海南省檢察機(jī)關(guān)干警在公益訴訟“凈空行動(dòng)”專(zhuān)項(xiàng)整治活動(dòng)中，赴瓊海市調(diào)查土法煙熏檳榔加工點(diǎn)。林明師攝/光明圖片

公益訴訟是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的有效手段。圖為海南三亞大隆水庫(kù)美麗風(fēng)光。新華社發(fā)

【法眼觀】

　　建筑垃圾違規(guī)堆放、非法經(jīng)營(yíng)海上餐飲、生活污水直排污染飲用水源、禽畜屠宰檢驗(yàn)檢疫缺位……當(dāng)這些涉及公眾利益的問(wèn)題發(fā)生時(shí)，如果負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)不管理、不處罰、不修復(fù)，群眾除了投訴、舉報(bào)、自行曝光以外，是否有常態(tài)化手段維護(hù)公眾利益呢？

　　2017年6月，我國(guó)檢察公益訴訟制度正式確立，旨在由檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，推動(dòng)解決生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全、國(guó)有土地使用權(quán)出讓和國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域群眾關(guān)切的突出問(wèn)題。兩年多來(lái)，公益訴訟檢察工作發(fā)揮了怎樣的作用，又面臨哪些需要突破的問(wèn)題？近日，記者走訪了海南省多地，看檢察機(jī)關(guān)如何通過(guò)公益訴訟保障社會(huì)公共利益。

1 “傷傷和氣” 

　　談到訴訟，常規(guī)的理解就是“打官司”，但公益訴訟的特別之處，在于始終貫徹“訴前實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益目的是最佳司法狀態(tài)”的理念。《海南省公益訴訟檢察工作白皮書(shū)》顯示，2017年至2019年，全省檢察機(jī)關(guān)辦理訴前程序1605件，提起公益訴訟53件。由此可見(jiàn)，在絕大多數(shù)公益訴訟案件中，相關(guān)行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后，都能積極采取措施，保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，案件沒(méi)有進(jìn)入法院就能畫(huà)上“休止符”。

　　而對(duì)于個(gè)別行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后，仍沒(méi)有依法履行自身職責(zé)的，“檢察院就要和行政部門(mén)‘傷傷和氣’了。”海南省人民檢察院第八檢察部主任劉本榮說(shuō)。

　　牛路嶺水庫(kù)是海南瓊海、瓊中以及萬(wàn)寧三地人民重要的生產(chǎn)、生活水源源頭，庫(kù)區(qū)周邊森林資源包括省級(jí)自然保護(hù)區(qū)。根據(jù)《海南省自然保護(hù)區(qū)條例》等規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家重點(diǎn)公益林地禁止改變用途。但由于檳榔的價(jià)格逐年增長(zhǎng)，村民在自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)“套種”檳榔、橡膠等經(jīng)濟(jì)林的面積在不斷增大，并且因采用環(huán)剝樹(shù)皮、鉆孔注射農(nóng)藥等方式導(dǎo)致天然林樹(shù)木枯死。2018年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)牛路嶺庫(kù)區(qū)周邊的林地面積中，43.48%為人工林，生態(tài)環(huán)境已遭到嚴(yán)重破壞。

　　瓊海市轄區(qū)林業(yè)主管部門(mén)原為市農(nóng)林局，機(jī)構(gòu)改革后變更為市自然資源和規(guī)劃局。多年來(lái)，作為轄區(qū)林業(yè)主管部門(mén)，瓊海市自然資源和規(guī)劃局對(duì)于這類(lèi)違法行為疏于監(jiān)管。針對(duì)其怠于履行職責(zé)的行為，瓊海市人民檢察院發(fā)出檢察建議，建議全面遏制庫(kù)區(qū)周邊破壞森林資源的違法行為，并制定綜合整治方案，逐步恢復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境資源。

　　但時(shí)隔一年半，破壞行為并未得到有效制止。

　　在通過(guò)詢問(wèn)筆錄、現(xiàn)場(chǎng)照片和視頻資料對(duì)事實(shí)加以認(rèn)定后，檢察院認(rèn)為自然資源和規(guī)劃局至今未全面落實(shí)檢察建議，怠于履行法定職責(zé)的行為明顯違法，選擇“對(duì)簿公堂”，于2019年12月2日向法院提起訴訟。

　　“公益訴訟中檢察建議是有法律效力的。如果行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后仍然拒絕履行、拖延履行、不完全履行、不正確履行，我們就會(huì)起訴，通過(guò)法院判決督促行政機(jī)關(guān)履職。”劉本榮說(shuō)。

2 鎖定更多違法行為人

　　除了對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督外，公益訴訟還使一些原先難以得到有效懲治的違法行為人得到了應(yīng)有處罰。

　　在沒(méi)有公益訴訟職能之前，檢察機(jī)關(guān)只有對(duì)破壞程度夠得上刑事處罰標(biāo)準(zhǔn)的案件才會(huì)予以受理。因此，在一段時(shí)間內(nèi)，對(duì)于侵犯公共利益的違法行為，只能靠利益相關(guān)的社會(huì)團(tuán)體提起民事訴訟的方式來(lái)予以糾正。

　　但是，社會(huì)團(tuán)體提起民事訴訟又面臨不少困難。以破壞環(huán)境生態(tài)的案件為例，劉本榮指出，“調(diào)查取證比較困難，鑒定損害后果耗費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)、費(fèi)用高，很多社會(huì)團(tuán)體無(wú)法承擔(dān)?！?/p>

　　檢察公益訴訟帶來(lái)了破局良方。

　　近年來(lái)，隨著盜采河砂治理越來(lái)越嚴(yán)格，建筑用砂價(jià)格一路飆升，不少人打起了海砂的主意。2018年吉某宇租用林某明登記為散貨船、運(yùn)砂船的船舶非法開(kāi)采海砂。2018年1月4日，海南省海洋與漁業(yè)監(jiān)察總隊(duì)和中國(guó)海監(jiān)東方大隊(duì)進(jìn)行聯(lián)合巡航執(zhí)法時(shí)發(fā)現(xiàn)，該船裝載海砂4000立方米；當(dāng)月15日，對(duì)吉某宇做出行政處罰決定書(shū)，責(zé)令其停止海砂開(kāi)采，處4.9萬(wàn)元罰款，查獲的海砂被倒進(jìn)海中。

　　行政處罰結(jié)束之后，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)這條船并沒(méi)有那么簡(jiǎn)單。承辦檢察官、海南省人民檢察院第二分院第五檢察部副主任王幫元解釋?zhuān)@條船由船務(wù)公司委托林某明全權(quán)管理后，兩個(gè)月內(nèi)就受到了3次行政處罰，其中兩次罰款由林某明代繳。由于林某明經(jīng)常將船交與不同人員，因此每次受處罰的人都不相同，查獲的違法所得均未超過(guò)10萬(wàn)元，無(wú)法通過(guò)刑事訴訟的方式追究林某明的刑事責(zé)任。

　　非法盜采海砂對(duì)于海洋生物、海底環(huán)境等影響嚴(yán)重，怎樣讓實(shí)際獲益人付出應(yīng)有代價(jià)，并賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用？檢察院經(jīng)過(guò)調(diào)查后認(rèn)定，船務(wù)公司明知該船未經(jīng)審批擅自裝設(shè)采砂設(shè)備參與非法采砂，委托管理人林某明明知租船人意圖利用船上設(shè)備非法采砂謀利，仍將船舶出租并指示公司配備的船員直接參與非法采砂，因此將船務(wù)公司列為吉某宇非法采砂共同行為人，于2019年11月14日提起民事訴訟，請(qǐng)求法院判令兩被告賠償生態(tài)環(huán)境損害造成的損失50余萬(wàn)元。

3 生態(tài)環(huán)境損失的鑒定難題

　　這個(gè)案件中，最讓檢察官頭疼的地方，是如何確定賠償數(shù)額。生態(tài)環(huán)境的損失如何鑒定，也是檢察機(jī)關(guān)面臨的共同難題。

　　在海南省2017年至2019年的公益訴訟案件中，生態(tài)環(huán)境資源類(lèi)案件占比達(dá)到82.04%，檢察機(jī)關(guān)與包括海南省農(nóng)業(yè)科學(xué)院、海南省海洋與漁業(yè)科學(xué)院、海南大學(xué)等在內(nèi)的有資質(zhì)的14家鑒定機(jī)構(gòu)都進(jìn)行了合作。但是鑒定工作并不容易。

　　參與此案鑒定工作的中國(guó)熱帶農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)環(huán)境研究室主任武春媛解釋?zhuān)@個(gè)案件中需要鑒定的損害方面涉及污染物排放、海洋生物、礦產(chǎn)資源等多個(gè)方面，海南省沒(méi)有一家鑒定機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立承擔(dān)委托鑒定的工作，即使分別出具鑒定意見(jiàn)，每一方面都耗時(shí)較長(zhǎng)。“以海洋生物為例，水生生物專(zhuān)家需要現(xiàn)場(chǎng)采樣，鑒定現(xiàn)在的生物種類(lèi)和密度，再去同一區(qū)域未受破壞的地方采樣，進(jìn)行比對(duì)。如果盜采時(shí)間比較長(zhǎng)，我們還需要分春夏秋冬進(jìn)行采樣。做一次鑒定，相當(dāng)于做一個(gè)課題，有時(shí)需要一兩年才能出鑒定結(jié)論，需要幾十萬(wàn)元?！彼f(shuō)。

　　還有一些方面屬于無(wú)法鑒定的情況，“比如海床受損情況，必須通過(guò)縱向橫向比較才能得出結(jié)論，目前掌握的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不夠?！眲⒈緲s補(bǔ)充。

　　“有時(shí)不同研究領(lǐng)域的專(zhuān)家會(huì)得出不同的結(jié)論，比如盜采1000立方米的海砂會(huì)對(duì)海底環(huán)境造成多大面積的影響，海洋生物學(xué)專(zhuān)家認(rèn)為遠(yuǎn)不止1000立方米，而地質(zhì)方面的專(zhuān)家認(rèn)為最小理想面積是700立方米?！蓖鯉驮f(shuō)。

　　在上述盜采海砂的案件中，主要考慮了對(duì)海洋生物的影響，以專(zhuān)家意見(jiàn)的方式確定了賠償數(shù)額?！跋Ｍ麌?guó)家能盡快出臺(tái)一套公益訴訟的技術(shù)框架、可操作的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，供專(zhuān)家與法官參照?！眲⒈緲s建議。

4 跟進(jìn)配套措施 

　　除此之外，公益訴訟還面臨著一個(gè)現(xiàn)實(shí)困境。

　　近年來(lái)，隨著城市建設(shè)步伐加快，海南省昌江黎族自治縣（以下簡(jiǎn)稱昌江縣）城區(qū)內(nèi)非法傾倒、隨意堆放建筑垃圾現(xiàn)象嚴(yán)重。僅在石碌鎮(zhèn)學(xué)校附近，就在未經(jīng)縣城市管理局（現(xiàn)部分職能劃歸縣綜合執(zhí)法局）核準(zhǔn)情況下，擅自接納和處置了高約5米，面積達(dá)4700平方米的建筑垃圾，并摻雜了大量生活垃圾。

　　昌江縣人民檢察院于2018年4月向縣城管局發(fā)出檢察建議，要求采取措施制止非法堆放建筑垃圾的行為，對(duì)違法行為人進(jìn)行處罰，并對(duì)損害后果進(jìn)行治理、恢復(fù)。但在2018年9月、10月的兩次現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查和走訪中，都發(fā)現(xiàn)相關(guān)堆放處不僅未進(jìn)行治理，而且越堆越多。最終于2018年11月，由海南省人民檢察院第二分院對(duì)縣城管局、縣綜合執(zhí)法局提起公益訴訟。

　　盡管2019年4月法院判決支持了檢察院的訴訟請(qǐng)求，但記者注意到，昌江縣并沒(méi)有建筑垃圾消納場(chǎng)，也沒(méi)有經(jīng)過(guò)核準(zhǔn)的建筑垃圾臨時(shí)堆放場(chǎng)所，產(chǎn)生的建筑垃圾究竟應(yīng)該傾倒于何處？

　　海南省人民檢察院第二分院副檢察長(zhǎng)張遠(yuǎn)南對(duì)記者表示，按照目前的城市建設(shè)情況，至少每?jī)扇齻€(gè)縣應(yīng)該有一個(gè)消納場(chǎng)，但是現(xiàn)在這類(lèi)配套設(shè)施跟不上。目前垃圾消納場(chǎng)納入了昌江縣建設(shè)規(guī)劃，已進(jìn)行了選址、申請(qǐng)，但還沒(méi)有批復(fù)下來(lái)。目前的解決辦法，是兩三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立一個(gè)臨時(shí)的消納場(chǎng)，主要為采礦留下的礦坑，“我們通過(guò)行政公益訴訟解決垃圾無(wú)序亂堆問(wèn)題，但是最終的解決方法還是需要配套的設(shè)施跟上。”

　?。ū緢?bào)記者 陳慧娟）