自稱商業(yè)紅會經(jīng)理的“郭美美”引起了一場公益組織監(jiān)管風(fēng)暴。

　　公益組織的公信力從何而來？

　　獨立清晰的法律地位，責(zé)權(quán)落實的理事會，公益資產(chǎn)的法律監(jiān)管，多元問責(zé)的監(jiān)督體制，公開透明的慈善環(huán)境，是公益組織公信力的保障

　　最近，巨額餐票、審計違規(guī)、網(wǎng)絡(luò)炫富女郭美美，一系列與人們心中的慈善相距甚遠(yuǎn)的詞匯和紅十字會掛上了鉤，把后者推上了風(fēng)口浪尖。

　　相關(guān)人員的一再澄清，沒有使這個看上去簡單的事情平息，質(zhì)疑聲反而一浪高過一浪。對此，中國紅十字會秘書長王汝鵬接受新京報采訪時稱，公眾并不是針對紅十字會一家，是對一些社會現(xiàn)象不滿的一次集中發(fā)泄。

　　的確，郭美美事件引向紅十字會，有偶然因素，但這正好說明，公信力被懷疑的公益組織還有很多。這才更需引起我們的憂慮。

　　公信力是公益組織生命源泉

　　代人花錢花得讓人信任，是一件需要百般小心的事，公信力可以說是公益組織生命的源泉。

　　公益組織為什么特別需要公信力？

　　只要是人與人的交往，信任都是重要的。公益組織最大的特性是使用公共資源，尤其是社會的捐款，換言之，它花的是別人的錢。

　　人們把錢交給公益組織花，因為相信它能比自己花得好；公眾捐款的動力是實現(xiàn)公益目標(biāo)，而由于主體分散、缺乏產(chǎn)權(quán)的制約紐帶，捐贈者對目標(biāo)是缺乏有效把握的，一旦問題出現(xiàn)，影響的就不只是當(dāng)事人，而是整個組織。

　　代人花錢花得讓人信任，是一件需要百般小心的事。公信力可以說是公益組織生命的源泉。

　　可持久的信任，需要做到兩件事：第一，組織運作負(fù)有責(zé)信；第二，人們知道組織是這樣運作的。

　　這就是公益組織公信力的兩大支柱：規(guī)范治理和公開透明。

　　公益組織由于是代人花錢，最重要的就是明確給錢人、花錢人、花錢目標(biāo)之間的責(zé)權(quán)關(guān)系。

　　給錢人是誰？社會公眾。由于稅收等政策優(yōu)惠的給予，無論是否為直接捐贈者，全體公民都是給錢人，所以除了直接捐贈人，社會公眾對公益組織都是有問責(zé)權(quán)的。

　　花錢人是誰？公益組織。公益組織的責(zé)權(quán)界定便在于其組織結(jié)構(gòu)。

　　花錢目標(biāo)怎么判斷？就是公益組織的宗旨和具體的募捐聲明與捐款協(xié)議。

　　因此，公益組織的運作主要看兩個方面：組織治理結(jié)構(gòu)，以及其資金的來龍、去脈、一切外部關(guān)聯(lián)。

　　在中國，理事普遍不“理”事

　　在中國，一個普遍現(xiàn)象是理事不“理”事，負(fù)責(zé)人由政府高層領(lǐng)導(dǎo)兼任，決策層層上批、責(zé)任無人負(fù)責(zé)。

　　治理結(jié)構(gòu)，簡單說，就是誰為組織做決策，誰為該決策承擔(dān)責(zé)任。

　　有效治理結(jié)構(gòu)的基本原則是，責(zé)權(quán)對應(yīng)、理事實責(zé)。

　　理事會對于公益組織，相當(dāng)于代表出資方的董事會對于企業(yè)的角色。

　　國際上有兩種通行的做法，即英美的獨立理事和歐陸的理事長代表制，前者是每個理事獨立為自己的決策負(fù)責(zé)，后者更側(cè)重將理事會視為一個整體。

　　無論哪種，理事會都對公益組織的宗旨方向、重大決策、資金運作等負(fù)實質(zhì)責(zé)任，并負(fù)有向監(jiān)管機(jī)構(gòu)如實報告等義務(wù)，如果出現(xiàn)明顯失職或者濫用職權(quán)，責(zé)任人可被起訴，理事的個人資產(chǎn)甚至可能被用于賠償。

　　理事具有如此實責(zé)，使得公益組織的資產(chǎn)有了基本的法律保障。在中國，一個普遍現(xiàn)象是理事不“理”事。尤其是歷史上留下來的具有政府背景的大型組織，有些理事多達(dá)數(shù)十上百，理事會如同顧問團(tuán)；或者組織治理結(jié)構(gòu)復(fù)雜，負(fù)責(zé)人由政府高層領(lǐng)導(dǎo)兼任，決策層層上批、責(zé)任無人負(fù)責(zé)。

　　這種虛置的理事會，以及公益組織背后的行政之手，使得公益組織在向社會募款時，呈現(xiàn)為社會組織面貌；在使用善款時，遵循行政運作機(jī)制；在決策時不獨立、在問責(zé)時無責(zé)任人。這在很大程序上模糊了公益組織的責(zé)信機(jī)制，甚至使其成為政府聚斂社會資源的途徑，而不是公益組織應(yīng)扮演的“散財之道”。

　　公益資金監(jiān)管法幾乎空白

　　資金在流入流出公益組織的過程中，需要一系列具體的監(jiān)管，然而這些法律規(guī)制還是空白。

　　公益組織的資金運作是應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)管的重點。

　　第一，資金的來源，即募款。募款應(yīng)嚴(yán)格遵循募捐聲明和捐贈合同。隨著慈善市場的發(fā)達(dá)，專業(yè)募款人會成為類似律師的一種職業(yè)，那么，有多少善款最終用于慈善目的，就需要受到特別關(guān)注。

　　第二，資金的使用，即財務(wù)管理和審計制度。這些報告是人們判斷組織績效的依據(jù)。

　　第三，公益組織的外部資金關(guān)聯(lián)，如對商業(yè)合作、投資行為的規(guī)范，對政治交易、商業(yè)關(guān)聯(lián)交易的防控等。

　　一般而言，通過商業(yè)伙伴募集資金、對公益資金的保值增值投資等，都是公益組織不可或缺的運營手段；但資金在流入流出公益組織的過程中，需要一系列具體的邊界界定和問責(zé)監(jiān)管，如公益組織名稱的使用、活動的公益目標(biāo)導(dǎo)向、投資的范圍和風(fēng)險度、發(fā)生商業(yè)關(guān)系的組織與公益組織成員沒有私人利益關(guān)聯(lián)等等。

　　然而，所有這些具體的法律規(guī)制，在中國幾乎還是空白。

　　公益組織必須公開透明

　　監(jiān)管包括五種形式：理事責(zé)任、政府監(jiān)管、社會專業(yè)評估、行業(yè)聯(lián)盟自律、公民問責(zé)。

　　公益組織的責(zé)信以看得見的方式實現(xiàn)，與其內(nèi)在的責(zé)信機(jī)制同樣重要。

　　正是因為有了公開透明的監(jiān)管，才能促進(jìn)公益組織的責(zé)信機(jī)制建設(shè)，進(jìn)而實現(xiàn)慈善市場的優(yōu)勝劣汰，而不是劣幣淘汰良幣。

　　公益組織的責(zé)信不僅要做到，而且要能證明，讓公眾知道。監(jiān)管方式通常包括以下幾種形式：

　　第一，理事責(zé)任。如前所述，理事由不同群體的代表構(gòu)成，如主要出資方代表、社會人士代表、政府監(jiān)管方代表等，他們對公益組織具有最高決策權(quán)，同時負(fù)有首位決策責(zé)任。歐陸國家還對公益組織設(shè)有監(jiān)事會，英美則依賴獨立會計制。

　　第二，政府監(jiān)管。如美國所有公益組織向國稅局提交詳盡的年度報表，接受監(jiān)管和抽查，在州層面還有首席檢察官；英國有獨立于政府、向法院負(fù)責(zé)的慈善委員會，專門負(fù)責(zé)慈善組織的登記和監(jiān)管，并依法具有一定執(zhí)法權(quán)。一旦公益組織被發(fā)現(xiàn)資金使用問題、關(guān)聯(lián)交易等，則面臨罰款、沒收資產(chǎn)等處罰，理事可能被課以重稅、禁止未來在公益組織任職的不良信用記錄，最嚴(yán)重者公益組織可能失去免稅資格。

　　政府對公益組織的監(jiān)管信息都非常公開透明，如美國國稅局的公益組織表格詳盡，政府將之統(tǒng)一上網(wǎng)，任何公眾可以在國稅局網(wǎng)站上查看、下載，獲知諸如年度財務(wù)明細(xì)、項目資金開支、理事和秘書長工資、前5名最高收入員工薪酬、前5名報酬最高合同商名單、行政支出、籌款花費，以及與所有理事會成員有關(guān)的金融交易記錄等信息。

　　第三，社會專業(yè)評估。各國民間專業(yè)評估機(jī)構(gòu)隨著慈善市場發(fā)展應(yīng)運而生，它們提供獨立于政府的公益組織評估報告，開展慈善評級等活動。排名不僅包括責(zé)信高的評分，也會有籌款回扣率、理事長工資、行政支出比等“倒排行”。雖然民間排名不具法律約束力，但知名的評估機(jī)構(gòu)所做的排名，可能成為捐款者做選擇的重要依據(jù)，這使得公開信息也成為公益組織之間的一種競爭。

　　第四，行業(yè)聯(lián)盟自律。公益組織的品牌也可以成為特許經(jīng)營的模式，形成類似連鎖店的內(nèi)部約束機(jī)制。如英國的“公民咨詢局”品牌名稱，德國“捐助徽章”。

　　第五，公民問責(zé)。除了公益組織的自主公開和政府的監(jiān)管，法律賦予公民對公益組織的主動問責(zé)權(quán)也至關(guān)重要。英美法律都保障了公民的問責(zé)權(quán)，任何人有權(quán)獲得公益組織的年度賬目和財務(wù)報告；美國聯(lián)邦法律還規(guī)定，任何人有權(quán)向國稅局查看免稅組織的原始申請文件及前3年的稅表。問責(zé)權(quán)使得有意愿的積極公民可以有參與的渠道，大大提高了公民參與和監(jiān)督的效力。

　　概言之，獨立清晰的法律地位，責(zé)權(quán)落實的理事會，公益資產(chǎn)的法律監(jiān)管，多元問責(zé)的監(jiān)督體制，公開透明的慈善環(huán)境，是公益組織公信力的保障。

　　中國的公益組織面臨著從計劃型社會一脈延續(xù)的體制問題。以社會組織形象活躍在公眾面前的公益組織，其內(nèi)在決策和運作機(jī)制可能完全不同于國際上慣言的NGO，或公眾腦海中想象的民間組織，它們中很多是政府辦組織，遵循準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)的機(jī)制和制度。在政府和社會之間的“兩棲”性，使得它們的問責(zé)原則也兩面游離。

　　這是公眾“看不清”的源頭，也是難以根本解決“不信任”的癥結(jié)所在。

　　接下來，要從行政主導(dǎo)社會的體制向社會自治發(fā)展，積累社會資本和社會公信力，“郭美美事件”是促進(jìn)公益組織制度變革的一個機(jī)會。

　　□賈西津（清華大學(xué)教授）

（責(zé)任編輯：吳雄）