海南省檢察機關(guān)干警在公益訴訟“凈空行動”專項整治活動中，赴瓊海市調(diào)查土法煙熏檳榔加工點。林明師攝/光明圖片

公益訴訟是保護生態(tài)環(huán)境的有效手段。圖為海南三亞大隆水庫美麗風(fēng)光。新華社發(fā)

【法眼觀】

　　建筑垃圾違規(guī)堆放、非法經(jīng)營海上餐飲、生活污水直排污染飲用水源、禽畜屠宰檢驗檢疫缺位……當(dāng)這些涉及公眾利益的問題發(fā)生時，如果負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)不管理、不處罰、不修復(fù)，群眾除了投訴、舉報、自行曝光以外，是否有常態(tài)化手段維護公眾利益呢？

　　2017年6月，我國檢察公益訴訟制度正式確立，旨在由檢察機關(guān)作為公共利益的代表，推動解決生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全、國有土地使用權(quán)出讓和國有財產(chǎn)保護等領(lǐng)域群眾關(guān)切的突出問題。兩年多來，公益訴訟檢察工作發(fā)揮了怎樣的作用，又面臨哪些需要突破的問題？近日，記者走訪了海南省多地，看檢察機關(guān)如何通過公益訴訟保障社會公共利益。

1 “傷傷和氣” 

　　談到訴訟，常規(guī)的理解就是“打官司”，但公益訴訟的特別之處，在于始終貫徹“訴前實現(xiàn)保護公益目的是最佳司法狀態(tài)”的理念?！逗Ｄ鲜」嬖V訟檢察工作白皮書》顯示，2017年至2019年，全省檢察機關(guān)辦理訴前程序1605件，提起公益訴訟53件。由此可見，在絕大多數(shù)公益訴訟案件中，相關(guān)行政機關(guān)收到檢察建議后，都能積極采取措施，保護國家和社會公共利益，案件沒有進入法院就能畫上“休止符”。

　　而對于個別行政機關(guān)收到檢察建議后，仍沒有依法履行自身職責(zé)的，“檢察院就要和行政部門‘傷傷和氣’了?！焙Ｄ鲜∪嗣駲z察院第八檢察部主任劉本榮說。

　　牛路嶺水庫是海南瓊海、瓊中以及萬寧三地人民重要的生產(chǎn)、生活水源源頭，庫區(qū)周邊森林資源包括省級自然保護區(qū)。根據(jù)《海南省自然保護區(qū)條例》等規(guī)定，自然保護區(qū)和國家重點公益林地禁止改變用途。但由于檳榔的價格逐年增長，村民在自然保護區(qū)范圍內(nèi)“套種”檳榔、橡膠等經(jīng)濟林的面積在不斷增大，并且因采用環(huán)剝樹皮、鉆孔注射農(nóng)藥等方式導(dǎo)致天然林樹木枯死。2018年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，自然保護區(qū)范圍內(nèi)牛路嶺庫區(qū)周邊的林地面積中，43.48%為人工林，生態(tài)環(huán)境已遭到嚴重破壞。

　　瓊海市轄區(qū)林業(yè)主管部門原為市農(nóng)林局，機構(gòu)改革后變更為市自然資源和規(guī)劃局。多年來，作為轄區(qū)林業(yè)主管部門，瓊海市自然資源和規(guī)劃局對于這類違法行為疏于監(jiān)管。針對其怠于履行職責(zé)的行為，瓊海市人民檢察院發(fā)出檢察建議，建議全面遏制庫區(qū)周邊破壞森林資源的違法行為，并制定綜合整治方案，逐步恢復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境資源。

　　但時隔一年半，破壞行為并未得到有效制止。

　　在通過詢問筆錄、現(xiàn)場照片和視頻資料對事實加以認定后，檢察院認為自然資源和規(guī)劃局至今未全面落實檢察建議，怠于履行法定職責(zé)的行為明顯違法，選擇“對簿公堂”，于2019年12月2日向法院提起訴訟。

　　“公益訴訟中檢察建議是有法律效力的。如果行政機關(guān)收到檢察建議后仍然拒絕履行、拖延履行、不完全履行、不正確履行，我們就會起訴，通過法院判決督促行政機關(guān)履職?！眲⒈緲s說。

2 鎖定更多違法行為人

　　除了對行政機關(guān)進行監(jiān)督外，公益訴訟還使一些原先難以得到有效懲治的違法行為人得到了應(yīng)有處罰。

　　在沒有公益訴訟職能之前，檢察機關(guān)只有對破壞程度夠得上刑事處罰標(biāo)準的案件才會予以受理。因此，在一段時間內(nèi)，對于侵犯公共利益的違法行為，只能靠利益相關(guān)的社會團體提起民事訴訟的方式來予以糾正。

　　但是，社會團體提起民事訴訟又面臨不少困難。以破壞環(huán)境生態(tài)的案件為例，劉本榮指出，“調(diào)查取證比較困難，鑒定損害后果耗費時間長、費用高，很多社會團體無法承擔(dān)?！?/p>

　　檢察公益訴訟帶來了破局良方。

　　近年來，隨著盜采河砂治理越來越嚴格，建筑用砂價格一路飆升，不少人打起了海砂的主意。2018年吉某宇租用林某明登記為散貨船、運砂船的船舶非法開采海砂。2018年1月4日，海南省海洋與漁業(yè)監(jiān)察總隊和中國海監(jiān)東方大隊進行聯(lián)合巡航執(zhí)法時發(fā)現(xiàn)，該船裝載海砂4000立方米；當(dāng)月15日，對吉某宇做出行政處罰決定書，責(zé)令其停止海砂開采，處4.9萬元罰款，查獲的海砂被倒進海中。

　　行政處罰結(jié)束之后，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)這條船并沒有那么簡單。承辦檢察官、海南省人民檢察院第二分院第五檢察部副主任王幫元解釋，這條船由船務(wù)公司委托林某明全權(quán)管理后，兩個月內(nèi)就受到了3次行政處罰，其中兩次罰款由林某明代繳。由于林某明經(jīng)常將船交與不同人員，因此每次受處罰的人都不相同，查獲的違法所得均未超過10萬元，無法通過刑事訴訟的方式追究林某明的刑事責(zé)任。

　　非法盜采海砂對于海洋生物、海底環(huán)境等影響嚴重，怎樣讓實際獲益人付出應(yīng)有代價，并賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用？檢察院經(jīng)過調(diào)查后認定，船務(wù)公司明知該船未經(jīng)審批擅自裝設(shè)采砂設(shè)備參與非法采砂，委托管理人林某明明知租船人意圖利用船上設(shè)備非法采砂謀利，仍將船舶出租并指示公司配備的船員直接參與非法采砂，因此將船務(wù)公司列為吉某宇非法采砂共同行為人，于2019年11月14日提起民事訴訟，請求法院判令兩被告賠償生態(tài)環(huán)境損害造成的損失50余萬元。

3 生態(tài)環(huán)境損失的鑒定難題

　　這個案件中，最讓檢察官頭疼的地方，是如何確定賠償數(shù)額。生態(tài)環(huán)境的損失如何鑒定，也是檢察機關(guān)面臨的共同難題。

　　在海南省2017年至2019年的公益訴訟案件中，生態(tài)環(huán)境資源類案件占比達到82.04%，檢察機關(guān)與包括海南省農(nóng)業(yè)科學(xué)院、海南省海洋與漁業(yè)科學(xué)院、海南大學(xué)等在內(nèi)的有資質(zhì)的14家鑒定機構(gòu)都進行了合作。但是鑒定工作并不容易。

　　參與此案鑒定工作的中國熱帶農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)環(huán)境研究室主任武春媛解釋，這個案件中需要鑒定的損害方面涉及污染物排放、海洋生物、礦產(chǎn)資源等多個方面，海南省沒有一家鑒定機構(gòu)能夠獨立承擔(dān)委托鑒定的工作，即使分別出具鑒定意見，每一方面都耗時較長?！耙院Ｑ笊餅槔?，水生生物專家需要現(xiàn)場采樣，鑒定現(xiàn)在的生物種類和密度，再去同一區(qū)域未受破壞的地方采樣，進行比對。如果盜采時間比較長，我們還需要分春夏秋冬進行采樣。做一次鑒定，相當(dāng)于做一個課題，有時需要一兩年才能出鑒定結(jié)論，需要幾十萬元?！彼f。

　　還有一些方面屬于無法鑒定的情況，“比如海床受損情況，必須通過縱向橫向比較才能得出結(jié)論，目前掌握的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不夠?！眲⒈緲s補充。

　　“有時不同研究領(lǐng)域的專家會得出不同的結(jié)論，比如盜采1000立方米的海砂會對海底環(huán)境造成多大面積的影響，海洋生物學(xué)專家認為遠不止1000立方米，而地質(zhì)方面的專家認為最小理想面積是700立方米?！蓖鯉驮f。

　　在上述盜采海砂的案件中，主要考慮了對海洋生物的影響，以專家意見的方式確定了賠償數(shù)額?！跋Ｍ麌夷鼙M快出臺一套公益訴訟的技術(shù)框架、可操作的技術(shù)標(biāo)準，供專家與法官參照。”劉本榮建議。

4 跟進配套措施 

　　除此之外，公益訴訟還面臨著一個現(xiàn)實困境。

　　近年來，隨著城市建設(shè)步伐加快，海南省昌江黎族自治縣（以下簡稱昌江縣）城區(qū)內(nèi)非法傾倒、隨意堆放建筑垃圾現(xiàn)象嚴重。僅在石碌鎮(zhèn)學(xué)校附近，就在未經(jīng)縣城市管理局（現(xiàn)部分職能劃歸縣綜合執(zhí)法局）核準情況下，擅自接納和處置了高約5米，面積達4700平方米的建筑垃圾，并摻雜了大量生活垃圾。

　　昌江縣人民檢察院于2018年4月向縣城管局發(fā)出檢察建議，要求采取措施制止非法堆放建筑垃圾的行為，對違法行為人進行處罰，并對損害后果進行治理、恢復(fù)。但在2018年9月、10月的兩次現(xiàn)場調(diào)查和走訪中，都發(fā)現(xiàn)相關(guān)堆放處不僅未進行治理，而且越堆越多。最終于2018年11月，由海南省人民檢察院第二分院對縣城管局、縣綜合執(zhí)法局提起公益訴訟。

　　盡管2019年4月法院判決支持了檢察院的訴訟請求，但記者注意到，昌江縣并沒有建筑垃圾消納場，也沒有經(jīng)過核準的建筑垃圾臨時堆放場所，產(chǎn)生的建筑垃圾究竟應(yīng)該傾倒于何處？

　　海南省人民檢察院第二分院副檢察長張遠南對記者表示，按照目前的城市建設(shè)情況，至少每兩三個縣應(yīng)該有一個消納場，但是現(xiàn)在這類配套設(shè)施跟不上。目前垃圾消納場納入了昌江縣建設(shè)規(guī)劃，已進行了選址、申請，但還沒有批復(fù)下來。目前的解決辦法，是兩三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立一個臨時的消納場，主要為采礦留下的礦坑，“我們通過行政公益訴訟解決垃圾無序亂堆問題，但是最終的解決方法還是需要配套的設(shè)施跟上?！?/p>

　　（本報記者 陳慧娟）