(fù)雜和專業(yè)性很強(qiáng)的工作。由于英國民間公益性組織的收入情況和組織形式各異，依法報(bào)送的財(cái)務(wù)文件差別很大，加上各個(gè)組織的托管人和財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)參差不齊，實(shí)踐中曾經(jīng)出現(xiàn)過各種問題。為了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化監(jiān)管，提高民間公益性組織自我管理的水平，同時(shí)也是為了提高透明度，便利公眾對(duì)善款用途的監(jiān)督，慈善委員會(huì)專門組織專家，依照英國會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)（the Accounting Standards Board，簡稱ASB）的標(biāo)準(zhǔn)，制定了極為詳盡的《慈善組織財(cái)務(wù)與報(bào)告文件推薦標(biāo)準(zhǔn)》，簡稱SORP（英文全稱是The Statement of Recommended Practice: Accounting and Reporting by Charities）。SORP是一個(gè)非常重要的指導(dǎo)性文件，在英國全國（包括蘇格蘭和北愛爾蘭地方）通用。由于相關(guān)的法律法規(guī)和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則在不斷修訂，慈善委員會(huì)的SORP班子也每隔幾年就出一個(gè)新版本?，F(xiàn)行版本是2005年修訂版，長達(dá)109頁。

　　（二）、審計(jì)與獨(dú)立財(cái)務(wù)檢查制度

　　較大的民間公益性組織的財(cái)務(wù)賬目必須依法接受專業(yè)審計(jì)或者是獨(dú)立財(cái)務(wù)檢查員（Independent Examiner）的檢查。所謂專業(yè)審計(jì)是指由《1989年公司法》認(rèn)可的審計(jì)機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的審計(jì)。所謂獨(dú)立財(cái)務(wù)檢查員是指具備一定財(cái)務(wù)資質(zhì)、可以對(duì)賬目進(jìn)行獨(dú)立審核的會(huì)計(jì)人員。

　　《2006年慈善法》規(guī)定：對(duì)民間公益性組織進(jìn)行專業(yè)年度審計(jì)的門檻是年收入達(dá)到50萬英鎊，或者資產(chǎn)額達(dá)到280萬英鎊。年收入在1-50萬英鎊之間的組織，也就是說年收入低于專業(yè)審計(jì)門檻的組織，如果其組織章程沒有明確的審計(jì)規(guī)定，則必須接受獨(dú)立財(cái)務(wù)檢查員檢查。如果民間公益性組織的年收入超過25萬英鎊，則獨(dú)立財(cái)務(wù)檢查員必須具備法律明確規(guī)定的資質(zhì)。審計(jì)師或者獨(dú)立財(cái)務(wù)檢查員在對(duì)民間公益性組織的賬目進(jìn)行檢查時(shí)，如發(fā)現(xiàn)問題，必須依法及時(shí)向慈善委員會(huì)提交書面報(bào)告。另外，如果慈善委員會(huì)認(rèn)為有必要，可以指定專業(yè)人員對(duì)某些組織單獨(dú)進(jìn)行審計(jì)或者財(cái)務(wù)檢查。不按照規(guī)定進(jìn)行審計(jì)或者財(cái)務(wù)檢查的，慈善委員會(huì)將會(huì)提醒其必須承擔(dān)的法律責(zé)任。所有民間公益性組織，無論大小，都必須管理好自己的財(cái)務(wù)賬目，而且至少保留7年。慈善委員會(huì)有權(quán)對(duì)賬目隨時(shí)進(jìn)行抽查。

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　　英國民間公益性組織獲得經(jīng)費(fèi)的來源之一是募捐。面向公眾直接開展的募捐活動(dòng)一般有兩種形式：在公共場(chǎng)所的募捐（collections in a public place）和挨家挨戶的募捐（door to door collections）。根據(jù)《2006年慈善法》的規(guī)定，如果民間公益性組織要進(jìn)行募捐活動(dòng)，事前必須向慈善委員會(huì)提出申請(qǐng)，經(jīng)慈善委員會(huì)審查同意后發(fā)給統(tǒng)一格式的《公益募捐執(zhí)照》（Public Collections Certificates）。沒有這種執(zhí)照的募捐為非法募捐，警方有權(quán)加以制止。在民間公益性組織獲得《公益募捐執(zhí)照》以后，便有資格開展公益募捐活動(dòng)，但是在實(shí)施起募捐計(jì)劃的時(shí)候必須聽從地方政府的安排。地方政府在其管轄范圍內(nèi)，依法用簽發(fā)地方募捐許可（Permits）的方法管理和調(diào)桔不同民間公益性組織在本地的募捐活動(dòng)，防止這類活動(dòng)在一個(gè)時(shí)間段內(nèi)（例如周末）過于集中或者場(chǎng)地安排發(fā)生沖突等情況。這套制度對(duì)于遏制民間募捐中的不規(guī)范行為，防范欺詐，有條理地安排各個(gè)民間公益性組織的募捐活動(dòng)，保持公眾對(duì)民間公益性組織籌款募捐活動(dòng)的信任和支持度會(huì)起到積極作用。

　　（四）、訪問制度

　　慈善委員會(huì)專門有一個(gè)對(duì)民間公益性組織進(jìn)行訪問的班子，叫“評(píng)價(jià)訪問組”（Review Visits Team）。這個(gè)班子的工作人員在2005-2006年度期間對(duì)大約400個(gè)組織進(jìn)行了實(shí)地訪問。一般來說評(píng)價(jià)訪問所需要的時(shí)間是半天左右，但在訪問前，無論是慈善委員會(huì)的工作人員還是相關(guān)的被訪問民間公益性組織都要做很多準(zhǔn)備工作。這種訪問的作用是多重的：它既是一種監(jiān)管工作的方式，也是監(jiān)管部門同民間公益性組織進(jìn)行直接對(duì)話、交流、咨詢和提供幫助的途徑。

　　（五）、調(diào)查制度

　　當(dāng)慈善委員會(huì)發(fā)現(xiàn)（或者公眾投訴舉報(bào)）一個(gè)民間公益性組織存在比較嚴(yán)重的違法行為，或者其托管人（Trustee）發(fā)生了比較大的問題，已經(jīng)危害到慈善財(cái)產(chǎn)安全、公益性事業(yè)的聲望和公眾利益時(shí)，若其他的措施都不足以解決問題、消除危害，那么慈善委員會(huì)可以依法啟動(dòng)調(diào)查程序，對(duì)有關(guān)的民間公益性組織展開正式調(diào)查（formal inquiry）。2005-2006年度內(nèi)，慈善委員會(huì)一共進(jìn)行了60次這種調(diào)查。[20] 前不久一個(gè)引起公眾高度關(guān)注的案例是2006年8月啟動(dòng)的對(duì)“新月救濟(jì)會(huì)”（Crescent Relief）的調(diào)查，因?yàn)檫@個(gè)組織涉嫌資助陰謀炸毀跨大西洋航線客機(jī)的英國恐怖分子。所有正式調(diào)查的結(jié)果最后都會(huì)在慈善委員會(huì)的網(wǎng)站上公布。公眾可以按照被調(diào)查的民間組織名稱的英文字母順序方便地查到慈善委員會(huì)的調(diào)查報(bào)告全文。

　　在對(duì)一個(gè)民間公益性組織展開正式調(diào)查的時(shí)候，慈善委員會(huì)擁有如下執(zhí)法權(quán)：

　　解除托管人、行政管理官員或任何一個(gè)職員職務(wù)，或者下令他們停職。

　　任命新的托管人。

　　掌握這個(gè)組織所擁有或者托管的資產(chǎn)控制權(quán)。

　　凍結(jié)這個(gè)組織的銀行賬戶。

　　停止一切債權(quán)債務(wù)往來支付。

　　限制該組織的業(yè)務(wù)活動(dòng)。

　　憑法官開出的搜查證派工作人員進(jìn)入相關(guān)的建筑物或場(chǎng)所進(jìn)行搜查取證。

　　任命臨時(shí)性的專業(yè)管理班子（Interim Managers）接管該組織日常工作的管理權(quán)。

　　必須指出，慈善委員會(huì)本身不是一個(gè)可以提起公訴的機(jī)構(gòu)。但如果在正式調(diào)查中發(fā)現(xiàn)構(gòu)成犯罪的情況，慈善委員會(huì)可以要求有公訴權(quán)的政府部門（如檢查機(jī)關(guān)、警察局、稅務(wù)局等）介入。若最后的調(diào)查結(jié)論是一個(gè)組織根本就不配作為民間公益性組織繼續(xù)存在下去，慈善委員會(huì)有權(quán)將其取締。

　　（六）、其他監(jiān)管措施

　　法律規(guī)定，慈善委員會(huì)有權(quán)根據(jù)民間公益性組織的具體情況，以發(fā)布計(jì)劃（scheme）、命令（order）和章程修改意見（constitutional amendment）的方式使有關(guān)組織的工作得到改善，或者讓現(xiàn)有的慈善事業(yè)資源得到充分利用。在2005-2006年度，慈善委員會(huì)采取這類法定監(jiān)管措施的次數(shù)約為5000次。[21]

　　慈善委員會(huì)這方面的權(quán)力同英國的習(xí)慣法傳統(tǒng)是密不可分的，其中非常重要的一個(gè)概念是cy-pres，即“近似原則”。這是一個(gè)習(xí)慣法中常見的法律術(shù)語，其核心意思是如果要改變財(cái)產(chǎn)（包括房地產(chǎn)、基金、遺贈(zèng)資產(chǎn)、捐助款等）的用途，就要盡可能地做到這種變化“符合原來的財(cái)產(chǎn)所有人的初衷”。英國各個(gè)時(shí)期的《慈善法》都有專門一章明確列出相關(guān)規(guī)定。如果一個(gè)民間公益性組織建立很早，但其原本的目的已經(jīng)達(dá)到或者由于時(shí)代的變遷已經(jīng)不合時(shí)宜，慈善委員會(huì)就有權(quán)運(yùn)用法律中關(guān)于cy-pres的規(guī)定，下令改變相關(guān)民間公益性組織的財(cái)產(chǎn)用途，讓其更好地為社會(huì)服務(wù)。這里一個(gè)非常典型的例子是The Bridge House Estate Trust。它建立之初的宗旨是維護(hù)倫敦泰晤士河上的橋梁，包括著名的塔橋。后來這個(gè)組織的主要使命演變成向整個(gè)大倫敦地區(qū)的慈善事業(yè)提供贈(zèng)款（因?yàn)樗胁簧僦靛X的地產(chǎn)）。[22]

　　六、慈善委員會(huì)的工作評(píng)價(jià)

　　在英國政府機(jī)構(gòu)中，對(duì)整個(gè)機(jī)關(guān)的工作表現(xiàn)有一整套評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，簡稱KPIs（也就是Key Performance Indicators的縮寫）。這套標(biāo)準(zhǔn)主要由財(cái)政部掌握。慈善委員會(huì)的KPIs是它與財(cái)政部簽訂的《服務(wù)提供協(xié)議》（Service Delivery Agreement）的重要內(nèi)容。這里的“服務(wù)”（service）指的是政府機(jī)構(gòu)向公眾提供的服務(wù)。每年慈善委員會(huì)要就執(zhí)行《服務(wù)提供協(xié)議》的情況向財(cái)政部報(bào)告兩次。2005-2006財(cái)政年度（到2006年3月31日截止）期間，慈善委員會(huì)的KPIs有15個(gè)指標(biāo)。其中比較重要的涉及監(jiān)管工作的對(duì)照性指標(biāo)如下：[23]

　　目前，慈善委員會(huì)正在根據(jù)《2006年慈善法》的精神，會(huì)同財(cái)政部研究如何改革舊的KPIs指標(biāo)，爭取用更有效的KPIs指標(biāo)對(duì)本機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)。

　　除了官方的一套指標(biāo)體系以外，慈善委員會(huì)還非常重視公眾對(duì)其工作的各種反饋、評(píng)價(jià)、批評(píng)和投訴（complaints）。

　　公眾的投訴主要涉及慈善委員會(huì)工作人員的服務(wù)態(tài)度、處理問題的速度、有沒有歧視現(xiàn)象、管理程序是否清晰等相對(duì)小的問題。慈善委員會(huì)本身有一套處理公眾對(duì)其服務(wù)投訴的內(nèi)部程序。通過這套分為兩個(gè)階段的程序，絕大部分的公眾投訴都可以獲得圓滿解決。由內(nèi)部程序解決的投訴案件，2004-2005年度有547件，2005-2006年度達(dá)到922件。[24]

　　如果經(jīng)過內(nèi)部處理程序后問題仍無法解決，公眾可以轉(zhuǎn)而向負(fù)責(zé)慈善委員會(huì)的獨(dú)立審議員（英文全稱是Independent Complaints Reviewer to the Charity Commission）進(jìn)行投訴。從2001年起，慈善委員會(huì)聘請(qǐng)?jiān)谏鐣?huì)上享有崇高聲望的獨(dú)立審議員（Independent Complaints Reviewer，英文縮寫為ICR）對(duì)公眾向慈善委員會(huì)的投訴進(jìn)行審議。這種獨(dú)立民間人士對(duì)官方機(jī)構(gòu)的制度化審議是英國的一大特色，值得進(jìn)一步研究。目前負(fù)責(zé)慈善委員會(huì)的獨(dú)立審議員是Jodi Berg女士，她還同時(shí)擔(dān)任英國土地注冊(cè)局、國家檔案館等公共機(jī)構(gòu)的獨(dú)立審議員工作。Jodi Berg女士是一位職業(yè)律師，也是英國注冊(cè)仲裁行的仲裁員（Fellow of the Chartered Institute of Arbitrators），她手下有一個(gè)專業(yè)班子輔佐她的工作。每年在慈善委員會(huì)的工作年度結(jié)束后，她都會(huì)公開發(fā)表一份報(bào)告，對(duì)本年度內(nèi)公眾或者民間公益性組織對(duì)慈善委員會(huì)的投訴處理情況進(jìn)行總結(jié)、分析，向慈善委員會(huì)提出改進(jìn)工作的具體建議。這實(shí)際上是慈善委員會(huì)用來處理公眾投訴的外部機(jī)制。通過這個(gè)機(jī)制獲得解決的案子，2004-2005年度有32件，2005-2006年度有43件。平均處理一個(gè)案子的時(shí)間最短要21個(gè)星期，最長不能超過36個(gè)星期。[25]

　　如果獨(dú)立審議員做出的決定仍然無法另人滿意，有關(guān)的公眾或者民間公益性組織可以向議會(huì)有關(guān)部門進(jìn)行投訴。不過這種情況很少見。

　　以上本文分6個(gè)部分概括介紹了慈善委員會(huì)的歷史、機(jī)構(gòu)、法定職能和主要監(jiān)管工作。其中的不少內(nèi)容值得我國政府的相關(guān)部門借鑒。目前，慈善委員會(huì)正在同英國內(nèi)閣第三部門辦公室等相關(guān)政府機(jī)構(gòu)密切合作，進(jìn)一步改革各個(gè)方面的工作，力爭全面和有效地貫徹《2006年慈善法》。它提出的口號(hào)是：要做一個(gè)現(xiàn)代化的智能型監(jiān)管者（a modern and intelligent regulator），以滿足民間公益性組織和公眾的需求，更好地服務(wù)社會(huì)。作者認(rèn)為，隨著中國改革開放的進(jìn)一步深入和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)（包括民間公益性事業(yè)）的發(fā)展，中國有關(guān)法律和政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的現(xiàn)代化步伐必須加快。這是時(shí)代的要求，人民的希望。

　　作者聯(lián)系方式：laoxubj@yahoo.com.cn

　　1 由于大不列顛及北愛爾蘭聯(lián)合王國（UK）的特殊體制，本文討論相關(guān)問題時(shí)，如無特別說明，則英國指英格蘭和威爾士地方，以下文字中不再另行說明。另外，以下凡涉及“慈善”（charity）一詞的地方，除非必要，否則盡可能采用通俗的“民間公益性事業(yè)”的表述方式。

　　2 這個(gè)法律原本的題目很長，叫做An Act to redress the misemployment of lands, goods and stocks of money heretofore given to certain charitable uses，《1601年慈善用途法》實(shí)際上是簡稱。該法全文見The Statutes at Large Volume VII (from the thirty-ninth of Q. Elizabeth to the twelfth of K. Charles II inclusive), by Danby Pickering, Cambridge 1763, printed by Joseph Bentham, London.

　　3 16 & 17 Victoria c. 137, THE STATUTES: Revised Edition, Volume XI 14 & 15 Victoria to 16 & 17 Victoria, A.D. 1851-1853, by Authority. Printed by George Edward Eyre and William Spttiswoode, 1877 London pp.982-1001

　　4以下所有涉及慈善委員會(huì)和慈善法律的論述，如無特別說明，則一律依照《2006年慈善法》的規(guī)定。2006年11月7日英國議會(huì)正式結(jié)束了對(duì)《2006年慈善法案》的審議，通過了這部包含許多重大改革內(nèi)容的法案。2006年11月8日該法案經(jīng)女王御批（Royal Assent）成為正式法律。根據(jù)英國政府的計(jì)劃，該法將從2007年初起分步驟生效，具體時(shí)間表由內(nèi)閣第三部門辦公室公布。本文涉及《2006年慈善法》的論述一律依照英國政府公共機(jī)構(gòu)信息辦公室（Office of Public Sector Information）正式發(fā)布的法律文本。

　　5 在這里指政府各部的Secretary （大臣）和其下帶Minister頭銜的部長級(jí)官員。英國的Minister一般相當(dāng)于中國的副部長。而中國中央政府的部長（Minister）地位等同于英國各部的Secretary（大臣）。

　　6 The Charity Commission: Annual Report 2005-2006, pp.16-17, 18.

　　7 The Charity Commission: The Charity Commission and Regulation, version June 2003

　　8 The Charity Commission: The Charity Commission and Regulation, version June 2003

　　9 筆者對(duì)慈善委員會(huì)倫敦辦公地點(diǎn)訪問時(shí)得到的打印資料（訪問日期：2006年10月12日）

　　10 The Charity Commission: Annual Report 2005-2006, pp.2-3

　　11 The Charity Commission: News Release on 15 May, 19 July and 17 August 2006.

　　12 The Charity Commission: The Charity Commission and Regulation, version June 2003

　　13 The Charity Commission publication: Charity Commission Direct

　　14 8 & 9 Eliz. 2, c.58, Charities Act 1960, Current Law Statutes Annotated, 1960 (Volume 2), General Editor John Burke, Sweet & Maxwell / Stevens & Sons, London 1960

　　15 Trustee一詞也有人翻譯為“受托人”，本文采用“托管人”的譯法。根據(jù)英國歷年《慈善法》的規(guī)定，托管人是指實(shí)際掌握民間公益性組織的財(cái)產(chǎn)和管理大權(quán)的人。無論他們?cè)谠摻M織的章程中被稱為其他什么名字，也無論他們所擔(dān)任的具體職務(wù)叫什么，法律上一律稱其為trustee。

　　16 《2006年慈善法》對(duì)民間公益性組織的定義是英國400年慈善法制歷史上的一次革命。這個(gè)嶄新的定義相當(dāng)全面和嚴(yán)密，具有與時(shí)俱進(jìn)的特點(diǎn)。該定義的要點(diǎn)是：如果一個(gè)組織要成為慈善組織，它的目的必須是慈善性的（for a charitable purpose），同時(shí)它必須是為公眾利益服務(wù)的。至于什么是慈善性目的，法律具體列出了13個(gè)方面。對(duì)于是否是為公眾利益服務(wù)的判斷則授權(quán)慈善委員會(huì)依據(jù)具體情況做出。

　　17 The Charity Commission: Annual Report 2005-2006, pp.4-5

　　18 The United Kingdom Parliament: Joint Committee on the Draft Charities Bill First Report, 30 September 2004, 1. Overview, pp.1

　　19  Oxfam GB除了注冊(cè)為一個(gè)公益性組織以外，還同時(shí)注冊(cè)為一個(gè)有限責(zé)任公司，這是英國法律所允許的。

　　20Charity Commission: Annual Report 2005-2006, pp.6-7

　　21Charity Commission: Annual Report 2005-2006, pp.4-5

　　22 Richard Fries (Visiting Fellow of Centre for Civil Society, London School of Economics): Charity Law and Regulation in the UK, pp16. from the web site of International Center of Not-for-profit Law (www.icnl.org ),  visited on 8th September 2006.    

　　23 Charity Commission: Annual Report 2005-2006, pp.20

　　24 Independent Complaints Reviewer to the Charity Commission Annual Report 2005-2006

　　25 Independent Complaints Reviewer to the Charity Commission Annual Report 2005-2006

　　[1] 由于大不列顛及北愛爾蘭聯(lián)合王國（UK）的特殊體制，本文討論相關(guān)問題時(shí)，如無特別說明，則英國指英格蘭和威爾士地方，以下文字中不再另行說明。另外，以下凡涉及“慈善”（charity）一詞的地方，除非必要，否則盡可能采用通俗的“民間公益性事業(yè)”的表述方式。

　　[2] 這個(gè)法律原本的題目很長，叫做An Act to redress the misemployment of lands, goods and stocks of money heretofore given to certain charitable uses，《1601年慈善用途法》實(shí)際上是簡稱。該法全文見The Statutes at Large Volume VII (from the thirty-ninth of Q. Elizabeth to the twelfth of K. Charles II inclusive), by Danby Pickering, Cambridge 1763, printed by Joseph Bentham, London.

　　[3] 16 & 17 Victoria c. 137, THE STATUTES: Revised Edition, Volume XI 14 & 15 Victoria to 16 & 17 Victoria, A.D. 1851-1853, by Authority. Printed by George Edward Eyre and William Spttiswoode, 1877 London pp.982-1001

　　[4] 以下所有涉及慈善委員會(huì)和慈善法律的論述，如無特別說明，則一律依照《2006年慈善法》的規(guī)定。2006年11月7日英國議會(huì)正式結(jié)束了對(duì)《2006年慈善法案》的審議，通過了這部包含許多重大改革內(nèi)容的法案。2006年11月8日該法案經(jīng)女王御批（Royal Assent）成為正式法律。根據(jù)英國政府的計(jì)劃，該法將從2007年初起分步驟生效，具體時(shí)間表由內(nèi)閣第三部門辦公室公布。本文涉及《2006年慈善法》的論述一律依照英國政府公共機(jī)構(gòu)信息辦公室（Office of Public Sector Information）正式發(fā)布的法律文本。

　　[5] 在這里指政府各部的Secretary （大臣）和其下帶Minister頭銜的部長級(jí)官員。英國的Minister一般相當(dāng)于中國的副部長。而中國中央政府的部長（Minister）地位等同于英國各部的Secretary（大臣）。

　　[6] The Charity Commission: Annual Report 2005-2006, pp.16-17, 18.

　　[7] The Charity Commission: The Charity Commission and Regulation, version June 2003

　　[8] The Charity Commission: The Charity Commission and Regulation, version June 2003

　　[9] 筆者對(duì)慈善委員會(huì)倫敦辦公地點(diǎn)訪問時(shí)得到的打印資料（訪問日期：2006年10月12日）

　　[10] The Charity Commission: Annual Report 2005-2006, pp.2-3

　　[11] The Charity Commission: News Release on 15 May, 19 July and 17 August 2006.

　　[12] The Charity Commission: The Charity Commission and Regulation, version June 2003

　　[13] The Charity Commission publication: Charity Commission Direct

　　[14] 8 & 9 Eliz. 2, c.58, Charities Act 1960, Current Law Statutes Annotated, 1960 (Volume 2), General Editor John Burke, Sweet & Maxwell / Stevens & Sons, London 1960

　　[15] Trustee一詞也有人翻譯為“受托人”，本文采用“托管人”的譯法。根據(jù)英國歷年《慈善法》的規(guī)定，托管人是指實(shí)際掌握民間公益性組織的財(cái)產(chǎn)和管理大權(quán)的人。無論他們?cè)谠摻M織的章程中被稱為其他什么名字，也無論他們所擔(dān)任的具體職務(wù)叫什么，法律上一律稱其為trustee。

　　[16] 《2006年慈善法》對(duì)民間公益性組織的定義是英國400年慈善法制歷史上的一次革命。這個(gè)嶄新的定義相當(dāng)全面和嚴(yán)密，具有與時(shí)俱進(jìn)的特點(diǎn)。該定義的要點(diǎn)是：如果一個(gè)組織要成為慈善組織，它的目的必須是慈善性的（for a charitable purpose），同時(shí)它必須是為公眾利益服務(wù)的。至于什么是慈善性目的，法律具體列出了13個(gè)方面。對(duì)于是否是為公眾利益服務(wù)的判斷則授權(quán)慈善委員會(huì)依據(jù)具體情況做出。

　　[17] The Charity Commission: Annual Report 2005-2006, pp.4-5

　　[18] The United Kingdom Parliament: Joint Committee on the Draft Charities Bill First Report, 30 September 2004, 1. Overview, pp.1

　　[19] Oxfam GB除了注冊(cè)為一個(gè)公益性組織以外，還同時(shí)注冊(cè)為一個(gè)有限責(zé)任公司，這是英跟法律所允許的。

　　[20] Charity Commission: Annual Report 2005-2006, pp.6-7

　　[21] Charity Commission: Annual Report 2005-2006, pp.4-5

　　[22] Richard Fries (Visiting Fellow of Centre for Civil Society, London School of Economics): Charity Law and Regulation in the UK, pp16. from the web site of International Center of Not-for-profit Law (www.icnl.org ),  visited on 8th September 2006.    

　　[23] Charity Commission: Annual Report 2005-2006, pp.20

　　[24] Independent Complaints Reviewer to the Charity Commission Annual Report 2005-2006

　　[25] Independent Complaints Reviewer to the Charity Commission Annual Report 2005-2006

（責(zé)任編輯：姬明華）