拜登政府最近公布了新的國家安全戰(zhàn)略，其中包含美國外交政策的宏偉目標：打敗越發(fā)危險的俄羅斯和中國。為此，政策制定者認為美國必須“決定未來”。

（2022年10月13日，中國外交部發(fā)言人毛寧主持例行記者會，會上有記者就美國《國家安全戰(zhàn)略》進行提問，毛寧表示，當今世界正經歷百年未有之大變局，但和平與發(fā)展仍是時代的主題，也是人類社會的共同愿望。我們反對固守冷戰(zhàn)思維和零和博弈等陳舊觀念，也不贊成渲染地緣沖突、大國競爭。這些做法都與當今時代潮流和國際社會期待背道而馳，必定不受歡迎，終將遭到失敗。——編者注）

決定未來是前美國國務卿康多莉扎·賴斯15年前的目標，這一設想并不如“重整中東”力度那么大，也沒有那么高級，不像肯尼迪的國家安全顧問麥克喬治·邦迪1962年宣稱的那樣，美國能擊潰越南，傷亡人數(shù)甚至不會超過華盛頓每年車禍造成的傷亡。但“決定未來”的設想確實符合美國一直以來的一種危險觀念，即認為美國有足以隨心所欲塑造世界的強大能力。

▎賴斯（1954年11月14日－），曾任美國國務卿及美國國家安全顧問；她是美國歷史上第一位非裔女性國務卿，亦是就任此職的第二位非裔美國人（繼科林·鮑威爾之后）以及第二位女性（繼奧爾布賴特之后），同時也是第一位擔任美國國家安全顧問的女性

▎麥克喬治·邦迪(1919年3月30日-1996年9月16日)，曾擔任約翰·肯尼迪總統(tǒng)的美國國家安全顧問，并在1961年至1966年間擔任林登·約翰遜的安全顧問；他是肯尼迪和約翰遜政府期間美國越南戰(zhàn)爭升級的主要設計師之一

在阿富汗和伊拉克戰(zhàn)爭中的失敗或許讓美國短暫地懊悔過，就像在越南戰(zhàn)爭之后那樣。但這并不代表賴斯和邦迪這樣嚴重的錯判不會很快再次出現(xiàn)。畢竟，這些致命失誤只是幾十年來美國外交政策失誤中最嚴重的幾項。

為什么這么糟糕的想法會在美國外交政策的制定過程中出現(xiàn)？ 尤其是在其他發(fā)達民主國家很少出現(xiàn)的情況下。

大部分原因在于美國政府采用的任命制度，包括國家安全機構的人員任命。 白宮負責任命政府各部門約4000個高級官員的人選。而在外交政策和國防領域，來自行政機關以外的受任者往往具備更多學術界、律所、企業(yè)方面的經驗，而非國際事務相關經驗。

這種隨心所欲的任命方式就導致官員 缺乏經驗、急于行事，并催生出能夠管理其他國家的種族、意識形態(tài)和政治問題的幻想 。

“我沒想到會這么難，”賴斯針對伊拉克問題總結道，此前邦迪也承認越戰(zhàn)比他預期的難得多。這套任命制度，讓賴斯、邦迪之流順風順水，但也使美國在外交政策制定過程中存在很多錯誤動機，更容易被對手國操縱。

此外，獵官制存在更深的問題。 內閣成員以及幾乎所有大使的影響力可能都比不過他們的下屬，是這些下屬們每天在國務院、五角大樓、國家安全委員會制定、實施決策。與其他任何一個嚴肅的國家不同，美國政府的這些執(zhí)行崗位都可以通過獵官制任命，包括關系到戰(zhàn)爭與和平的關鍵職位，比如負責政策的國防部副部長、國務院顧問、負責國際安全的助理國防部長、負責政治與軍事事務的國務院官員，其中大部分不用得到參議院確認。結果就是，每屆政府或多或少都充斥著亂七八糟的人。

（獵官制，patronage system，又稱政治分贓制，一種從19世紀起盛行于美國的政治制度，即在選舉中獲勝的政黨和政治領袖，按照對于選舉的貢獻和人情世故，任命新政權公職人員，雙方進行利益互換?！幷咦ⅲ?/p>

▎獵官制（patronage system），圖源：Political Dictionary

美國并非一直以來都如此魯莽。肯尼迪就任后花了一千天才讓這種魯莽變成系統(tǒng)性的。

當然，杜魯門和艾森豪威爾政府在此之前都有過很多失誤，朝鮮戰(zhàn)爭是美國四次敗戰(zhàn)中的第一次。肯尼迪擔任總統(tǒng)期間，魯莽達到了新高度。突然之間，刺殺和核邊緣政策成了手段，而處于戒備狀態(tài)的戰(zhàn)略導彈和轟炸機數(shù)量翻倍。肯尼迪還很驕傲派去越南的特種部隊數(shù)量增加了6倍。

▎1961年，肯尼迪就任美國總統(tǒng)，美國特種部隊進入越南，發(fā)動越南戰(zhàn)爭

美國執(zhí)政風格為何突然轉向？肯尼迪在任期間，美國各種軍事力量成倍增加。任命職位數(shù)量陡增，各種各樣背景的人很快填滿了這些崗位。 比如大學教授們，此前他們大部分人擔任的是國防顧問，突然成了正式官員?？夏岬献屗膰野踩檰柊畹习岬桨讓m西翼辦公室（West Wing，是位于白宮西翼的一系列辦公室群，其中美國總統(tǒng)日常辦公的橢圓形辦公室，供所有內閣成員開會討論的內閣室，由總統(tǒng)與國家安全委員會一起處理涉及戰(zhàn)爭、恐怖襲擊等突發(fā)緊急狀況的戰(zhàn)情室和羅斯福室等都坐落在這里。不過這里還有更多為總統(tǒng)各類助手、顧問準備的辦公室，如白宮辦公廳主任、白宮新聞發(fā)言人、國家安全事務助理、國內事務助理等。——編者注） ，年輕且充滿干勁的邦迪在1961年1月上任。

▎美國曾以“The West Wing”（中譯“白宮風云”）為名，拍攝過一部政治題材的電視連續(xù)劇，于1999年至2006年期間分七季放送播映；此劇場景設定在白宮西翼辦公室，該處是虛構人物美國民主黨總統(tǒng)約書亞·巴特勒的橢圓形辦公室和總統(tǒng)高級幕僚辦公區(qū)所在地

后來的多屆政府繼續(xù)錯誤地幻想美國憑借軍事實力可以為所欲為，并且繼續(xù)任命大學教授和智庫研究員擔任一線崗位，并未取得更好的效果。 誠然，在眾多的自我欺騙以外，確實有很多偉大成就。比如，美國打敗了蘇聯(lián)，形成了穩(wěn)固的聯(lián)盟，還短暫、集中且有效地干預了科索沃和科威特戰(zhàn)爭。但整個記錄令人不寒而栗：除了敗仗，還有與殘暴的酋長和沙阿交好 （沙阿：shahs，統(tǒng)治者頭銜。伊朗的最后一位沙阿是巴列維國王，他曾鎮(zhèn)壓政治異議者，曾受到美國支持——編者注） ，1970年看似與蘇聯(lián)緩和關系，接著卻在80年代支持薩達姆·侯賽因。最嚴重的是，美國還在不斷犯下更大的錯誤。

▎巴列維國王

如今，總統(tǒng)人事辦公室負責任命635個國務院和國防部的崗位，幾百個國土安全部的崗位，以及其他涉及到外交政策的崗位。 美國國家安全委有300多人，其中20%的高級別崗位是總統(tǒng)人事辦公室任命的，其他來自于軍隊和各政府部門。

斯蒂芬·哈德利 于2005年接替賴斯擔任國家安全顧問。在我2019年在華盛頓做了一個關于外交政策短板的講座后，他為這種任命方式進行了聲辯。整個行政機關由一人說了算，因而只有充分將國家機器按個人意愿塑造，總統(tǒng)才能最有效地行使權力，尤其是在外交領域，憲法賦予了總統(tǒng)極大自由度。

▎斯蒂芬·哈德利，生于1947年2月13日，曾在2005年至2009年期間擔任第20任美國國家安全顧問，他在喬治·W·布什總統(tǒng)的第二任期內任職；哈德利在布什第一任期內擔任副國家安全顧問；在此之前，哈德利在國防和國家安全領域擔任過各種職務。他還擔任過律師和私人執(zhí)業(yè)顧問

因此，干勁十足、聰明、且受過良好教育的人就進入了這個任命體系。 比如現(xiàn)任國家安全顧問杰克·沙利文，之前是律師，2009年成為時任副總統(tǒng)拜登的首席國家安全助理；特朗普執(zhí)政的4年，他一邊教學一邊提供政策咨詢，一直到拜登當選總統(tǒng)為止。賴斯2001年第二次擔任公職，此前在老布什執(zhí)政時她在國安委工作過2年，中間她在斯坦福工作了10年。還有邦迪，在哈佛任教十余年后，在肯尼迪執(zhí)政初期時首次擔任公職。

▎杰克·沙利文，美國政策制定者，現(xiàn)任美國國家安全顧問，2016年希拉里·克林頓競選美國總統(tǒng)活動高級政策顧問以及2020年喬·拜登競選美國總統(tǒng)團隊的高級政策顧問

在這個制度下，隨著一屆又一屆選舉，外行變成內行，哈德利不斷升職——他是共和黨人，1974年到1977年在國安委擔任分析師，之后一直到1989年都在華盛頓做律師，在老布什政府又做了三年半的國防部助理部長。又做了很長一段時間律師后，小布什上任，2001年任命他為副國家安全委顧問。他推動了美國2003年入侵伊拉克，并因此接替賴斯。

像這樣職業(yè)發(fā)展的人還有很多，他們都有足夠的資質、強大的政治人脈以及成為國家安全文職官員或是制定外交政策的野心。 他們在行政機關工作的時間都少于按能力晉升的外事官員和公務員。

莉茲·切尼 在國會的高光任期之前，就是現(xiàn)行外交政策制定方式的代表，她體現(xiàn)了這類工作崗位不要求經驗。莉茲·切尼1996年從法學院畢業(yè)，有政治人脈，2002年被任命為副助理國務卿。她的職權范圍在近東地區(qū)，但她對該地區(qū)一無所知，上任時正值局勢大亂。

▎莉茲·切尼（1966年7月28日－），美國共和黨人。2022年8月16日，美國懷俄明州舉行國會中期選舉的共和黨黨內預選；莉茲·切尼在共和黨預選中不敵特朗普支持的對手哈麗雅特·哈格曼，她無緣連任國會眾議員

這種任命方式非常獨特，歐洲、日本、巴西、俄羅斯、中國的部長都是由全職的職業(yè)官員擔任，盡管會頻繁輪換。理想狀況下，華盛頓的方式能讓短視的任命官員與關注長期問題的職業(yè)官員形成一種重要的平衡。實際上，美國的公務和外交卻因此被削弱。

聯(lián)邦政府各部門按能力劃分職級，但要知道，外交外事更側重瑣碎、務實、長期的經驗。在此基礎上形成的專業(yè)性是在其他領域很難獲得的，即便某些律師、教授和智庫研究人員在政府工作過一兩次。

任命官員的相關實際經驗問題只是獵官制的缺陷之一。

2001年，布什政府新任命的國防部政策副部長之前是在一家6個人的律所工作，這可是管理國防部國際關系的重要崗位。2005年，他卸任去智庫工作，在他卸任后寫的回憶錄中，可以看到他曾對入侵伊拉克、改變中東產生了極大熱情，他還嘲笑美國的外交官害怕打仗。

再往前40年的邦迪，有用的經驗比他的副部長還少，他就嘲笑國務院的專業(yè)人士在面對越南沖突升級、政權更迭等艱難決策時缺乏干勁。不出意外，在伊拉克戰(zhàn)爭和越南戰(zhàn)爭之前，通常是有經驗、長期從事外交服務的專業(yè)人士，在了解歷史、外國文化和語言的基礎上，質疑美國能否一夜之間徹底重塑一種文化。

第二個局限性在于這些被任命者任期較短，來來去去。

華盛頓的一位律師，曾被任命為克林頓政府的副助理國務卿，2000年回去繼續(xù)做律師了，他承認奧巴馬總統(tǒng)任命他為駐利比亞特使時，他已經多年不關注時事了。

過度依賴短期官員就會使整個體系變得急迫。 而這樣有時很危險，比如在談判核武協(xié)定的時候。任命官員非常專注、頭腦靈活且目標明確，有辦法讓不夠堅定的官僚部門接受自己的目標。任命官員或許業(yè)余，但他們都是立刻行動，以免有其他緊急議題出現(xiàn)，或者他們的政府下臺了。

第三個局限性在于很多任命官員和內閣成員一樣，認為美國能塑造地緣戰(zhàn)略環(huán)境，比如針對中國。

他們認為，只要有足夠的資源、決心以及美國式的管理學，就能塑造地緣戰(zhàn)略環(huán)境。1961年至1967年，肯尼迪和約翰遜政府的國防部長、福特汽車公司總裁羅伯特·麥克納馬拉就認為 “所有問題都能解決”。他在國防部雇傭了一堆和他志同道合的來自哈佛、斯坦福、蘭德的人，急切地想要遏制中國，然后又以同樣方式對待越南。

▎1966年5月11日，美國國防部長羅伯特·麥克納馬拉在向參議院外交關系委員會匯報越南局勢時，整理著個人文件 圖源：美聯(lián)社

在經歷多次類似的失敗后，已退休的大衛(wèi)·彼得雷烏斯上將在文章中談論當時應當如何“持續(xù)、世代相承”地“管理”阿富汗。說這話的人不少，半個世紀以來的高級別文職官員都這樣說。這種觀點不僅代表要穩(wěn)固外交政策，更是傾向于認為只要使用正確的政策工具，就能平穩(wěn)地管理和微調亞洲與中東地區(qū)。

擅長非脅迫性規(guī)勸的職業(yè)外交官還有一點不同。那就是在重大決策中，外交事務官員通常被邊緣化，很難成為“全球格局構建者”，反而是最高級別官員，不停地“暗中動手腳，顛覆一兩個經濟體”，目的是拯救世界各地的民主。

個別政治人物借助任命制度直接掌權?，F(xiàn)代政府給他們提供了機會，他們對危險和極端躍躍欲試，被戰(zhàn)爭與和平帶來的刺激吸引。19世紀史學家雅各布·布克哈特稱之為“緊急事件人”，這種人物在華盛頓非常多。

哈德利的一位繼任者，約翰·博爾頓，在特朗普政府工作過18個月，就是個好例子。博爾頓是完全的業(yè)余人士，這也符合布克哈特的定義。他近50年的職業(yè)生涯中，前后總共只有14年時間在研究政府。大多數(shù)時間是在律所工作，參加政治活動，在司法部負責國內事務，或在智庫做研究。但他談到任職期間參與發(fā)動別國政變時，他表示政變即使成真也毫無意義，因為華盛頓無法控制未來。

▎博爾頓自2018年4月起擔任特朗普政府的總統(tǒng)國家安全事務助理；2019年9月，特朗普宣布博爾頓已在他要求下辭職；2022年7月13日，博爾頓在接受CNN著名記者塔珀采訪，談及進行中的國會山騷亂調查時，承認在自己任職期間，美國曾策劃了旨在顛覆別國政權的政變

博爾頓在2022年吹噓參與策劃政變，不禁讓人想起另一位國家安全顧問，他在1972年自稱是“獨自騎著馬帶領火車的牛仔、獨自騎馬進城的牛仔”。這兩人都幻想自己有不可思議的能力。

當年那位就是亨利·基辛格。 尼克松總統(tǒng)非常了解外事，發(fā)現(xiàn)基辛格這種人煽動危機是為了吸引別人注意自己，還說這個哈佛教授如果不是因為越南，大概首次任職就會在厄瓜多爾發(fā)動一場危機，后來也確實爆發(fā)了多次危機?；粮襁€曾模仿肯尼迪的國家安全顧問邦迪，向尼克松總統(tǒng)建議說：“國務院的缺點在于缺乏干勁?！?/p>

▎基辛格

除了政治任命者以外，美國的將軍、立法者、嚴格篩選出來的外事官員，以及公務員、中情局都可能推崇愚昧的觀念。 畢竟美國的高級軍官不斷告訴政客，美國強大的空中力量是萬能的，永遠能帶來決定性優(yōu)勢。但將軍、立法者、外事官員、公務員或是中情局并不負責推動日常決策。

能取得勝利意味著能無所畏懼地面對更大的問題。取得勝利需要這樣的從容穩(wěn)重，而美國海軍在暴風雨天氣給船艦加油就體現(xiàn)了這種堅毅的特質——“雖然不容易，但確實是日常工作”。專注、嚴肅對待國家需求、且經驗豐富的職業(yè)官員，不帶著幻想工作，才會有這樣的特點。而繼續(xù)放任白宮的獵官制，就相當于在制定外交政策這種大事上擲骰子。

實際上人選問題幾乎無法改善，頂多就是任命官員和職業(yè)官員的比例會變化。 人脈廣的人借助外交、國防政策推動自身職業(yè)發(fā)展，太多有影響力的人，來鍍了層金就走了。盡管如此，知道這些缺陷能讓我們合理質疑新聞中的“國家安全建設”和美國的目標，比如最新國家戰(zhàn)略文件里的“捍衛(wèi)世界各地的民主”。

美國特殊的選人機制最終會降低其制定戰(zhàn)略的能力，更不用說制定宏大戰(zhàn)略的能力， 這些都需要采用廣泛的手段并綜合長期的目標。幾十年來，看似深思熟慮過的政策其實都是在國內政治壓力下敲定的臨時決策，那結果又能好到哪去？

編者按：本文節(jié)選編譯自2022年10月26日美國《政客》雜志(POLITICO)的文章，原標題：《美國的外交政策業(yè)余人士正在如何危害世界？》（How Foreign Policy Amateurs Endanger the World）。作者：Derek Leebaert ，哈佛/麻省理工學院季刊《國際安全》的創(chuàng)始編輯，曾在美國海軍陸戰(zhàn)隊預備隊任職，并創(chuàng)辦了瑞士管理咨詢公司管理聯(lián)盟伙伴(MAP AG) 。他的最近一本書《即興創(chuàng)作》在2020年獲得了兩年一度的杜魯門圖書獎。