江治強(qiáng)

　　社會救助兜底脫貧，是社會救助制度放在農(nóng)村貧困治理的實(shí)踐中，檢驗(yàn)其科學(xué)性和不斷自我創(chuàng)新的過程。透過社會救助與扶貧政策的磨合，可以更加全面地認(rèn)識社會救助在國家貧困治理體系中的地位，也有助于探尋當(dāng)前及今后社會救助制度改革的方向。

　　社會救助在脫貧攻堅(jiān)中具有兜底作用

　　在2015年召開的中央扶貧開發(fā)工作會議上，習(xí)近平總書記提出了脫貧攻堅(jiān)“五個(gè)一批”的思想，其中“社會保障兜底一批”著重強(qiáng)調(diào)社會救助的“兜底”作用。隨后，“農(nóng)村最低生活保障制度兜底脫貧”寫入《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，2018年民政部等三部門又專門出臺了《關(guān)于在脫貧攻堅(jiān)三年行動中切實(shí)做好社會救助兜底保障工作的實(shí)施意見》，對這項(xiàng)工作作出部署。社會救助兜底是一項(xiàng)十分關(guān)鍵的脫貧舉措。社會救助在整個(gè)社會保障制度體系中，作為最富有彈性而不受拘束的一種計(jì)劃，具有非繳費(fèi)性和不以權(quán)利與義務(wù)相對稱為前提等特點(diǎn)，它可以直接作用于貧困人口平等生存權(quán)的維系?，F(xiàn)階段，我國的脫貧工作實(shí)際上是解決絕對貧困人口的基本生存權(quán)問題，因此，在整個(gè)農(nóng)村反貧困治理體系中社會救助制度是不可或缺的重要內(nèi)容。

　　在脫貧攻堅(jiān)行動中，社會救助“兜底”有其特定的內(nèi)涵，從貧困人口脫貧的需要和社會救助制度上來看，社會救助兜底至少有四層含義：一是次序上的兜底。即在各種扶貧手段包括在社會保障體系中，社會救助應(yīng)當(dāng)扮演最后的“出場者”角色。二是程度上的兜底。即社會救助提供的保障是國家現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)之下的基本生活的保障，是對貧困人口突發(fā)疾病、遭遇不測等意外變故基本生活難以維持時(shí)的“雪中送炭”。三是人群上的兜底。即社會救助重在瞄準(zhǔn)脫貧路上“跑得慢的、跑不動的”貧困人口，比如無勞動力、無經(jīng)濟(jì)來源的老年人、殘疾人、罹患重病者等特殊貧困群體。四是保障主體的兜底。社會救助作為一項(xiàng)國家干預(yù)，是在家庭、集體、市場主體等無法有效解決貧困問題之后的制度安排。從以上看，社會救助兜底脫貧攻堅(jiān)，不是對所有貧困人口的兜底，也不是對全部脫貧需求的兜底，而是有選擇、有溫度的兜底，其作用一方面在于貧困人口生存權(quán)的維護(hù)，另一方面在于最大限度地阻斷貧困人口的社會排斥和貧困代際傳遞，實(shí)現(xiàn)貧困人口隨全體人民共同邁入小康、共享發(fā)展成果。

　　社會救助兜底與扶貧銜接中的問題不容忽視

　　黨的十八大以來，貫徹落實(shí)中央脫貧攻堅(jiān)決策部署，社會救助與扶貧攻堅(jiān)政策銜接的力度不斷加大，助力脫貧取得了顯著成效。據(jù)民政部有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2017年底，全國所有縣（市、區(qū)）的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)均已達(dá)到或超過國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)。截至2018年底，社會救助兜底保障的建檔立卡貧困人口達(dá)到1812萬人，占全國農(nóng)村低保和特困人口的比重超過45%。

　　但是也要看到，社會救助與扶貧是兩套政策體系，只有形成順暢的銜接機(jī)制，社會救助兜底作用才能精準(zhǔn)發(fā)揮。由于兩套政策體系分屬不同部門，盡管民政部聯(lián)合國務(wù)院扶貧辦分別于2016年和2017年制定下發(fā)了兩個(gè)有關(guān)農(nóng)村低保與扶貧相銜接的文件，但在政策落實(shí)中，社會救助兜底脫貧與扶貧體系的銜接依然面臨諸多難題。

　　一是政策銜接方面。最典型的是一些地區(qū)的扶貧對象得到了特殊的醫(yī)療保障，而某些低保人口、特困人員，因?yàn)椴辉诮n立卡之列，被排除在這些地方性的扶貧保障政策之外，造成保障待遇跟身份沒有跟貧困程度掛鉤，違背了社會政策分配正義的原則。二是對象銜接方面。由于建檔立卡貧困人口的認(rèn)定與低保對象的認(rèn)定，采用的是不同的模式和方法，造成部分低保、特困人口被排除在建檔立卡之外。與此同時(shí)，有些貧困家庭人均可支配收入雖然超出低保標(biāo)準(zhǔn)，但因?yàn)閯傂灾С霾辉谪毨ёR別之內(nèi)，因而無法進(jìn)入低保兜底保障范圍。三是標(biāo)準(zhǔn)銜接方面。2015年中央扶貧開發(fā)工作會議提出，低保標(biāo)準(zhǔn)要與國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)“兩線合一”。應(yīng)該說“兩線合一”是解決低保兜底脫貧的技術(shù)性要求，實(shí)質(zhì)在于在脫貧攻堅(jiān)階段貧困地區(qū)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)要動態(tài)達(dá)到國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，以確保符合低保標(biāo)準(zhǔn)的建檔立卡貧困人口能夠獲得社會救助兜底保障。但是，實(shí)踐中個(gè)別地方出現(xiàn)了將貧困人口簡單納入低?！耙欢盗酥钡默F(xiàn)象，特別是2020年貧困人口“一人不落”全部脫貧的目標(biāo)迫近，大量貧困人口進(jìn)入低保顯著增加了地方財(cái)政壓力。同時(shí)，還要警惕為了兜底而對現(xiàn)行農(nóng)村低保制度帶來的合法性沖擊。不少貧困人口從家庭整體看不符合低保標(biāo)準(zhǔn)，但家里有重病患者或重度殘疾人，確需醫(yī)療救助等專項(xiàng)救助，而專項(xiàng)救助又多與低保相掛鉤。為了使這些貧困人口納入專項(xiàng)救助，近年來一些地方出現(xiàn)了低保單人戶施保、低保金因人發(fā)放等做法。這些有益的探索需要通過及時(shí)修改法規(guī)政策的方式予以規(guī)范。

　　進(jìn)一步完善社會救助的兜底作用

　　社會救助兜底脫貧的實(shí)踐，為我們在整個(gè)反貧困體系中觀察社會救助的地位與功能，以及為未來社會救助體系的改革與完善，提供了十分有益的視角。

　　一是應(yīng)當(dāng)在國家貧困治理體系總體框架中謀劃社會救助的整體發(fā)展。貧困是一個(gè)復(fù)雜的社會問題，貧困的治理不可能靠一維政策工具來實(shí)現(xiàn)。目前中央倡導(dǎo)和推動的精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略，實(shí)際上是典型的多維貧困治理。扶貧開發(fā)從過去區(qū)域性開發(fā)轉(zhuǎn)到了瞄準(zhǔn)貧困人口這樣一個(gè)顯著的變化，對根據(jù)常態(tài)反貧困邏輯建立的社會救助體系而言，在很多方面需要適應(yīng)性調(diào)試。因此，社會救助的體系建設(shè)不能自行其是，必須根據(jù)國家貧困治理的進(jìn)程來定位目標(biāo)、原則、功能和制度安排，使之有機(jī)地嵌入國家反貧困治理體系之中。社會救助體系自身也要形成有機(jī)的治理體系，防止出現(xiàn)民政救助與醫(yī)保、教育、住房等專項(xiàng)救助銜接不暢，造成治理碎片化，增加不必要的摩擦成本。

　　二是應(yīng)當(dāng)確立“精準(zhǔn)”觀念引領(lǐng)社會救助制度改革方向。脫貧攻堅(jiān)的精髓在于“精準(zhǔn)”，這能夠?qū)崿F(xiàn)扶貧政策措施與貧困人口的特點(diǎn)、脫貧需求有效對接，提高貧困人口脫貧的效果。提高社會救助在貧困治理中的作用，也必須把“精準(zhǔn)”作為一條重要理念，只有像精準(zhǔn)扶貧一樣，各項(xiàng)救助政策、項(xiàng)目和措施到戶到人，做到因人施策、個(gè)案化管理與精確化服務(wù)，社會救助在治理貧困中的作用才能實(shí)現(xiàn)最大化。同時(shí)，應(yīng)加快建立和完善實(shí)現(xiàn)救助對象精準(zhǔn)識別、救助需求多維評估、救助供給有效匹配的制度體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，滿足貧困人口多樣性多層次的生存發(fā)展需要。

　　三是應(yīng)當(dāng)參照扶貧多維貧困識別方法，完善社會救助貧困評估體系。扶貧對象的認(rèn)定充分借鑒了國際上流行的多維貧困理念。低保等社會救助制度在對象的識別上，目前主要是核算家庭收入，輔之以家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息比對，對于貧困家庭的剛性支出則沒有納入貧困程度評估體系。今后，隨著絕對貧困現(xiàn)象的消除，相對貧困特別是支出型貧困的凸顯，社會救助對象的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)在貧困的測量上，從收入為主轉(zhuǎn)向收入和支出并重，構(gòu)建多維貧困指數(shù)綜合評估貧困家庭的困難程度和類型，從而提高對貧困人口需求的救助匹配程度。

　　四是應(yīng)當(dāng)借鑒“造血”扶貧做法，增強(qiáng)社會救助的積極功能。社會救助制度經(jīng)常被人批評的一個(gè)話題是它的“消極性”。精準(zhǔn)扶貧對低保等社會救助制度創(chuàng)新帶來的啟示，就是要通過救助項(xiàng)目的創(chuàng)新、救助對象的分類管理、方式的創(chuàng)新，在兜底保障的同時(shí)，通過救助來增強(qiáng)貧困人口脫貧的“造血”能力，提升社會救助對于貧困人口參與勞動和就業(yè)的促進(jìn)功能。