簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務改革是一場刀刃向內(nèi)的政府自身革命，是推動政府職能深刻轉(zhuǎn)變、極大激發(fā)市場活力的戰(zhàn)略舉措。近年來，廣大教育、文化服務業(yè)企業(yè)受到鼓舞，乘勢而上，企業(yè)數(shù)量持續(xù)增加，民營民辦市場主體比重加大，勢頭強勁，效益顯現(xiàn)。圖為觀眾參觀云南省玉溪市文化產(chǎn)業(yè)博覽會。新華社發(fā)

　　【圓桌對話】

　　嘉 賓：

　　張志勇 民進中央教育委員會主任、山東省教育廳一級巡視員

　　鄧麗麗 民進中央文化藝術(shù)委員會副主任、北京大學文化產(chǎn)業(yè)研究院動漫游戲研究中心主任

　　周海濤 北京師范大學高等教育研究院院長、中國民辦教育研究院院長

　　主持人：本報記者 王海磬

　　教育、文化服務業(yè)的營商環(huán)境，不僅關(guān)乎社會民生，關(guān)乎滿足人民日益增長的美好生活需要；也關(guān)乎市場主體的信心活力，關(guān)乎促進國內(nèi)消費、培育國內(nèi)市場。目前，制約教育、文化、出版等服務業(yè)發(fā)展的痛點和堵點仍存，現(xiàn)有政策間相互沖突，管理強、服務弱和民營資本融資難、融資貴等問題不容忽視。按照2019年中共中央關(guān)于優(yōu)化營商環(huán)境的政黨協(xié)商選題，民進中央以“深化‘放管服’改革 激發(fā)微觀主體活力”為主題，以教育、文化服務業(yè)為重點領(lǐng)域，成立專題調(diào)研組，赴陜西、湖北、安徽、上海等地，重點調(diào)研中共中央、國務院決策部署的落實情況。

　　今天，我們邀請專題調(diào)研組的三位嘉賓，圍繞如何幫助政府精準定位、把握好管理和服務之間的度，助力解決教育、文化服務業(yè)政策落地“最后一公里”問題開展討論。

1.政策大量出臺，成效開始顯露

　　記者：作為一場刀刃向內(nèi)的自我革命，“放管服”改革近年來一直是重塑政府和市場關(guān)系、激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力的當頭炮、先手棋。教育、文化服務業(yè)較為特殊，兼具商業(yè)性和社會性，對這類企業(yè)，地方政府在“放管服”改革中有哪些做法、舉措，成效如何？

　　張志勇：“放管服”改革是推動政府職能深刻轉(zhuǎn)變，進一步使市場在資源配置中起決定性作用，更好地重塑政府和市場關(guān)系，推動我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。按照中共中央、國務院關(guān)于“放管服”改革的要求和優(yōu)化營商環(huán)境的決策部署，為了促進教育、文化服務業(yè)發(fā)展，近年來，各級地方政府積極落實、努力推進，出臺支持政策，簡化審批流程，改進工作方式，提高服務效率，發(fā)揮了積極引導作用。

　　在簡政放權(quán)方面，陜西省以建立完善權(quán)責清單為基礎(chǔ)，對42項教育類行政審批事項編制了網(wǎng)上辦理流程及辦事指南，陜西省渭南市制定了《降低企業(yè)運行成本行動方案》和“三年行動計劃”。2017年以來，湖北省清理妨礙公平競爭的規(guī)章和文件2.2萬件，修改不符合公平競爭要求的文件21件，出臺《營商環(huán)境評價工作方案（試行）》，制定《聚焦企業(yè)關(guān)切進一步推動優(yōu)化營商環(huán)境政策落實重點工作清單》，破除各種不合理門檻和限制、推動投資便利化。

　　在放管結(jié)合方面，陜西省出臺了《關(guān)于扎實推進陜西文化建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》，以及金融支持文化產(chǎn)業(yè)指導意見、工商登記意見、稅收政策、上市后文化企業(yè)資源庫管理辦法等。湖北省制定《關(guān)于推進綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作的指導意見》，推行跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法。安徽省合肥市用“你點我查”的方式，充分發(fā)揮市民監(jiān)督權(quán)，傳播執(zhí)法正能量，樹立政府新形象。

　　在優(yōu)化服務方面，陜西省西安市在全國率先實施注冊登記“365天不打烊，24小時不間斷”全天候服務模式，在85個節(jié)假日新登記57892戶，占到了2018年新登記市場主體的10%。湖北省完善政府性融資擔保體系，2018年共安排省級財政專項借款11.3億元，支持市縣擔保機構(gòu)提高增信能力；落實“4321新型政銀擔風險分擔貸款機制”，全省97家政府性融資擔保公司2018年末在保余額728.3億元，為4.8萬家實體企業(yè)提供擔保。

　　鄧麗麗：廣大教育、文化服務業(yè)企業(yè)受到鼓舞，乘勢而上，企業(yè)數(shù)量持續(xù)增加，民營民辦市場主體比重加大，勢頭強勁，效益顯現(xiàn)。

　　陜西省一批“專、精、特、新”民營文化企業(yè)優(yōu)勢明顯，大唐西市文投集團、西安關(guān)中民俗博物院、西安榮信教育文化、陜西沙龍傳媒等民營企業(yè)發(fā)展勢頭良好。西安市2018年新登記民營市場主體49.56萬戶，相當于2017年的1.78倍，占市場主體增量的98.89%，吸納就業(yè)167萬人。湖北省民辦教育發(fā)展勢頭良好，截至2018年底，有各級各類民辦學校（不含培訓機構(gòu)）6594所。湖北省推廣、完善政府和社會資本合作模式，全省2018年教育類PPP項目12個，總投資約97.78億元。

　　在調(diào)研中我們看到，民辦學校和民營企業(yè)不斷發(fā)展壯大，成為推動發(fā)展、深化改革不可或缺的重要力量。陜西省大唐西市集團是我國最早一批投身復興絲綢之路文化、推動絲綢之路區(qū)域經(jīng)濟建設(shè)的民營企業(yè)之一，成功打造了大唐西市文商旅綜合園區(qū)，在全國率先創(chuàng)新出“以商養(yǎng)文、以文促商”的文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)雙輪驅(qū)動、可持續(xù)發(fā)展的模式，獲得“國家文化產(chǎn)業(yè)示范基地”“國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)生產(chǎn)性保護示范基地”等多項榮譽。湖北省武漢工商學院作為一所民辦高校，積極開展產(chǎn)學研用協(xié)同創(chuàng)新，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、社會綜合治理提供技術(shù)與智力支撐。近3年來，學生在各類學科及技能競賽中獲國家級、省部級獎項500余項，師生共同開發(fā)軟件應用產(chǎn)品37項、創(chuàng)新設(shè)計作品和產(chǎn)品218種、1萬余件，獲得“全國深化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)改革示范高校”等多項榮譽。

　　周海濤：營商環(huán)境，主要是指所在地行政系統(tǒng)的治理體系及管理服務能力。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，企業(yè)普遍感受到政府的管理理念在進步、管理方式在變革、管理手段在創(chuàng)新、管理效率在提高，公平競爭的市場環(huán)境逐步形成；普遍對政府相關(guān)辦事機構(gòu)作風和態(tài)度轉(zhuǎn)變感到十分滿意，對支持民營企業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策、簡政放權(quán)政策有獲得感，對政府的開放意識、服務意識和創(chuàng)新精神普遍點贊。

　　比如，陜西省非營利性民辦高校每年獲得財政4億元的專項扶持資金；西安市民辦學校對政府“分類收費、合理定價、一校一價”的具體措施非常滿意。湖北省武漢市文化企業(yè)享受到地方政府的各類人才引進激勵政策。

　　但我們也發(fā)現(xiàn)，在推進“放管服”改革過程中，地方行政部門普遍關(guān)注責權(quán)關(guān)系，當改革要求、法律依據(jù)、自身權(quán)限之間不匹配、不協(xié)調(diào)時，地方政府難免心存顧慮，束手束腳。

　　比如，根據(jù)“一枚印章管審批”的要求，地方成立行政審批局，負責民辦學校和培訓機構(gòu)的審批工作，這與相關(guān)法律規(guī)定的教育行政部門、人社部門、工商部門對民辦學校、培訓機構(gòu)進行審批或登記的精神不符，并帶來審批和主管部門責權(quán)不清的問題。

　　而多地先行推行的“容缺受理”改革措施，與我國《行政許可法》現(xiàn)行規(guī)定不完全相符，地方擔心存在被追責問責的風險。由于《民辦教育促進法實施條例》及具有可操性的具體配套政策未出臺，地方上對如何依法提供財政支持、稅收優(yōu)惠、用地政策、投融資和抵押等政策尚不明確。此外，網(wǎng)上辦學如何審批、新業(yè)態(tài)下文教產(chǎn)品質(zhì)量如何監(jiān)管，如何應對事中事后監(jiān)管的極大壓力等，這些都是地方行政部門在“放管服”改革中面臨的“刺撓”難題。

　　在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)當行政依據(jù)相互沖突時，地方政府往往會無所適從。比如，地方政府根據(jù)國務院《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》，對一些舊廠房進行改造，作為群眾體育健身場地，卻不符合土地管理法中“城市土地性質(zhì)與使用用途不得隨意改變”的規(guī)定。

2.企業(yè)需要政府支持和理解

記者：優(yōu)化營商環(huán)境，發(fā)展地方經(jīng)濟，是地方政企最有共識、最容易合作的領(lǐng)域。如何使各方積極性凝聚到地方經(jīng)濟發(fā)展上來，這是“放管服”改革面臨的問題。當前，教育、文化服務業(yè)企業(yè)對“放管服”改革有哪些期盼？

　　張志勇：通過調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，教育、文化服務業(yè)企業(yè)，普遍期盼的是公平待遇，希望同等享受國家層面的財稅、金融、土地（或場所）、人才等各方面政策。但在實踐中還存在一些問題，有些地方的政府對于企業(yè)深度參與職業(yè)教育的稅費、信貸優(yōu)惠政策還沒有完全落實到位；“體育場所水、電、氣、熱價格按不高于一般工業(yè)標準執(zhí)行”的優(yōu)惠政策沒有落實到位；有的企業(yè)不了解通過何種途徑獲取何種政策支持，出于怕增加成本考慮，“主動放棄”獲取政策支持。

　　新修訂的民辦教育促進法施行后，教育行政部門并沒有及時執(zhí)行“營利性”和“非營利性”學校分類政策。比如，某市一所民辦中職學校在市行政審批局按要求進行辦學許可證變更時，選擇了營利性學校，但省教育廳以分類管理實施條例沒有出臺為由拒絕變更，致使該校在招生計劃申報，學籍注冊，資助申請、發(fā)放，學校宣傳等方面陷入困境。

　　我們還發(fā)現(xiàn)，小微文化企業(yè)信貸優(yōu)惠政策落實阻礙重重，缺乏專門針對文化企業(yè)的信貸標準和流程，民營文化企業(yè)將知識產(chǎn)權(quán)作為抵押品的價值難以評估，銀行放款積極性仍然較低，有的政策性擔保公司要求企業(yè)提供反擔保，貸款門檻甚至高于銀行。

　　鄧麗麗：教育、文化服務業(yè)企業(yè)對于“放管服”改革的期盼，不僅僅在于辦事效率的提升，更在于能夠辦成事，辦不成事的改革可以說是“換湯不換藥”。企業(yè)期盼政府職能和政策執(zhí)行的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，避免增加企業(yè)經(jīng)營風險和成本。

　　一些企業(yè)認為，當?shù)卣闹С趾凸膭钍恰叭龊访妗笔降?，在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，在培育市場方面，缺乏對消費的引導和穩(wěn)定的政策。目前很多企業(yè)需要“靠實業(yè)養(yǎng)文化”來發(fā)展，還不能實現(xiàn)自我造血良性運轉(zhuǎn)，政府對有突出成績的學校和企業(yè)激勵措施不夠。

　　文化產(chǎn)業(yè)專項扶持資金傾向于對大型文化園區(qū)、文化企業(yè)的扶持，缺乏對從事公共文化服務、熱心社會公益文化企業(yè)的扶持政策。同時，從中央到地方的各項政策傳播不順暢，民營企業(yè)很難及時了解和把握政策動向，需要政府或行業(yè)協(xié)會進一步指導，但我國的行業(yè)協(xié)會權(quán)威性較弱、作用發(fā)揮有限。

　　周海濤：涉企事項辦理程序、執(zhí)法標準的不規(guī)范和不透明，往往讓企業(yè)遇見一些“不成文的規(guī)定”和“過度執(zhí)法”。

　　我們了解到，2018年以來，對教育培訓機構(gòu)的治理一直處于被多方主管部門合并治理的狀態(tài)，不僅包括教育、民政、工商、物價、交通、住建、公安消防等政府部門，還有行業(yè)協(xié)會、甚至居民委員會都參與了治理工作，重復檢查增加了民辦培訓機構(gòu)的運營成本。有的地方在完成一、二期“學前教育三年行動計劃”工作中，為提升公辦幼兒園的比例，直接停止了民辦幼兒園的審批許可工作。民辦學校的專業(yè)設(shè)置，改審批制為備案制，但有的地方教育部門時常出現(xiàn)不予備案且不作解釋的情況，得不到備案的專業(yè)還是不能開辦，專業(yè)設(shè)置自主權(quán)打了折扣。

　　有教育培訓機構(gòu)反映，很多培訓機構(gòu)在一個城市多個區(qū)有分支機構(gòu)，教育部門對培訓機構(gòu)的要求是一區(qū)一證，名稱一致，但工商部門規(guī)定一市只能設(shè)立一個獨立法人公司，這讓企業(yè)無所適從。

　　在教育服務業(yè)方面，與公辦學校相比，民辦學校在招生計劃和改革試點中的障礙較多，地方教育行政部門統(tǒng)招計劃一般按“先公辦后民辦”分配，一旦削減招生計劃，則往往先從民辦院校開始，民辦院校招生計劃跨省比例也受限；招生過程中，有的地方教育行政部門、公辦中學歧視、不接洽民辦院校招生；民辦學校不能與同級同類公辦學校同等享受政府項目資助（如高等教育的質(zhì)量工程、示范性高職院校建設(shè)、國家高技能人才培養(yǎng)基地建設(shè)項目等），對民辦學?？蒲辛㈨?、評獎實行限額申報制度，民辦高校幾乎沒有參與科研立項評審的機會，一些民辦學校連申報通知都無法獲悉。

　　文化服務業(yè)方面，在有些地方，政府和社會團體運營的體育場館免房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，而對企業(yè)運營的大型體育場館減半征收；政府對博物館、美術(shù)館等公共文化場館免費開放給予補貼，但補貼對象不包括民營企業(yè)；有的地方政府在購買服務時以不知如何操作為由排除民營企業(yè)；民營文化企業(yè)優(yōu)秀人才被排除在政府部門的評獎、評先、評職稱行列之外，如民營書業(yè)必須依賴于國有圖書出版單位進行評獎申報。

3.好政策里的含金量要落到實處

記者：不久前，《全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議重點任務分工方案》甫一公開，立即收獲無數(shù)點贊。36項改革任務，全部列出路線圖、時間表，明確了誰牽頭、誰負責，充分顯示出“放管服”改革攻堅深水區(qū)的責任擔當。政策里有“真金白銀”，企業(yè)家們期待的是，好政策出臺后盡快落到實處，對此，有什么建議？

　　張志勇：落實“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的政策，需要解決政策不協(xié)同、內(nèi)容不適用、執(zhí)行不到位等問題。

　　要加強行政協(xié)同。在政策制定中，要使改革于法有據(jù)，既要加強政策與法律法規(guī)的銜接，也要強化各級政府內(nèi)部的會商會審，尤其是對涉及多部門權(quán)限的內(nèi)容，保證政策的統(tǒng)一性。強化底線和風險防控，尤其要把難點、后果的各種論證意見，作為決策的必要材料，保證政策的可行性。在政策出臺和執(zhí)行中，強化塊對塊的層級管理，減少條對塊的直接指揮，著力解決因部門各自為政、政策下達過散過多，基層難以推行、疲于應付的問題，保證行政權(quán)責的對應性。

　　要深化政府協(xié)商。用好社會主義民主政治的重要形式和渠道，在出臺針對性政策之前，加強與利益當事人或相關(guān)行業(yè)組織、社會組織的協(xié)商，聽取人大和政協(xié)的協(xié)商意見，匯聚決策的民意共識，保證政策的共識度和可預期性。要細化政策制定方案，規(guī)范政策制定過程，持續(xù)強化聽證會、論證會、座談會的實效性，認真遴選或委托研究機構(gòu)、媒體和行業(yè)協(xié)會舉辦相關(guān)研討，征集多方意見，完善民主、科學和規(guī)范的政策議程設(shè)置以及較為開放的決策過程。要建立“放管服”改革推進和政策實施過程中的企業(yè)意見反饋機制，及時發(fā)現(xiàn)并糾正行政管理中存在的問題，更好地幫助企業(yè)解決發(fā)展難題。

　　要提高執(zhí)行效能。以嚴守法律、高效行動為重點，遏制形式主義和官僚主義、本位意識和保守意識導致的隨意性和不作為。拆除影響市場公平競爭的“隱形門檻”，在事權(quán)下放過程中，要注意先“減”后“放”，減少政府支配資源的權(quán)力，能放給市場和社會的，就不要放給下級政府，避免放權(quán)之后基層政府權(quán)力擴大，導致企業(yè)與基層政府接觸面更大、摩擦成本更高。理順審批和監(jiān)管的權(quán)責關(guān)系，完善監(jiān)管體制和方式，更好地適應市場和社會發(fā)展規(guī)律。

鄧麗麗：教育、文化服務業(yè)的主體和環(huán)境相當復雜，需要理順各種服務的關(guān)系，促進服務保障和服務市場的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　要堅持民生導向。在服務領(lǐng)域，民生服務的渠道和主體最為復雜，包括基本公共服務、社會公益服務和市場服務，所以，針對民生消費的服務業(yè)，營商環(huán)境因素也最復雜，深化這個領(lǐng)域的“放管服”改革，要以滿足公眾日益豐富的生活需要為共同目標，協(xié)調(diào)政府、社會和企業(yè)的關(guān)系，尤其是政府與其他服務主體的關(guān)系，確保公平公正的秩序，創(chuàng)造多樣互補、協(xié)同共進的社會效益和服務格局，提高服務領(lǐng)域的整體合力和總體水平。

　　要明確經(jīng)營主體。教育、文化服務領(lǐng)域，有事業(yè)單位、企業(yè)、民辦非企業(yè)單位、社會組織。企業(yè)中有國有企業(yè)、民營企業(yè)；公辦學校中有免費的、收費的；民辦學校既有營利性的、又有非營利性的，還有營利性的教育培訓機構(gòu)。多種主體在同一領(lǐng)域活動，市場服務和公益服務并行，甚至相互競爭，難以確認主體和權(quán)益關(guān)系。各主體獲得公共政策和資源的渠道與機會有差異，難以建立和實現(xiàn)公平原則。要界定服務業(yè)主體，區(qū)分免費的、非營利收費的、營利性收費等服務活動的性質(zhì)，使企業(yè)申辦者準確把握資質(zhì)要求、舉辦目的和利益預期，并依法獲準開辦；使學校、機構(gòu)、事務所、俱樂部、劇團、媒體、智庫、公司等各種名稱的服務主體，屬于企業(yè)性質(zhì)的，都能依法獲得企業(yè)的權(quán)利，并承擔企業(yè)的責任。

　　要明確經(jīng)營范圍。教育、文化服務業(yè)的業(yè)務，既來自市場，也來自政府采購，內(nèi)容上往往與意識形態(tài)有關(guān)。要界定服務內(nèi)容，明晰監(jiān)管范圍和要求，制定負面清單，實行“非禁即入”，使企業(yè)準確把握經(jīng)營機會和效益，依法開展經(jīng)營，依法得到保護，依法接受監(jiān)管。

　　周海濤：對教育、文化服務業(yè)中反映較多的、改革不到位的具體問題需逐一研究、逐一解決，務求實效。

　　盡快出臺促進民辦教育發(fā)展的配套政策，推動各地依法完善行政許可、分類登記、審批流程、辦學規(guī)范等具體辦法。推動民辦學校（培訓機構(gòu)），特別是民辦幼兒園“非禁即入”普遍落實，落實民辦學校專業(yè)設(shè)置等自主權(quán)。制定適合教育、文化服務業(yè)的減稅降費政策，暢通民營文化企業(yè)優(yōu)秀人才的申報通道。

　　統(tǒng)一制定各類教育、文化服務業(yè)行政審批、管理、監(jiān)督細則和辦法，為綜合執(zhí)法提供依據(jù)；對相關(guān)企業(yè)的整改工作，注意各有關(guān)單位的監(jiān)督結(jié)果共享；增強行業(yè)協(xié)會的專業(yè)性和獨立性，實現(xiàn)行業(yè)自我監(jiān)督、自我管理、自我服務；鼓勵文化咨詢等專業(yè)化中介機構(gòu)的發(fā)展，使之成為文化監(jiān)管部門與文化服務從業(yè)者之間及時有效溝通的中介；建立覆蓋面廣、統(tǒng)一接入、規(guī)范利用的大數(shù)據(jù)預警監(jiān)測平臺，及時準確掌握教育、文化服務業(yè)企業(yè)的動態(tài)信息；加強信用監(jiān)管，探索實行承諾制。

　　地方政務網(wǎng)站按照“公開為常態(tài)，不公開為例外”的原則，提高營商政策、辦事流程的發(fā)布效率；推行政策“明白紙”，實行“一單制”告知制度；優(yōu)惠政策的宣傳工作要及時、連續(xù)、實用，打出提前量，符合企業(yè)辦事周期；探索教育、文化服務業(yè)適用的信貸標準和流程，建立有效的中小文化企業(yè)征信機制，完善信用擔保風險控制、風險補償機制；積極為文化創(chuàng)意設(shè)計服務類等前期資金投入需求大、發(fā)展易受融資瓶頸制約的企業(yè)提供財稅支持。