國家機關作為社會治理的主體，也擔任信息處理者的角色。圖為納稅人在石家莊市橋西區(qū)稅務局的智能辦稅服務廳人工窗口辦理業(yè)務。新華社發(fā)

　　【法眼觀】 

　　“發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，推進數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化”是“十四五”時期社會經(jīng)濟發(fā)展的目標之一，信息數(shù)據(jù)作為數(shù)字化產(chǎn)業(yè)的基礎，重要性更加凸顯。與此同時，“加強個人信息保護”是“加快數(shù)字化發(fā)展”的題中應有之義。保護與運用如何協(xié)調(diào)，事關重大。

　　日前，個人信息保護法草案提請十三屆全國人大常委會第二十二次會議審議，并于10月21日至11月19日向社會公開征求意見。

　　從2002年《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》提出要制定信息安全方面的法律法規(guī)，到個人信息保護法草案提交一審，我們的社會已經(jīng)走向了智能化，個人信息保護法立法面臨更大的挑戰(zhàn)。

　　目前形成的草案回應了哪些社會關切，又有哪些需要進一步討論、完善的地方，值得每個人認真關注。

　　紀錄片《監(jiān)視資本主義：智能陷阱》開篇引用了古希臘劇作家索?？死账沟囊痪湓挘骸斑M入凡人生活的一切強大之物無不具有弊端?！?/p>

　　以移動終端為代表的互聯(lián)網(wǎng)正是進入我們生活的強大之物之一。個人信息古已有之，但因為互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，我們能深切感受到個人信息不再完全屬于我們自己。

　　有人比喻，智能時代猶如一條大船，而我們的個人信息就是登上這條大船必須交出的船票。

談個人信息保護時我們在談什么

　　在整個信息處理過程中，個人作為信息主體始終處于被動的境地,對于信息如何被收集、處理以及使用全然不知。而信息處理者卻不當然擁有處理權利。因此一直以來,在個人信息權利屬性、保護方式等方面多方難以達成共識。

　　個人信息的立法目的，究竟是為了保護自然人的人格利益，還是為了數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，抑或是政府公共管理職能的實現(xiàn)？三者之間關系如何？何者應居于優(yōu)先地位？對這些問題的不同回答,將會導向不同的立法方向。

　　就世界范圍內(nèi)已有個人信息保護法律的國家來看，騰訊研究院首席數(shù)據(jù)政策專家王融介紹，歐盟《通用數(shù)據(jù)保護條例》把個人放在了決定如何收集和使用信息的中心位置，把人視為最高目標，強調(diào)強力的行政監(jiān)管。而美國的政策更多體現(xiàn)了實用主義哲學，采取風險的管理思路，在一些重點行業(yè)重點領域采取措施，促進個人信息保護和經(jīng)濟收益之間的平衡。

　　就我國的個人信息保護法草案而言，西安交通大學法學院教授馬民虎認為，草案講到了要統(tǒng)籌保護與利用，要建立權責，實現(xiàn)有效保護。但是立法說明有句話很重要，就是“立法定位是保護”，這決定了是在保護的前提下來考慮國家數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展和國家治理的現(xiàn)代化。

　　“個人信息保護法不僅需要平衡個人、企業(yè)和社會（也指國家）三方之間的利益，還需要平衡中美關系和中歐關系?！敝袊嗣翊髮W法學院教授張新寶認為，要達到“跟歐洲比差不多‘過得去’，跟美國比要‘不吃虧’的效果”。

　　張新寶解釋，“過得去”指個人信息保護法正式出臺后，歐盟能夠接受中國對個人信息保護的強度；“不吃虧”指不能較大幅度地限制企業(yè)，導致它們在與美國企業(yè)的競爭當中處于不利地位。

行政執(zhí)法的效果具有決定作用

　　盡管個人信息保護的法律體系在逐步構建，但從普通群眾的感受出發(fā)，侵害個人信息權益的現(xiàn)象仍很嚴重。

　　據(jù)公安部網(wǎng)絡安全保衛(wèi)局透露，2016年來，公安機關持續(xù)打擊侵犯公民個人信息犯罪，破獲了一大批案件，近幾年每年被提起公訴的有4000余人。這類案件涉及公民個人信息的主體、環(huán)節(jié)眾多，呈高發(fā)態(tài)勢，案件數(shù)量有所增加。

　　除了數(shù)據(jù)黑產(chǎn)猖獗，行政監(jiān)管不力也是造成這一局面的重要原因之一。

　　中國社會科學院法學所副所長周漢華參與推動了多部與個人信息保護有關的法律法規(guī)。他解釋，從法律保護上看,個人信息保護應當是由民事責任、行政責任、刑事責任三個層面構成的有機結合的體系?！霸谡{(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，個人信息保護目前的總體執(zhí)法狀況是，民事執(zhí)法成本高、收益低，行政執(zhí)法虛置，偶爾會有一些運動式執(zhí)法。刑事執(zhí)法沖在最前線?！敝軡h華說。

　　行政執(zhí)法的效果很大程度上決定了法律實施的效果。有關個人信息保護行政執(zhí)法情況不理想，很重要的原因在于執(zhí)法實踐當中，并沒有明確任何一家管理部門是個人信息保護的執(zhí)法主體，工信、市場監(jiān)管、網(wǎng)信、教育、金融、醫(yī)療衛(wèi)生等有關管理部門都負有相應的管理責任?！熬琵堉嗡钡母窬謱е聢?zhí)法邊界不明確，容易推卸責任。

　　周漢華透露，草案提交一審之前在一定范圍內(nèi)的征求意見稿中，借鑒多數(shù)國家地區(qū)做法，確定統(tǒng)一負責個人信息保護、監(jiān)督、執(zhí)法工作機構的原則，規(guī)定了國家個人信息保護機構和省區(qū)市政府按照國家有關規(guī)定確定的個人信息保護機構?！斑@很重要也非常有意義?！彼f，但是這一點在一審稿中發(fā)生了變化，改為國家網(wǎng)信部門負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)個人信息保護工作和相關監(jiān)督管理工作，國務院有關部門在各自職責范圍內(nèi)，負責個人信息保護和監(jiān)督管理工作，“我認為不如征求意見稿”。

　　多位全國人大常委會委員在第一次審議中，也指出履行個人信息保護職責的部門不明確，責任不清晰。劉玉亭委員進而提出，草案規(guī)定的履行個人信息保護的職責并不是一個部門，那么在實踐中個人信息權益受到侵害的時候向誰舉報？向哪一級的哪一個部門舉報？如何舉報？這些問題如果不明確，個人就很難維權。

　　對于這一問題，周漢華建議，成立獨立的個人信息保護機構，設立國家級—省級—地市級三級縱向管理架構，推動執(zhí)法重心盡量下沉。同時注意暢通行政執(zhí)法與公安機關刑事執(zhí)法之間的銜接機制。

技術如何向善

　　除了數(shù)據(jù)黑產(chǎn)之外，讓普通民眾尤為擔心的是商業(yè)運用。

　　小米公司信息安全與隱私委員會秘書長宋文寬介紹，企業(yè)對于數(shù)據(jù)的運用主要是兩個方面，一方面是產(chǎn)品分析，提升用戶體驗，優(yōu)化迭代產(chǎn)品。對于這類目的，最重要的是數(shù)據(jù)量，并不需要數(shù)據(jù)具有精確的個體識別性。此時,對個人信息通過差分算法等方式進行匿名化處理，使數(shù)據(jù)不再具有個體識別性,成為通行做法。不過,他坦承數(shù)據(jù)之間千絲萬縷的聯(lián)系可能會使匿名處理后的數(shù)據(jù)再次被識別。

　　另一方面就是推送廣告。很多公司的營收主要依賴App精準廣告投放，投放越精準，廣告單價就越高，利潤就會更高。這就需要利用數(shù)據(jù)提取用戶畫像特征。

　　然而，如何匿名？如何畫像？在大數(shù)據(jù)背景下，個人與數(shù)據(jù)處理者之間客觀地存在著技術能力與經(jīng)濟地位的顯著差異。大數(shù)據(jù)殺熟、算法黑箱等技術手段進一步加劇了這種不平衡地位，造成了社會的深切憂慮。

　　這也是全國人大常委會在草案一審中，討論較為集中的問題。

　　目前草案將“告知—同意”原則確定為個人信息處理規(guī)則的核心（即要求處理個人信息應當在事先充分告知的前提下取得個人同意）。劉修文委員認為，網(wǎng)絡服務商提供的用戶協(xié)議、服務條款通常不直接顯示且冗長繁瑣，關于個人信息收集的范圍、保留時限、處理方式等重要條款難以識別且不盡合理，用戶在這種情況下做出同意決定的真實性、自愿性大打折扣。左中一委員提醒，在互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)大量掌握個人信息的情況下，要避免事前告知流于形式。

　　近年來，針對個人信息收集中出現(xiàn)的問題，監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會出臺了多項技術標準，以便企業(yè)進行合規(guī)性評估。草案列出了個人信息處理者應當在哪些情況下，對個人信息處理活動在事前進行風險評估，并對處理情況進行記錄。郭雷委員認為，讓個人信息處理者來評估自己的處理活動，其有效性和科學性應再仔細斟酌。

　　“從前很多企業(yè)是以拿到用戶數(shù)據(jù)為榮，即便是不合理的方法，也被認為是一種競爭力?！痹谒挝膶捒磥?，一個比較好的趨勢是，隨著立法趨嚴，大企業(yè)目前都在做合規(guī)性審查，更加注重數(shù)據(jù)合規(guī)性與產(chǎn)品功能的平衡。這也是“在保護數(shù)據(jù)的前提下讓技術給用戶帶來美好生活”。

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