鄧念國

        數(shù)字化政府建設(shè)是我國當(dāng)前政府轉(zhuǎn)型的重要方向，政務(wù)數(shù)據(jù)的管理水平和應(yīng)用程度是數(shù)字化政府建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。起初，隨著辦公自動化和管理信息系統(tǒng)的廣泛應(yīng)用，政務(wù)數(shù)據(jù)提升了部門內(nèi)、系統(tǒng)內(nèi)或行業(yè)內(nèi)的管理績效。其后，隨著電子政務(wù)近20年的強勁發(fā)展，政務(wù)數(shù)據(jù)在整合和調(diào)動資源、促進管理革新、提升用戶體驗等方面的作用得到了進一步的發(fā)展。而今又邁入數(shù)字政府階段，政務(wù)數(shù)據(jù)在政務(wù)領(lǐng)域全面深入的應(yīng)用已成為時代之所需，通過政務(wù)數(shù)據(jù)驅(qū)動政府管理和決策已成為新的發(fā)展趨勢。
　　縱觀政務(wù)數(shù)據(jù)管理的發(fā)展歷史及演進規(guī)律，根據(jù)其成熟程度，可依次分為五個發(fā)展階段。
　　第一階段，萌生期。在這一階段上，人們對政務(wù)數(shù)據(jù)還不夠重視。無論是社會還是政府，對政務(wù)數(shù)據(jù)的認(rèn)識還停留在非常粗淺的階段，僅僅將其當(dāng)作拿來即用的臨時用品；而且，數(shù)據(jù)工作在政府部門中往往處于附加或者次要的地位，僅僅由系統(tǒng)擁有者或者項目管理者進行臨時管理，而他們大多缺乏政務(wù)數(shù)據(jù)管理的專門技術(shù)和方法，對這方面的培訓(xùn)也較少；再者，政府部門對數(shù)據(jù)質(zhì)量不甚關(guān)心，數(shù)據(jù)質(zhì)量較差，也較少有旨在促進數(shù)據(jù)質(zhì)量改善的項目。
　　在管理上，政務(wù)數(shù)據(jù)尚處于分散無序狀態(tài)，既沒有配置專業(yè)的數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，也沒有配備專門從事數(shù)據(jù)管理的人員。數(shù)據(jù)采集方面，僅僅由某些項目人員或部門人員以人工收集方式采集而來，所采集的數(shù)據(jù)沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，文件格式也沒有統(tǒng)一。數(shù)據(jù)存儲方面，政務(wù)數(shù)據(jù)存儲在各自為政的管理信息系統(tǒng)之中，形成一個個數(shù)據(jù)煙囪，不僅重復(fù)數(shù)據(jù)、混亂數(shù)據(jù)、低質(zhì)量數(shù)據(jù)較多，也沒有做到同步更新。數(shù)據(jù)使用方面，數(shù)據(jù)使用部門和技術(shù)部門之間的聯(lián)系較為松散，若要使用數(shù)據(jù)，則主要是通過數(shù)據(jù)拷貝、數(shù)據(jù)打包的方式來進行，數(shù)據(jù)不能輕易共享。
　　在數(shù)據(jù)分析上，基本處于無分析的狀態(tài)。對管理過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)多限于簡單的堆積或者聚集，采集來的數(shù)據(jù)也主要用于現(xiàn)狀核對，很少有數(shù)據(jù)分析，也缺乏可供比較的年度數(shù)據(jù)。此時所謂的數(shù)據(jù)分析往往只是對數(shù)據(jù)進行概要式報告，難以用作管理和決策參考。
　　第二階段，初建期。此時，開始認(rèn)識到政務(wù)數(shù)據(jù)的價值，對政務(wù)數(shù)據(jù)的認(rèn)識也不斷加深，政府部門開始自覺地把數(shù)據(jù)當(dāng)作輔助管理和決策參考的工具。同時，政府部門開始重視數(shù)據(jù)的質(zhì)量，并根據(jù)管理要求有目的地收集和使用數(shù)據(jù)。
　　在管理上，開始進行有計劃有目的的管理。首先，建立起一些數(shù)據(jù)管理團隊專司數(shù)據(jù)管理，數(shù)據(jù)從業(yè)人員大部分精力用于數(shù)據(jù)維護、清洗和形成數(shù)據(jù)報告，當(dāng)然此階段數(shù)據(jù)管理人員還未有清晰的職業(yè)發(fā)展路徑。數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)雖然不常使用，但開始出現(xiàn)一些統(tǒng)一的文件格式，同時開始注重開發(fā)、存儲和使用元數(shù)據(jù)文件。其次，在數(shù)據(jù)存儲和使用上，政務(wù)數(shù)據(jù)依然保存在分散獨立的管理信息系統(tǒng)之中，但交易數(shù)據(jù)或在線數(shù)據(jù)可以基于特定需求而使用，一些數(shù)據(jù)可以通過數(shù)據(jù)導(dǎo)入等方式程序化地獲取。另外，在線數(shù)據(jù)開始建立，數(shù)據(jù)更新速度加快，但數(shù)據(jù)在機構(gòu)內(nèi)還不能共享。
　　在數(shù)據(jù)分析上，開始進行有目的的分析。由于存在足夠的交易數(shù)據(jù)或在線數(shù)據(jù)可供跨年度的數(shù)據(jù)比較，因此對數(shù)據(jù)可以進行描述性分析，回答“過去發(fā)生了什么”，從而用于檢視過去的管理工作績效，以利于今后改善項目管理，或者用于促進管理決策。
　　第三階段，成長期。在認(rèn)識上，開始從機構(gòu)層面重視政務(wù)數(shù)據(jù)的價值。數(shù)據(jù)的使用已經(jīng)貫穿于政府管理各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)和各個過程之中，依數(shù)據(jù)決策、依數(shù)據(jù)管理、依數(shù)據(jù)監(jiān)督已成為常態(tài)，政府管理和決策已離不開數(shù)據(jù)的支撐。同時，整個機構(gòu)中都強調(diào)通過領(lǐng)導(dǎo)和管理來改善數(shù)據(jù)質(zhì)量。
　　在管理上，政府內(nèi)部建立起專門的數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，設(shè)置相應(yīng)的工作崗位，聘用專業(yè)人員，利用復(fù)雜的分析技術(shù)解決業(yè)務(wù)線或者機構(gòu)的運營和任務(wù)難題，政府還為數(shù)據(jù)從業(yè)人員提供職業(yè)發(fā)展訓(xùn)練及清晰的職業(yè)發(fā)展路徑。在數(shù)據(jù)采集和使用方面，一是收集用戶反饋數(shù)據(jù)以優(yōu)化與數(shù)據(jù)相關(guān)的產(chǎn)品和服務(wù)。二是建立政府?dāng)?shù)據(jù)目錄，進行元數(shù)據(jù)管理，并將元數(shù)據(jù)用于潛在數(shù)據(jù)變化的影響分析之中。三是對跨部門、跨層級的數(shù)據(jù)，開始采用格式統(tǒng)一的文件和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。四是進一步強調(diào)部門層面的合作，打通數(shù)據(jù)的界限和壁壘，著手建立共用的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，實現(xiàn)跨部門的數(shù)據(jù)管理，因此許多數(shù)據(jù)可以通過系統(tǒng)程序化地獲取。
　　在數(shù)據(jù)分析上，開始進行問題診斷式的分析?？梢酝ㄟ^數(shù)據(jù)分析，對機構(gòu)運行進行實時監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)機構(gòu)績效不理想或者運營問題的原因，回答“正在發(fā)生什么”以及“為什么會發(fā)生這些問題”，從而幫助機構(gòu)更好地理解其工作任務(wù)和使命，明了其運行功能。還可以通過分析，將有質(zhì)量的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為有用的信息，為管理層和執(zhí)行者提供決策參考，進而調(diào)整管理策略，改進管理措施。
　　第四階段，豐富期。在認(rèn)識上，整個政府組織都開始重視政務(wù)數(shù)據(jù)的價值。此階段，數(shù)據(jù)被當(dāng)作戰(zhàn)略資產(chǎn)看待，數(shù)據(jù)的價值得到充分重視。同時，對數(shù)據(jù)質(zhì)量的重視程度進一步提高，提升數(shù)據(jù)質(zhì)量被當(dāng)作機構(gòu)的首要任務(wù)，而且強調(diào)數(shù)據(jù)的監(jiān)管和測量；此外，開始強調(diào)數(shù)據(jù)驅(qū)動戰(zhàn)略決策和運營決策。
　　在管理上，任命首席數(shù)據(jù)官專司數(shù)據(jù)管理之責(zé)，并建立起服務(wù)于數(shù)據(jù)治理的專門組織，保障整個機構(gòu)數(shù)據(jù)管理人員的整合，以處理機構(gòu)內(nèi)部復(fù)雜的難題，并向領(lǐng)導(dǎo)層提出可行性報告。此階段，統(tǒng)一的文件格式、通用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、跨部門數(shù)據(jù)協(xié)同成為主基調(diào)，而且開始使用跨功能的數(shù)據(jù)模型、目錄和術(shù)語。同時，開發(fā)出組織層面的共享目錄、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)、語義模型等。數(shù)據(jù)使用方面，開始進入全面的共建共享共用階段，不僅共用的數(shù)據(jù)系統(tǒng)應(yīng)用十分普及，關(guān)鍵數(shù)據(jù)都可以通過共用系統(tǒng)程序化地獲取；而且還可以對數(shù)據(jù)進行跨功能應(yīng)用的管理，各政府機構(gòu)可以利用共享服務(wù)，實行數(shù)據(jù)的跨部門使用。此外還存在一些共用的管理工具，支持?jǐn)?shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)分析的有效性和便利化。
　　在數(shù)據(jù)分析上，開始進行決策支持型分析?？梢酝ㄟ^數(shù)據(jù)進行預(yù)測性分析，運用算法和復(fù)雜數(shù)據(jù)模型提供機構(gòu)層面場景式的決策支持，幫助機構(gòu)預(yù)測現(xiàn)行政策的影響，從而發(fā)現(xiàn)趨勢性問題，進而促進政策調(diào)整。
　　第五階段，成熟期。在此階段，開始全面強調(diào)政務(wù)數(shù)據(jù)對管理和決策的驅(qū)動價值，數(shù)據(jù)已成為管理和決策的賦能者。數(shù)據(jù)真正成為戰(zhàn)略資產(chǎn)，組織內(nèi)所有層面都需借助數(shù)據(jù)指定并執(zhí)行決策，以解決機構(gòu)使命和運營挑戰(zhàn)。
　　在管理上，建立起更大范圍的數(shù)據(jù)管理社區(qū)。數(shù)據(jù)擁有者、數(shù)據(jù)從業(yè)人員、分析專家、項目管理者、系統(tǒng)擁有者等主體建立起內(nèi)部數(shù)據(jù)社區(qū)，并在組織內(nèi)部形成普遍的數(shù)據(jù)文化，引導(dǎo)所有人員改善其數(shù)據(jù)能力。此階段，政務(wù)數(shù)據(jù)文件格式統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，政府組織開始在所有平臺中使用整合的元數(shù)據(jù)模型。而且，關(guān)鍵數(shù)據(jù)都可以通過核心的共同數(shù)據(jù)系統(tǒng)程序化地獲取，跨部門的共用管理工具也得到更廣泛的使用。另外，各個機構(gòu)使用政府層面的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、開放數(shù)據(jù)協(xié)議以及應(yīng)用程序接口的同時，可以利用政務(wù)云等共享平臺改進績效。
　　在數(shù)據(jù)分析上，進入全面驅(qū)動管理決策和全面增值利用階段。可以運用眾多數(shù)據(jù)源，采取復(fù)雜模型對數(shù)據(jù)進行跨功能的預(yù)測性分析，從而為管理提供最優(yōu)化方案，因而數(shù)據(jù)輔助決策的作用得到了充分的發(fā)揮。