劉  坤

　　摘要：盡快完善慈善事業(yè)法，規(guī)范慈善活動(dòng)，保障和促進(jìn)我國(guó)慈善事業(yè)的健康發(fā)展，是法學(xué)界面臨的一項(xiàng)重要課題。英國(guó)是世界上第一個(gè)對(duì)慈善事業(yè)進(jìn)行立法的國(guó)家，也是慈善法律體系較為完善的國(guó)家。英國(guó)最新的2006年《慈善法》中關(guān)于慈善組織形式，善款的籌集與運(yùn)用以及慈善事業(yè)的監(jiān)管制度等有許多值得我們借鑒與研究。

　　關(guān)鍵詞：慈善事業(yè)；慈善信托；慈善法人

　　[中圖分類(lèi)號(hào)]         [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]

　　[作者簡(jiǎn)介] 劉  坤，女，杭州師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：民商法。

　　[指導(dǎo)教師] 許洪臣，男，杭州師范大學(xué)法學(xué)院教授，研究方向：經(jīng)濟(jì)法、商法。

　　一、英國(guó)的慈善立法及主要制度

　　民間慈善活動(dòng)在英國(guó)有著悠久的歷史，早在12-13世紀(jì)，英國(guó)就形成了開(kāi)辦慈善事業(yè)與互助的傳統(tǒng)，但當(dāng)時(shí)，受教會(huì)勢(shì)力的影響，慈善事業(yè)主要掌控在教會(huì)手中，慈善組織的雛形主要表現(xiàn)為由宗教團(tuán)體興辦的慈善基金會(huì)的形式。1601年，英國(guó)政府頒布了世界上第一個(gè)有關(guān)民間公益組織的法規(guī)《慈善用途法》，該法不僅是英國(guó)整個(gè)慈善法體系的生長(zhǎng)原點(diǎn)，也是公共權(quán)力首次介入民間公益性事業(yè)的標(biāo)志。[1]它的出臺(tái)確立了政府對(duì)慈善基金會(huì)的管理權(quán)，同時(shí)宣告了現(xiàn)代慈善事業(yè)的開(kāi)端。這項(xiàng)法規(guī)對(duì)于英國(guó)民間公益事業(yè)和公益慈善組織的發(fā)展起到了及其重要的作用，因此，被認(rèn)為是英國(guó)慈善基金的大憲章，在其導(dǎo)言中列舉的慈善目的和種類(lèi)，迄今仍適用于慈善判例中。經(jīng)過(guò)幾個(gè)世紀(jì)的演變，《慈善用途法》的條款雖發(fā)生了很大的變化，但它們并未被完全拋棄，其基本精神在英國(guó)仍被遵循。

　　伴隨英國(guó)工業(yè)化的進(jìn)程，18世紀(jì)以后公益慈善性的非營(yíng)利組織數(shù)目不斷上升，公益的活動(dòng)領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，涉及到的領(lǐng)域越來(lái)越廣泛：如宗教慈善，扶貧救濟(jì)，衛(wèi)生健康，社會(huì)及社區(qū)福利，教育援助，環(huán)境保護(hù)和生態(tài)改善，歷史文化藝術(shù)遺產(chǎn)的保護(hù)，動(dòng)物保護(hù)及福利，業(yè)余體育運(yùn)動(dòng)，促進(jìn)人權(quán)與和解，針對(duì)無(wú)家可歸者提供住處，科學(xué)研究及普及等。為適應(yīng)慈善事業(yè)的不但發(fā)展的需求， 英國(guó)政府工業(yè)革命之后在慈善事業(yè)方面陸續(xù)出臺(tái)了多部法律，主要包括以下幾部：1853年《慈善信托法》，1872年《慈善受托人社團(tuán)法》，1888年《永久營(yíng)業(yè)和慈善促進(jìn)法》，1958年《休養(yǎng)慈善組織法》，《1960年慈善法》（英國(guó)政府于1987年、1993年與2006年對(duì)該法進(jìn)行了修訂）?，F(xiàn)在英國(guó)施行的是2006年的《慈善法》、2005年《慈善和信托投資法（蘇格蘭）》以及2008年《慈善法（北愛(ài)爾蘭）》。這一系列法律制度的頒布和實(shí)施，確立了英國(guó)慈善事業(yè)的基本原則與制度，構(gòu)建了其基本慈善法律體系。

　　（一）英國(guó)的慈善立法模式

　　英國(guó)慈善立法模式是主要采取以一部《慈善法》為核心，以其它單行法為補(bǔ)充的統(tǒng)一集中的立法模式。關(guān)于慈善的基本法律問(wèn)題由其慈善基本法《慈善法》概括規(guī)定，具體法律問(wèn)題如慈善組織的形式、稅收優(yōu)惠政策等則由專(zhuān)門(mén)的法律制度解決。此外，作為傳統(tǒng)的英美法系國(guó)家，英國(guó)普通法在慈善實(shí)踐中的作用也不可小覷，無(wú)論是“慈善”、“慈善目的”等含義的理解和判斷，還是諸如“spirit or intendment”等重要規(guī)則的應(yīng)用均離不開(kāi)普通法。[2]

　　（二）英國(guó)慈善主要法律制度

　　1.慈善組織制度

　　慈善組織是慈善活動(dòng)的實(shí)施主體，是以慈善目的對(duì)他人進(jìn)行幫助的非營(yíng)利性組織。英國(guó)目前的慈善組織有多種組織形式，常見(jiàn)的有三種：信托、社團(tuán)和慈善公司。慈善信托屬特殊信托性質(zhì)，后面兩種組織模式均屬于慈善法人性質(zhì)，即社團(tuán)法人和慈善公法人。

　　（1）慈善信托組織形式

　　信托在英國(guó)有著較為悠久的歷史，早期的信托源于宗教目的，慈善信托是英國(guó)早期最重要的慈善方式，指的是為了使整個(gè)社會(huì)或社會(huì)公眾的一部分受益而設(shè)立的信托。這種類(lèi)型的信托在社會(huì)生活中通常體現(xiàn)為，由委托人捐獻(xiàn)或提供一定的財(cái)產(chǎn)作為信托財(cái)產(chǎn)，由受托人管理該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)，并按照有關(guān)信托協(xié)議的規(guī)定，將信托財(cái)產(chǎn)用于信托文件指定的慈善目的。與一般信托不同，慈善信托具有以下特征：慈善信托以不特定的社會(huì)公眾或特定的社會(huì)群體為受益人；慈善信托具有無(wú)限的延續(xù)性；慈善信托不以嚴(yán)格確定的慈善意圖為成立要件；慈善信托往往在法律上享有減免稅收的優(yōu)惠；慈善信托中對(duì)受托人的監(jiān)督和控制、對(duì)信托財(cái)產(chǎn)訴請(qǐng)執(zhí)行，依法由特定的公權(quán)機(jī)關(guān)行使，受益人沒(méi)有特定的請(qǐng)求權(quán)；在大多數(shù)情況下，慈善信托的設(shè)立變更必須依法履行注冊(cè)登記手續(xù)等。[3]

　　與慈善法人相比，慈善信托的成立方式較為簡(jiǎn)便，準(zhǔn)入門(mén)檻也比較低。一般情況下，慈善信托的成立只要符合以下三個(gè)條件即可：信托目的必須是慈善性的，必須具有公共利益以及信托目的必須完全徹底地具有慈善性。[4]滿足以上三個(gè)條件的組織可向慈善委員會(huì)提出申請(qǐng)，由慈善委員會(huì)決定其是否能夠獲得慈善信托的地位，必要時(shí)慈善委員會(huì)要與稅務(wù)部門(mén)商討后再做出決定。[4]此外，慈善信托的設(shè)立與運(yùn)作資金要求也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于某些慈善法人，組織者僅需支付較低的注冊(cè)資本慈善信托即可成立。慈善信托設(shè)立后，委托人僅需支付給受托人一定比例的事務(wù)費(fèi)（即管理費(fèi)）就沒(méi)有任何金錢(qián)上的負(fù)擔(dān)了。受托人組織形式的選擇也比較靈活，在慈善信托法律關(guān)系中，受托人可以不是法人，也可以不是慈善組織，可以是營(yíng)利機(jī)構(gòu)也可以是非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。

　　慈善信托一般適用于以下范圍：救濟(jì)貧困，救助災(zāi)民，扶助殘疾人，發(fā)展教育、科技、文化、藝術(shù)、體育事業(yè)，發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)，維護(hù)生態(tài)環(huán)境，發(fā)展其他社會(huì)公益事業(yè)。[5]

　?。?）慈善法人組織形式

　　慈善法人與慈善信托是英國(guó)目前最重要的兩種慈善組織形式。英國(guó)1960年《慈善法》確立了慈善法人與慈善信托為慈善活動(dòng)中互為補(bǔ)充的形式，且這種形式一直延續(xù)至今。慈善法人,亦即慈善性公益法人指的是具備法人資格的慈善組織，是以從事慈善活動(dòng)為目的，自愿而無(wú)償?shù)貙?duì)受益人提供幫助的公益法人。[6]與慈善信托不同，慈善法人是擁有獨(dú)立主體資格的慈善組織。以慈善為目的的財(cái)產(chǎn)屬于慈善法人本身，慈善法人的管理人員運(yùn)營(yíng)法人的行為視為法人自身的行為，當(dāng)然，慈善法人的管理人員的不法行為產(chǎn)生的法律后果也直接歸屬于慈善法人。與慈善信托受到的較為嚴(yán)格的約束不同，慈善法人在行動(dòng)上具有較強(qiáng)的自主性，其不必受制于財(cái)產(chǎn)提供者及相關(guān)受益人以及法院的限制，也無(wú)需受特別使用和管理辦法限制，在遵守法律規(guī)定的前提下，其行事依據(jù)為其章程或遺囑。但是，并不等于說(shuō)慈善法人在行動(dòng)上就可以毫無(wú)顧忌的行事了，其行動(dòng)仍受到較多的法律規(guī)制，比如準(zhǔn)入門(mén)檻的設(shè)置、登記制度等。

　　慈善法人主要包括社團(tuán)法人與慈善公司法人兩種形式。社團(tuán)法人是最為普遍的慈善組織形式，即社團(tuán)法人。慈善公司法人，亦稱(chēng)為公益性公司組織，是一種專(zhuān)門(mén)為英國(guó)民間公益性組織設(shè)計(jì)的具有正式法律地位的公司式組織形式，此種組織于2006年《慈善法》中作為一種全新的公益性組織形式首次出現(xiàn)。公益性公司組織，顧名思義在組織形式上采用了有限責(zé)任公司的組織模式，這樣組織模式最大特點(diǎn)是一方面有利于決策形成的科學(xué)性，另一方面有利于善款的管理和運(yùn)用。

　　不管是慈善法人還是慈善信托，二者各有所長(zhǎng)，在慈善活動(dòng)中發(fā)揮著互為補(bǔ)充的作用。鑒于慈善法人具有較為優(yōu)越的經(jīng)營(yíng)能力，其比較適合從事經(jīng)營(yíng)事業(yè)類(lèi)的活動(dòng)，而對(duì)于那些以金錢(qián)給付為目的的事務(wù)，則更適合由慈善信托發(fā)揮作用。

　　2.關(guān)于慈善資金的籌集與運(yùn)用制度

　　慈善活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)絕大部分來(lái)自于公眾的募捐，面向公眾直接開(kāi)展的募捐活動(dòng)包括在公共場(chǎng)所的募捐和挨家挨戶的募捐兩種形式。該法規(guī)定，在公共場(chǎng)所募捐，募款者必須持有慈善委員會(huì)頒發(fā)的公共募捐證書(shū)；逐戶募捐者也必須持有慈善委員會(huì)核發(fā)的公共募捐證書(shū)，同時(shí)要向募捐地主管部門(mén)提供公共募捐證書(shū)的復(fù)印件并在募捐前一天告知主管部門(mén)募捐的目的、募捐的期間、募捐的具體地點(diǎn)以及其他可能需要告知的事項(xiàng)。[7]若不遵守以上規(guī)定，則募捐行為將被視為過(guò)錯(cuò)犯罪并根據(jù)具體情節(jié)對(duì)其即席判決，慈善組織將受到處以不同數(shù)額罰金的處罰。要想正式開(kāi)始募捐，發(fā)起者還需要在擬定募捐前一天向擬開(kāi)展募捐活動(dòng)的當(dāng)?shù)卣畽C(jī)關(guān)取得公共募捐的許可。[7]

　　關(guān)于慈善組織籌集資金的用途，除按照捐助者的意愿使用外，法律中規(guī)定了“近似原則”，即當(dāng)某個(gè)慈善組織原本的目的已經(jīng)達(dá)到或者由于遇到情勢(shì)變遷對(duì)資金如何的處置時(shí)，則適用于“近似原則”?！敖圃瓌t”認(rèn)為，在捐助者的直接資助目標(biāo)不能達(dá)到時(shí)，資金的管理者可以將捐款用于“最近似于捐助者意愿的其他目的”。其實(shí)，早在1960年《慈善法》中，就詳細(xì)規(guī)定了近似原則，1993年《慈善法》在確認(rèn)1960年《慈善法》的同時(shí)，給慈善受托人施加了一項(xiàng)法定義務(wù)，即在適當(dāng)?shù)那闆r下，慈善受托人應(yīng)當(dāng)采取步驟，使信托財(cái)產(chǎn)適用近似原則，[4]2006年《慈善法》原封不動(dòng)的繼承了1993年《慈善法》關(guān)于該原則的規(guī)定。但適用近似原則必須符合以下條件：初始信托目的不可能、難以實(shí)現(xiàn)或非法，委托人表明了將該信托財(cái)產(chǎn)用于慈善目的的一個(gè)一般性用途。[5]

　　3.慈善事業(yè)的監(jiān)管制度

　　英國(guó)2006年《慈善法》最大的進(jìn)步是對(duì)慈善事業(yè)的監(jiān)管進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定。該法以制定法的形式明確了慈善委員會(huì)的法律地位——是具有特殊獨(dú)立性的主管民間公益性事業(yè)的政府機(jī)構(gòu)，它只對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。除此之外，該法還用很大篇幅規(guī)定了慈善委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事配備、任務(wù)、職能與權(quán)限等。

　　依該法規(guī)定，慈善委員會(huì)的性質(zhì)是對(duì)慈善事業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)。所謂獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)指的是，雖然慈善委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員是由政府相關(guān)的部長(zhǎng)任命，且其辦公經(jīng)費(fèi)由財(cái)政部全額提供，但是其行使職權(quán)時(shí)卻不受任何政府部長(zhǎng)或其他政府部門(mén)管束。這種定位，一方面可以使其在行使職權(quán)時(shí)更具有權(quán)威性與公信力，另一方面還可以使其免受任何來(lái)自政府部門(mén)的壓制，保證其職權(quán)的獨(dú)立性與透明性。慈善委員會(huì)在不影響法定權(quán)力和職責(zé)的情況下，一般均通過(guò)改進(jìn)管理方法、為信托人提供可能影響慈善事業(yè)的信息和建議等方式來(lái)保障慈善資源的有效利用。[8]

　　慈善委員會(huì)的監(jiān)管主要涉及到以下兩個(gè)大的方面即慈善組織的注冊(cè)管理和慈善組織的運(yùn)作管理。

　?。?）對(duì)慈善組織的注冊(cè)管理制度

　　注冊(cè)管理不僅是監(jiān)管過(guò)程的第一道關(guān)口，而且是整個(gè)監(jiān)管工作的基礎(chǔ)。英國(guó)2006年《慈善法》明確規(guī)定由慈善委員會(huì)負(fù)責(zé)慈善組織的注冊(cè)管理，慈善委員會(huì)的工作人員將依據(jù)法律和該委員會(huì)制定的相關(guān)細(xì)則分兩步對(duì)材料進(jìn)行認(rèn)真的評(píng)估——對(duì)慈善組織的評(píng)估和對(duì)人的審查。對(duì)慈善組織評(píng)估的要點(diǎn)是確定申請(qǐng)組織的性質(zhì)是否屬于民間公益性組織，主要審查該組織的使命、基本目標(biāo)等，看其是否符合《慈善法》對(duì)民間公益性事業(yè)的定義，它的相關(guān)計(jì)劃是否切實(shí)可行，是否能夠保障它在今后順利和持續(xù)地開(kāi)展活動(dòng)。對(duì)人的審查則是確認(rèn)申請(qǐng)組織的管理層人選。如果是信托形式則審查托管人是否具備任職資格，在對(duì)托管人背景進(jìn)行審查時(shí)，若慈善委員會(huì)認(rèn)為必要，還可以向犯罪記錄局等機(jī)構(gòu)尋求合作。

整個(gè)材料的審查時(shí)間需要15個(gè)工作日至三個(gè)月完成，根據(jù)所審查材料的不同具體情況，慈善委員會(huì)將做出3種結(jié)論：批準(zhǔn)注冊(cè)、對(duì)申請(qǐng)材料提出修改建議、不批準(zhǔn)注冊(cè)。對(duì)于第二種情況，申請(qǐng)注冊(cè)者可根據(jù)慈善委員會(huì)的建議對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行補(bǔ)充，進(jìn)而獲得批準(zhǔn)。[1]

　?。?）對(duì)慈善組織的運(yùn)作管理制度

　　對(duì)慈善組織的日常運(yùn)作進(jìn)行管理，主要涉及到慈善組織信息的公開(kāi)與對(duì)其財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的監(jiān)管?？紤]到慈善法人是具有公共性的社會(huì)團(tuán)體，法律要求其必須公開(kāi)透明的運(yùn)作，基于這種公眾性，公眾對(duì)慈善法人享有更多的知情權(quán)，慈善法人有義務(wù)向社會(huì)公開(kāi)自己開(kāi)展的慈善活動(dòng)以及相關(guān)的財(cái)務(wù)狀況，對(duì)于有公募資格的慈善法人來(lái)說(shuō)，信息公開(kāi)制度就更為重要。[6]

　?、賹?duì)慈善組織一般性信息的監(jiān)管

　　慈善組織信息公開(kāi)的方式有兩種：一是慈善委員會(huì)可以對(duì)非豁免的慈善組織進(jìn)行調(diào)查，提供相關(guān)信息，并要求被調(diào)查人對(duì)所提供信息的真實(shí)性進(jìn)行宣誓；二是任何團(tuán)體或個(gè)人可以向委員會(huì)披露其接受到的信息。[8]為了保證慈善組織的日常運(yùn)作更加透明化，慈善委員會(huì)需要獲取、評(píng)估和公開(kāi)發(fā)布有關(guān)慈善委員會(huì)工作目標(biāo)和日常工作情況的所有信息，確定和調(diào)查公眾反映的管理不良情況或違法行為，及時(shí)采取防范和補(bǔ)救措施，身為政府部門(mén)，其還要為政府各部的部長(zhǎng)提供關(guān)于慈善委員會(huì)工作目標(biāo)和日常工作情況的信息，提供相關(guān)的咨詢服務(wù)，并提出有關(guān)建議和意見(jiàn)。[1]

　?、趯?duì)慈善組織財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的監(jiān)管

　　對(duì)慈善組織的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)監(jiān)管，主要有以下幾種措施：年度報(bào)表制度、審計(jì)與財(cái)務(wù)年度檢查制度以及慈善組織的訪問(wèn)制度與調(diào)查制度。

　　年度報(bào)表制度是監(jiān)管工作的核心。根據(jù)慈善組織的年度收入的不同，將其劃分為四個(gè)層次，并要求不同層次的慈善組織按其年度收入狀況填報(bào)不同的年度報(bào)表：上一財(cái)務(wù)年度收入為1萬(wàn)英鎊以下的（包括1萬(wàn)英鎊），填報(bào)藍(lán)色的《最新年度信息》；收入在1萬(wàn)英鎊至25萬(wàn)英鎊之間的（包括25萬(wàn)英鎊），填報(bào)紫色的《年度報(bào)表》；收入在25萬(wàn)英鎊至100萬(wàn)英鎊之間的（包括100英鎊），填報(bào)紅色的《年度報(bào)表》；收入超過(guò)一百萬(wàn)英鎊的，不僅要填報(bào)紅色的《年度報(bào)表》，還要填報(bào)《概要信息報(bào)表》。[1]

　　為了保證慈善組織財(cái)務(wù)的公開(kāi)透明，對(duì)于規(guī)模較大的慈善組織專(zhuān)門(mén)設(shè)立了審計(jì)與財(cái)務(wù)年度檢查制度。根據(jù)2006年《慈善法》的規(guī)定：年收入在1-50萬(wàn)英鎊之間的組織，如果其章程沒(méi)有明確的審計(jì)規(guī)定，其必須接受獨(dú)立財(cái)務(wù)檢查員檢查；若其年度收入超過(guò)25萬(wàn)英鎊，獨(dú)立檢查員須具備法定的資格。對(duì)于年收入超過(guò)50萬(wàn)英鎊的慈善組織，其必須接受專(zhuān)業(yè)的年度審計(jì)。若不按照法律規(guī)定接受審計(jì)與檢查，慈善委員會(huì)有權(quán)提醒其必須承擔(dān)的法律責(zé)任。對(duì)于其他尚未達(dá)到審計(jì)與檢查的慈善組織，2006年《慈善法》也對(duì)其財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)做出了要求，即無(wú)論規(guī)模大小，所有慈善組織都要管理好自己的財(cái)務(wù)賬目以備慈善委員會(huì)隨時(shí)檢查，且賬目應(yīng)至少保存7年。

　　慈善組織的訪問(wèn)制度與調(diào)查制度。慈善委員會(huì)對(duì)于慈善的監(jiān)管措施還涉及到對(duì)慈善組織的訪問(wèn)制度與調(diào)查制度。慈善委員會(huì)內(nèi)設(shè)“評(píng)價(jià)訪問(wèn)組”，專(zhuān)門(mén)對(duì)全國(guó)大大小小的慈善組織進(jìn)行訪問(wèn)，通過(guò)訪問(wèn)，與慈善組織進(jìn)行直接溝通與交流。當(dāng)慈善委員會(huì)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)或者接到公眾舉報(bào)某個(gè)慈善組織存在嚴(yán)重的違法行為，或者其托管人發(fā)生了較大的問(wèn)題且已經(jīng)危害到慈善財(cái)產(chǎn)安全、公益性事業(yè)的聲望和公眾利益時(shí)，若其他的措施都不足以解決問(wèn)題、消除危害，其可以依法啟動(dòng)調(diào)查程序，對(duì)有關(guān)的民間公益性組織展開(kāi)正式調(diào)查。[1]

　　二、我國(guó)慈善事業(yè)的立法現(xiàn)狀及立法設(shè)想

　　（一）我國(guó)慈善的立法現(xiàn)狀

　　我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是二十世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著國(guó)民生活水平的提高，慈善事業(yè)越來(lái)越受到社會(huì)的廣泛關(guān)注。目前，我國(guó)慈善事業(yè)在總體上呈現(xiàn)出：慈善組織大量涌現(xiàn)、慈善捐贈(zèng)總量增長(zhǎng)迅猛，志愿者數(shù)量逐年增加，公民慈善意識(shí)不斷增強(qiáng)的趨勢(shì)。但是，應(yīng)當(dāng)看到在慈善事業(yè)的發(fā)展過(guò)程中也暴露出不少缺陷。其存在的主要問(wèn)題是，﹝1﹞我國(guó)的慈善事業(yè)尚處于規(guī)模小、水平不高、影響面窄、公眾參與少的階段；﹝2﹞慈善事業(yè)存在慈善資源分布不均勻具有官辦背景的大型基金會(huì)不僅擁有充足的資金優(yōu)勢(shì)，在稅收上還享有優(yōu)惠權(quán)，在慈善市場(chǎng)中處于壟斷地位，而小型的民間慈善組織由于缺少公信力，在資金的獲得與稅收優(yōu)惠上往往處于劣勢(shì)；﹝3﹞慈善組織的組織形式單一，我國(guó)目前的慈善組織僅有基金會(huì)一種形式，而在國(guó)外較為盛行的公益信托、慈善公司等形式尚未建立；﹝4﹞慈善資金使用不合理現(xiàn)象較為嚴(yán)重；（5）大量的捐贈(zèng)資金集中在救災(zāi)和教育領(lǐng)域，而諸如環(huán)境保護(hù)，醫(yī)藥衛(wèi)生等領(lǐng)域的問(wèn)題沒(méi)有受到相應(yīng)的關(guān)注；﹝6﹞慈善組織運(yùn)作不規(guī)范，大量民間慈善組織游離在監(jiān)管范圍外，慈善組織負(fù)責(zé)人的道德風(fēng)險(xiǎn)難防等。

　　以上諸多問(wèn)題制約了我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展。究其原因是多方面的，但法律制度缺失是一個(gè)很重要的原因。從我國(guó)現(xiàn)階段慈善立法來(lái)看，目前，我國(guó)尚無(wú)一部統(tǒng)一、專(zhuān)門(mén)規(guī)制慈善事業(yè)的法律，關(guān)于慈善事業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)則主要依靠有關(guān)部門(mén)法和相關(guān)行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章且不成體系。目前，我國(guó)用于調(diào)整慈善事業(yè)的法律文件主要有以下幾部：《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《中華人民共和國(guó)收養(yǎng)法》、《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》、《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅暫行辦法》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《社會(huì)福利性募捐義演管理暫行辦法》、《救災(zāi)捐贈(zèng)管理暫行辦法》、《扶貧、慈善性捐贈(zèng)物資免征進(jìn)口稅收的暫行辦法》、《中華人民共和國(guó)海關(guān)關(guān)于 <扶貧、 慈善性捐贈(zèng)物資免征進(jìn)口稅收暫行辦法>的實(shí)施辦法》、《關(guān)于救災(zāi)捐贈(zèng)物資免征進(jìn)口稅收的辦法》等。因此，進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的慈善立法并完善其立法體系已成為解決以上問(wèn)題的關(guān)鍵。

　　（二）構(gòu)建我國(guó)慈善法律體系的設(shè)想

　　1.加快慈善基本法的制定，完善我國(guó)慈善事業(yè)法律體系

　　盡快制定慈善基本法是當(dāng)務(wù)之急。在法律的定位上，慈善基本法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定基本的慈善法律制度，如慈善的概念、慈善的原則、慈善管理機(jī)構(gòu)等；同時(shí)該法也應(yīng)當(dāng)明確慈善事業(yè)的組織法律制度，應(yīng)當(dāng)詳細(xì)規(guī)定關(guān)于慈善組織的設(shè)立條件、設(shè)立程序以及慈善組織的運(yùn)作原則等。在基本法框架的具體設(shè)計(jì)上，可考慮涵蓋以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：總則，即“慈善”和“慈善目的”；慈善規(guī)則；慈善機(jī)構(gòu)與善款募集，即慈善組織的設(shè)立運(yùn)作及善款募集的規(guī)則；附則。在慈善基本法出臺(tái)后，可以慈善基本法為核心，修改相關(guān)部門(mén)法律與規(guī)章，避免規(guī)定上的矛盾，形成一個(gè)完善的慈善法律體系。

　　2.關(guān)于我國(guó)慈善組織法律制度

　　在慈善組織的形式上，我國(guó)目前主要是基金會(huì)的一種組織形式，可以嘗試引入慈善信托組織形式。相對(duì)于基金會(huì)而言，慈善信托這種組織形式的優(yōu)點(diǎn)是不僅有利于善款的管理和運(yùn)用，而且能夠較為有效的防止慈善組織負(fù)責(zé)人的道德風(fēng)險(xiǎn)。早在2001年，我國(guó)《信托法》在第六章中就提及公益信托的規(guī)定，但是，近十年來(lái)，公益信托屢屢出現(xiàn)“叫座不叫好”的局面。[9]如何改善這種尷尬局面，筆者認(rèn)為發(fā)展慈善信托可以是一個(gè)良好的選擇。因此，在我國(guó)已有《信托法》這一良好的法律基礎(chǔ)的前提下，適時(shí)引入慈善信托這一組織形式能夠有效彌補(bǔ)慈善組織單一的缺陷。在慈善信托取得成功的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探討研究慈善公司組織形式。

　　3.建立適合我國(guó)國(guó)情的監(jiān)管制度

　　在慈善事業(yè)的監(jiān)管制度方面，筆者認(rèn)為，可借鑒英國(guó)慈善委員會(huì)的模式，在國(guó)務(wù)院設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的慈善監(jiān)管機(jī)構(gòu)，專(zhuān)司慈善組織的注冊(cè)、監(jiān)督管理等工作。其次，建議放松準(zhǔn)入條件，改善與加強(qiáng)運(yùn)作監(jiān)管的模式。我國(guó)現(xiàn)存的監(jiān)管制度存在重注冊(cè)而輕監(jiān)管的弊端，一方面大部分民間慈善組織無(wú)法獲得合法的法律地位，導(dǎo)致其公信力缺失，社會(huì)影響小，不利于其發(fā)展；另一方面，運(yùn)作過(guò)程中的不規(guī)范問(wèn)題較為突出。在英國(guó)，對(duì)于民間慈善組織來(lái)說(shuō)，注冊(cè)成立的規(guī)定較為寬松，但完成注冊(cè)并非意味著從此萬(wàn)事大吉，而是表明了一系列法定責(zé)任的開(kāi)端。只有嚴(yán)格的監(jiān)督管理才能促使慈善組織嚴(yán)格要求自身，按照設(shè)立目的規(guī)范運(yùn)作。

　　三、結(jié)語(yǔ)

　　我國(guó)自古以來(lái)有著行善的傳統(tǒng)，儒家的仁愛(ài)大同思想，孟子的“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”都是慈善的生動(dòng)寫(xiě)照。因此，促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展既是弘揚(yáng)我國(guó)優(yōu)良傳統(tǒng)的需要，也是當(dāng)今人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的必要，更是構(gòu)建我國(guó)和諧社會(huì)的迫切需求。加塊慈善立法的步伐是慈善事業(yè)得以長(zhǎng)足發(fā)展的充分必要條件，也是解決我國(guó)慈善資源稀缺問(wèn)題的有效途徑?；仡欉^(guò)去，展望未來(lái)，我們熱切希望我國(guó)慈善基本法的早日出臺(tái)，構(gòu)成完善的慈善法律體系，以促進(jìn)我國(guó)慈善事業(yè)健康發(fā)展。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]徐彤武.慈善委員會(huì)——英國(guó)民間公益性事業(yè)的總監(jiān)管. [EB／OL]（2007-06-15）[2010-11-28].http://www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/zffzyj/200706/20070600057239.shtml.

　　[2]民政部政策法規(guī)司.中國(guó)慈善立法課題研究報(bào)告選編[M].北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2009: 137.

　　[3]中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所法律詞典編委會(huì)：《法律詞典》[S]，北京：法律出版社,2004: 921.

　　[4]何寶玉.英國(guó)信托法原理與判例[M].北京：法律出版社,2001:303-351.

　　[5]卜治溢.淺析公益信托力求近似原則及其限制[J].行政與法.2006，（8）：167-170.

　　[6]李芳.慈善性公益法人研究[M].北京：法律出版社，2008：34-48.

　　[7]李朝鋒.英國(guó)的慈善準(zhǔn)入制度[N].法治日?qǐng)?bào),2010-5-26.

　　[8]李暉，劉少威，潘相伶.英國(guó)慈善組織法律制度的借鑒意義[J].梧州學(xué)院學(xué)報(bào)2008,(1): 57—61.

　　[9]胡瀟瀅, 胡力榮.公益信托“突圍”[N].證券日?qǐng)?bào)2010-11-26.

　　來(lái)源：《社團(tuán)管理研究》2011年第2期

（責(zé)任編輯：李明俐）