十二屆全國人大常委會專題講座第二十一講 

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

    非常榮幸有機(jī)會把我對有關(guān)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)一些問題的研究和思考向各位做個(gè)匯報(bào)。主要匯報(bào)五個(gè)問題：第一，對公共文化服務(wù)的認(rèn)識和理解；第二，關(guān)于充分體現(xiàn)國家責(zé)任問題；第三，關(guān)于加強(qiáng)“體系”建設(shè)問題；第四，關(guān)于提高服務(wù)效能問題；第五，關(guān)于推動社會化發(fā)展問題。

一、對公共文化服務(wù)的認(rèn)識和理解 

公共文化這一概念在我國出現(xiàn)的時(shí)間并不長，過去我們長期使用的概念是社會文化、群眾文化。什么是公共文化？我的理解是，公共文化是文化的組成部分，“公共”二字是它和其他文化類型最顯著區(qū)別。所謂公共，強(qiáng)調(diào)的是文化的普惠性、共享性和基本性。在學(xué)術(shù)研究層面，對公共文化有多種多樣的界定和解釋，我的簡單理解是，公共文化應(yīng)該是所有人都有條件、有保障、能就近方便享有的文化服務(wù)和文化活動，人不分老幼，地不分南北，有教無類，普遍均等，它是全體人民對社會文明進(jìn)步成果、對文化創(chuàng)造成果的共享。用規(guī)范的語言表達(dá)，公共文化就是以滿足公民基本文化需求為主要目的，由政府主導(dǎo)、社會力量參與，向全體公民提供的公共文化設(shè)施、產(chǎn)品和服務(wù)。 

從宏觀層面講，公共文化這一概念不是對文化類型、樣態(tài)、形式加以區(qū)分的結(jié)果，考量的標(biāo)準(zhǔn)是普通老百姓對文化服務(wù)、活動的現(xiàn)實(shí)需求和可及性、參與性。只要是進(jìn)入了老百姓的日常文化生活，只要是老百姓有條件、有保障、能享有、愿參與的文化服務(wù)和文化活動，就屬于公共文化。發(fā)展先進(jìn)文化、創(chuàng)新傳統(tǒng)文化、扶持通俗文化、引導(dǎo)流行文化、改造落后文化、抵制有害文化，促進(jìn)在全社會形成積極向上的精神追求和健康文明的生活方式，是中國特色公共文化內(nèi)容建設(shè)的根本任務(wù)。 

公共文化所提供的具體內(nèi)容、具體活動、具體服務(wù)，需要與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和供給能力相適應(yīng)，因此是動態(tài)調(diào)整、與時(shí)俱進(jìn)、因地制宜的。2011年十七屆六中全會通過了《中共中央關(guān)于深化文化體制改革、推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》，將公共文化的主要內(nèi)容概括為“六大任務(wù)”，即以保障人民群眾讀書、看報(bào)、看電視、聽廣播、進(jìn)行公共文化鑒賞、參與公共文化活動等基本文化權(quán)益為主要內(nèi)容。2015年初出臺的《國家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)（2015—2020年）》，提出了包括基本公共文化服務(wù)項(xiàng)目、硬件設(shè)施和人員配備在內(nèi)的3大類、14項(xiàng)、22條基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，在“六大任務(wù)”的基礎(chǔ)上有明顯拓展。2015年以來，全國各?。▍^(qū)、市）相繼出臺落實(shí)中辦國辦《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》和《國家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》的地方性實(shí)施意見、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，提出的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)和服務(wù)項(xiàng)目也各具特色。文化享有是選擇性需求，選擇性需求必定是“蘿卜白菜各有所愛”，所以，公共文化服務(wù)需要多樣化、多載體、多形態(tài)、多渠道、多方式，適應(yīng)多種基本需求。 

從目前我國行政管理體制的角度看，公共文化涉及了思想宣傳、文化、新聞出版、廣播電視，乃至全民健身、全民科普、群眾性法治文化活動等多個(gè)部門，不限于國務(wù)院文化行政部門主管的被稱為“小文化”范疇內(nèi)的公共文化，它是一項(xiàng)涉及面廣泛的社會性事業(yè)。 

公共文化也是一個(gè)有中國特色的概念，在國外還沒有見到嚴(yán)格對應(yīng)的文化分類方式。我們所說的公共文化，在西方的文化分類中，一般包括在“文化、娛樂、宗教”當(dāng)中。在日本，公共圖書館、博物館、公民館這類具有終身教育特征的文化服務(wù)被納入社會教育范疇，各種文化藝術(shù)創(chuàng)作演出、文化遺產(chǎn)保護(hù)、著作權(quán)保護(hù)等被納入文化藝術(shù)范疇。不同國家的文化理念、認(rèn)識、做法不盡相同。 

社會發(fā)展為什么需要公共文化？或者說公共文化獨(dú)特的屬性、功能、特征是什么？我覺得回答這個(gè)問題需要把公共文化放到文化的大背景下思考。談到文化，我們熟悉一句話，叫做“觀乎人文以化成天下”?！吨芤住分姓f，“剛?cè)峤诲e(cuò)，天文也；文明以止，人文也?！标庩栂酀?jì)、剛?cè)峤诲e(cuò)、對立統(tǒng)一，這是自然規(guī)律；文治教化，包括人倫道德、精神道德、禮制儀規(guī)，這是社會現(xiàn)象，就是人文。重視人倫道德、精神道德，就可以教化百姓、和諧社會、成就天下，這就是文化。所以，文化說到底就是以文化人，用民族共有的價(jià)值觀念、精神追求、文化基因去熏陶人、塑造人、改造人、凝聚人，從而成就建立在共有價(jià)值觀和文化認(rèn)同基礎(chǔ)上的和諧社會。我們今天講文化是民族的血脈，是人民的精神家園，我們講文化要發(fā)揮引領(lǐng)風(fēng)尚、教育人民、服務(wù)社會、推動發(fā)展的作用，就是中國傳統(tǒng)文化“以文化人”、“觀乎人文以化成天下”思想理念的時(shí)代發(fā)展和時(shí)代表達(dá)。 

文化的使命功能，決定了公共文化首先要承擔(dān)面向所有人傳播和內(nèi)化社會主義核心價(jià)值觀、提高公民道德和文化素質(zhì)的使命與功能。社會發(fā)展的根本目的是為了人的全面發(fā)展，文化的本質(zhì)功能是以文化人。價(jià)值信仰是一個(gè)民族的精神支柱，公民的道德和文化素養(yǎng)是社會文明進(jìn)步的集中體現(xiàn)。所以，有中國特色社會主義的公共文化建設(shè)，首先需要承擔(dān)起以社會主義核心價(jià)值觀引領(lǐng)社會思潮、凝聚社會共識、培育合格公民的重任。公共文化完成這一任務(wù)的獨(dú)特方式，在于它是通過融入老百姓日常生活的喜聞樂見的文化藝術(shù)形式去實(shí)現(xiàn)，讓老百姓在滿足精神追求、豐富文化生活的過程中，以充分的自我創(chuàng)造、自我表現(xiàn)、自我服務(wù)，潛移默化地受到熏陶，讓核心價(jià)值觀、共有倫理規(guī)范、傳統(tǒng)文化基因內(nèi)化于心，這就是公共文化滋潤人的心靈、陶冶人的情操、提高人的素養(yǎng)、升華人的境界的獨(dú)特功能。沒有豐富多彩、普遍均等的公共文化服務(wù)，社會主義核心價(jià)值體系建設(shè)、社會主義文化強(qiáng)國建設(shè)就失去了基礎(chǔ)。 

公共文化服務(wù)能力是國家文化軟實(shí)力的基礎(chǔ)，這是公共文化又一個(gè)重要的功能體現(xiàn)。我們今天面對的文化環(huán)境是全球化的。全球文化是多極多元文化。不同的思想文化之間有交流，有交融，也有交鋒。文化交鋒本質(zhì)上是國家、民族軟實(shí)力的交鋒。什么是軟實(shí)力？美國學(xué)者約瑟夫說，軟實(shí)力是一種通過吸引而非強(qiáng)制或收買的手段來實(shí)現(xiàn)目的的特殊力量。由此引申，國家軟實(shí)力是一個(gè)國家的文化要素、政治觀念和政策體系等共同作用而形成的吸引力、制勝力，其中最為重要的因素和力量就是文化。道路自信、制度自信，基礎(chǔ)是文化自信。沒有全體人民的文化認(rèn)同，沒有主流價(jià)值觀的內(nèi)化于心，文化安全受威脅是必然的。在新疆基層，現(xiàn)在駐村干部最為關(guān)注的問題之一，就是村民看不看電視、聽不聽廣播。為什么？基層干部說：“廣播大喇叭響，陣地就在，政權(quán)就在”，形象地道出了公共文化服務(wù)能力與文化軟實(shí)力、國家文化安全之間的密切關(guān)系。 

公共文化服務(wù)屬于政府提供的基本公共服務(wù)，這是公共文化與其他文化類型、樣態(tài)相比最突出的特點(diǎn)，也是形成公共文化服務(wù)政策體系的理論基礎(chǔ)。提供基本公共服務(wù)是政府的重要職能之一。我國目前的基本公共服務(wù)包括公共文化。對政府來說，提供基本公共服務(wù)是責(zé)任；對老百姓來說，享受基本公共服務(wù)是權(quán)利。公共文化納入基本公共服務(wù)，從理論上回答了公共文化服務(wù)實(shí)行普遍均等、惠及全民原則的必要性與合法性，回答了公共文化服務(wù)由政府主導(dǎo)、主要由公共財(cái)政支撐的合理性與合法性。我認(rèn)為，明確了公共文化屬于基本公共服務(wù)，這是過去十多年來我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)取得的最重要的理論突破之一。 

公共文化服務(wù)本身所具有的特點(diǎn)是基本性、公益性、均等性和便利性?！八男浴笔沁^去十多年我們對公共文化服務(wù)特點(diǎn)認(rèn)識和理解的總結(jié)概括。在我看來，“四性”是一個(gè)有內(nèi)在聯(lián)系的有機(jī)統(tǒng)一體。在“四性”中，均等是核心，公共文化服務(wù)的最終目標(biāo)是讓文化的陽光普照到每一個(gè)人；基本是尺度，公共文化服務(wù)保障基本文化權(quán)益、滿足基本文化需求；公益是保障，公共文化服務(wù)政府主導(dǎo)、以公共財(cái)政支撐為主；便利是前提，公共文化服務(wù)是老百姓身邊的文化，是融入老百姓日常生活的文化，必須方便利用。 

二、充分體現(xiàn)國家責(zé)任 

公共文化服務(wù)是政府提供的基本公共服務(wù)，是體現(xiàn)社會公平正義的事業(yè)，因此，加強(qiáng)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)，首先應(yīng)該進(jìn)一步提高全社會特別是各級黨委政府對公共文化服務(wù)重要作用的理解和認(rèn)識，充分體現(xiàn)國家責(zé)任，強(qiáng)化各級政府公共文化服務(wù)體系建設(shè)的主體意識、責(zé)任意識和自覺意識。 

加強(qiáng)公共文化立法，提高公共文化建設(shè)法制化水平，是國家責(zé)任的根本體現(xiàn)。公共文化服務(wù)體現(xiàn)的是“軟實(shí)力”，缺少立竿見影的效果，難以體現(xiàn)政績，因而也缺少建設(shè)驅(qū)動力，唯其如此，特別需要依靠法律來規(guī)制和保障。縱觀世界各國，以法治手段治理公共文化是普遍經(jīng)驗(yàn)，為公共文化做出專門或相關(guān)立法的國家已經(jīng)為數(shù)不少，如美國有《國家藝術(shù)暨人文基金會法案》，日本有《社會教育法》和《文化藝術(shù)振興基本法》，韓國有《文化基本法》和《文化藝術(shù)振興法》《地區(qū)文化振興法》，加拿大有《多元文化主義法案》，俄羅斯有《聯(lián)邦文化基本法》，瑞士有《文化促進(jìn)聯(lián)邦法》，挪威有《文化活動政府責(zé)任法》，烏克蘭有《烏克蘭文化法》等。還有大量的針對圖書館、博物館、公民館等公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的專項(xiàng)立法，比如目前我們搜集到的國外圖書館立法就有100多部。日本政府在20世紀(jì)九十年代中期提出“21世紀(jì)文化立國方案”，2001年頒布《文化藝術(shù)振興基本法》；韓國政府在1998年提出“文化立國”戰(zhàn)略，之后陸續(xù)出臺《文化基本法》《文化藝術(shù)振興法》《地區(qū)文化振興法》等，日韓不約而同地走了“文化立國”戰(zhàn)略法律化的道路。長期以來，我國的公共文化立法一直很薄弱，民間有“兩部半法律治文化”的說法，說是一部《文物保護(hù)法》，一部《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》，一部《著作權(quán)法》還不完全是文化領(lǐng)域的事。說法不見得準(zhǔn)確，但反映了立法的薄弱。進(jìn)入新世紀(jì)，我國的公共文化立法逐步提速，黨的十八大以來駛?cè)肟燔嚨?。黨的十八屆四中全會要求建立健全保障人民基本文化權(quán)利的法律制度，文化立法成為重點(diǎn)加強(qiáng)的立法領(lǐng)域。中辦國辦《意見》要求建立健全公共文化服務(wù)法律體系。我注意到，最近幾年，全國人大代表高度關(guān)注公共文化立法。據(jù)媒體報(bào)道，十二屆全國人大歷次會議上都有代表提出加快公共文化立法的議案和建議，如第三次會議上有30名代表提出關(guān)于制定《公共文化服務(wù)保障法》的議案，十二屆全國人大常委會第十四次會議審議《國務(wù)院關(guān)于公共文化服務(wù)體系建設(shè)工作情況的報(bào)告》時(shí)，有委員建議進(jìn)一步加快推進(jìn)文化立法進(jìn)程等，表明加強(qiáng)公共文化立法已形成共識。希望《公共文化服務(wù)保障法》能盡快出臺，實(shí)現(xiàn)我國公共文化立法的重大突破。同時(shí)，我們也還需要加強(qiáng)和加快其他公共文化專門法律法規(guī)、配套規(guī)章政策建設(shè)，大力推動地方性公共文化法律法規(guī)建設(shè)，真正形成以法治思維、法律制度和法治手段來推動我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)的局面。 

理順公共文化管理體制，加強(qiáng)各級政府對公共文化服務(wù)體系建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，是充分體現(xiàn)國家責(zé)任的現(xiàn)實(shí)要求。目前我國公共文化宏觀管理體制不順，與公共文化服務(wù)相關(guān)的部門，省以下實(shí)現(xiàn)了“文廣新”的整合，而省級和國務(wù)院層面依然分屬文化和新聞出版廣電兩個(gè)部門主管，一個(gè)地縣的文化局長，往往對應(yīng)著五六個(gè)上級主管部門，而主管部門之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠、協(xié)同建設(shè)不夠的現(xiàn)象不時(shí)可見。十八屆三中全會提出的構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的重點(diǎn)任務(wù)，列在首位的就是建立公共文化服務(wù)體系協(xié)調(diào)機(jī)制，切中要害。建議大力推動公共文化宏觀管理體制改革，為解決公共文化服務(wù)條塊分割、行業(yè)壁壘、資源分散、重復(fù)建設(shè)、效益不高的問題提供組織保障。目前階段，要充分發(fā)揮國家公共文化服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)組的作用，重大政策、重大項(xiàng)目、重點(diǎn)任務(wù)要超越部門局限，充分利用協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌部署、協(xié)同推進(jìn)。 

促進(jìn)公共文化服務(wù)均衡發(fā)展，是充分體現(xiàn)國家責(zé)任的戰(zhàn)略重點(diǎn)。和其他許多領(lǐng)域一樣，發(fā)展不均衡是目前我國公共文化服務(wù)的突出短板。公共文化服務(wù)城鄉(xiāng)差距、地域差距、人群差距相對擴(kuò)大的態(tài)勢仍在延續(xù)。到2014年底，全國還有130多個(gè)縣級行政區(qū)域沒有公共圖書館，550多個(gè)縣級公共圖書館、700多個(gè)縣級文化館建筑面積小于國家最低標(biāo)準(zhǔn)800平方米。另一方面，我們也有全世界面積最大的單體公共圖書館，總面積達(dá)12萬平方米，10萬平方米以上的省級公共圖書館我們已經(jīng)有五六所。公共圖書館的人群覆蓋能力，像蘇州、嘉興這樣的發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)達(dá)到了平均三四萬人一所，跨入了國際先進(jìn)水平，領(lǐng)先于全國平均水平10倍以上。從地域上看，全國文化事業(yè)費(fèi)東部9省市占44.4%，中部10省占24.3%，西部12省區(qū)占31.3%；從行政層級上看，縣及縣以下所占比重不到50%。人均文化事業(yè)費(fèi)上海、北京都在120元以上，而像河南、河北、安徽、江西這些中部人口大省是10多元不足20元。最近我們進(jìn)行了一次全國839個(gè)貧困縣文化館發(fā)展水平的調(diào)研，貧困縣文化館平均館舍面積是縣級文化館平均面積的77.4%，貧困縣文化館免費(fèi)開放補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)是縣級文化館平均水平的59.5%。目前公共文化服務(wù)當(dāng)中針對殘疾人、農(nóng)民工、老年人、邊疆少數(shù)民族地區(qū)群眾等特殊群體的服務(wù)普遍較少。 

促進(jìn)均衡發(fā)展關(guān)鍵是補(bǔ)齊短板。實(shí)現(xiàn)“十三五”時(shí)期全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo)，推動公共文化服務(wù)均衡發(fā)展的首要任務(wù)，是促進(jìn)貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，盡快接近或達(dá)到全國平均水平。2015年底，國務(wù)院7部委出臺了《“十三五”時(shí)期貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃綱要》，貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)總體目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和發(fā)展指標(biāo)已經(jīng)明確。在我看來，貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)能否與全面建成小康社會的總目標(biāo)相適應(yīng)，關(guān)鍵是怎樣落實(shí)公共文化服務(wù)的精準(zhǔn)扶貧，怎樣讓文化扶貧措施與一縣一鄉(xiāng)一村甚至一戶的脫貧致富緊密聯(lián)系起來。舉個(gè)例子。前不久我到貧困地區(qū)調(diào)研農(nóng)村公共閱讀體系建設(shè)情況，農(nóng)民的閱讀需求到底是什么？我們想當(dāng)然地以為主要是種植養(yǎng)殖、實(shí)用農(nóng)技等，農(nóng)民的一句話讓我警醒，他說，你以為我們是看書種地?。》鲐毠?jiān)，關(guān)鍵是讓農(nóng)民致富奔小康，所以我們需要研究和解決怎樣把公共文化服務(wù)和農(nóng)民致富緊密結(jié)合起來。比如，不搞大水漫灌、“千村一律”的資源配置和服務(wù)提供，而是因地制宜的農(nóng)村致富資源和服務(wù)定制，這就需要充分發(fā)揮專家的參謀咨詢作用和基層公共文化隊(duì)伍的資源整合能力。再比如，要想讓貧困地區(qū)的公共文化服務(wù)可持續(xù)發(fā)展，必須有留得下、用得上、靠得住、離不開的“人”，于是鄉(xiāng)土人才培養(yǎng)就是解決貧困地區(qū)公共文化服務(wù)的根本之策，是真正的“種文化”。數(shù)字文化服務(wù)是解決貧困地區(qū)公共文化服務(wù)的重要手段，但今天留在貧困地區(qū)的農(nóng)民，“3860”（指農(nóng)村婦女兒童和老人）占了相當(dāng)比例，這部分人大都缺乏上網(wǎng)能力，因此，充分利用現(xiàn)有文化設(shè)施設(shè)備廣泛開展貧困地區(qū)農(nóng)村“3860”上網(wǎng)培訓(xùn)，讓他們具有基本的信息獲取能力，是數(shù)字文化服務(wù)發(fā)揮作用的前提。光纖進(jìn)村已經(jīng)覆蓋了相當(dāng)數(shù)量的村鎮(zhèn)，但由村到戶的“最后一公里”解決不好。我們調(diào)研過貴州的一個(gè)村，把光纖引入家庭的農(nóng)戶不足1%。為什么？進(jìn)村是免費(fèi)的，入戶要自掏腰包，結(jié)果是進(jìn)村光纖閑置。有線電視整體轉(zhuǎn)換是好事，但收看要付費(fèi)，一些鄉(xiāng)村出現(xiàn)了不掏錢一套節(jié)目也看不上的現(xiàn)象，農(nóng)民抱怨轉(zhuǎn)換還不如不轉(zhuǎn)換，列入《國家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》的提供25套直播衛(wèi)星節(jié)目、15套地面數(shù)字電視節(jié)目的國家承諾落了空。以上這些事例也許都是個(gè)案，但貧困地區(qū)公共文化服務(wù)目前就需要有針對性地解決這些具體問題。促進(jìn)貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)跨越式發(fā)展，誠如習(xí)總書記所說，貴在精準(zhǔn)、重在精準(zhǔn)、成敗之舉在于精準(zhǔn)。 

促進(jìn)公共文化服務(wù)均衡發(fā)展，我們還需要注意近年來出現(xiàn)一些新變化。目前我國公共文化服務(wù)體系總體發(fā)展水平，東部地區(qū)最好，西部地區(qū)次之，中部地區(qū)最差。許多體現(xiàn)均等化發(fā)展的指標(biāo)，墊底的往往是中部地區(qū)的幾個(gè)人口大?。ㄒ娤卤恚?。人均文化事業(yè)費(fèi)上海是河南的7.5倍，人均擁有公共圖書館藏書上海是河南的12倍，人均公共圖書館購書費(fèi)上海是河南的33倍，萬人文化館（站）面積浙江是河南的4.5倍。中部人口大省是中國的縮影，總量不小，人均水平不高，公共文化服務(wù)均等化指標(biāo)大部分已經(jīng)落在了西部地區(qū)之后。促進(jìn)均衡發(fā)展，國家需要從總體上對資金、資源、扶持政策做出適當(dāng)調(diào)整，促進(jìn)中部地區(qū)特別是中部人口大省公共文化服務(wù)與全國同步均衡發(fā)展。

 公共文化服務(wù)均等化水平比較（2014）　

完善公共文化服務(wù)財(cái)政保障機(jī)制，是充分體現(xiàn)國家責(zé)任的基本任務(wù)。財(cái)政保障問題是老生常談，但又是一個(gè)不能不說的重要問題?；竟卜?wù)由政府主導(dǎo)是世界各國的普遍做法，政府主導(dǎo)的集中體現(xiàn)，就是公共財(cái)政支撐。我國公共財(cái)政對公共文化的保障水平，從不同的角度觀察、用不同的方法比較，有不同的結(jié)論。有人說嚴(yán)重不足，也有人說即便和發(fā)達(dá)國家相比也差不多了。我的看法是，我們需要進(jìn)一步完善公共文化服務(wù)財(cái)政保障機(jī)制，對公共財(cái)政支持公共文化服務(wù)的一些具體問題的認(rèn)識需要深化、細(xì)化、具體化。我對以下幾個(gè)問題做了些思考。首先，不論是國際橫向比較、還是與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的適應(yīng)性比較，我認(rèn)為我國公共文化財(cái)政保障仍然處于一個(gè)較低的水平。我們可以從幾個(gè)不同的維度加以比較分析。下表是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)布的2013年世界主要國家文化事業(yè)支出和我國2014年現(xiàn)狀的比較。如果以我們的文化體育傳媒和發(fā)達(dá)國家的文化事業(yè)支出比，我們的水平不算低，但是，我國的文化體育傳媒包括新聞出版、廣電、文化、文物、檔案、全民健身和競技體育，真正用于文化事業(yè)也就是我們常說的“小文化”的，只占總量的23.4%，這是我們在做國際比較時(shí)需要注意的問題。 

主要國家文化事業(yè)財(cái)政支出比較

換一個(gè)比較角度。下表是我國文化事業(yè)和同屬于公共服務(wù)的其他社會事業(yè)的橫向比較，同樣可以看到公共文化服務(wù)財(cái)政保障的水平不高。

全國文化事業(yè)支出和其他社會事業(yè)支出比較（2014年）

從我國文化事業(yè)投入總量和占比看，近十多年來絕對數(shù)量大幅度攀升。2005年全國文化事業(yè)費(fèi)133億元，2014年上升到583億元，增長23%。如果從文化事業(yè)費(fèi)占財(cái)政總支出的比重看，2005年為0.39%,2014年下降到0.38%，占比沒升反降，說明文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)還沒有與財(cái)政支出同步增長。所以，總體上說，我認(rèn)為我國公共財(cái)政對公共文化服務(wù)的投入還應(yīng)進(jìn)一步提高。 

第二，公共文化投入應(yīng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和供給能力相適應(yīng)。基本公共文化服務(wù)內(nèi)容、種類、數(shù)量、水平是什么，這是首先需要研究并加以明確的，有了比較明確的標(biāo)準(zhǔn)，公共財(cái)政的保障才有基本的尺度，才能體現(xiàn)保障的針對性和精準(zhǔn)化。2015年初中辦國辦發(fā)布的《國家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》在解決這一問題上有突破。指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)不僅提出了目前我國基本公共文化服務(wù)的內(nèi)容、范圍、種類，還提出了新的經(jīng)費(fèi)保障原則，包括四大要素：一是按標(biāo)準(zhǔn)測算；二是納入財(cái)政預(yù)算；三是以常住人口為保障對象；四是以基本公共文化服務(wù)為保障范圍。簡單地說，列入標(biāo)準(zhǔn)的基本公共文化服務(wù)，主要由公共財(cái)政保障；標(biāo)準(zhǔn)之外的個(gè)性化、優(yōu)質(zhì)化公共文化服務(wù)，主要通過市場機(jī)制解決。我認(rèn)為，上述原則體現(xiàn)的是依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)來強(qiáng)化和約束政府公共文化投入的思路，是一個(gè)解決公共文化服務(wù)投入“拍腦袋”，或主要根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的思想覺悟、認(rèn)識水平來決定的好思路。完善公共文化服務(wù)財(cái)政保障機(jī)制，應(yīng)該把這樣的思路法律化。 

第三，公共文化服務(wù)是多層次、多樣化的服務(wù)，不同性質(zhì)、不同門類、不同層次的公共文化服務(wù)，社會力量參與的廣度和深度不完全一樣，公共財(cái)政的支持力度也有所不同。一般來說，意識形態(tài)色彩和公益屬性較強(qiáng)的事業(yè)，公共財(cái)政支撐的力度也較強(qiáng)，如公共圖書館免費(fèi)提供基本服務(wù)就是全世界的通行做法。美國公共圖書館的運(yùn)行保障經(jīng)費(fèi)92%來自各級政府，日本《圖書館法》規(guī)定“公立圖書館不得征收入館費(fèi)及任何針對圖書館資料利用的費(fèi)用”，韓國《圖書館法》規(guī)定“地方政府設(shè)立并運(yùn)營的公立公共圖書館的運(yùn)營費(fèi)從地方政府預(yù)算中支出”。在日本，按照《圖書館法》、《社會教育法》的規(guī)定，公共圖書館、公民館這類機(jī)構(gòu)，設(shè)置主體是政府和法人，并沒有延伸到自然人。與此同時(shí)，像博物館、美術(shù)館、全民健身場館一類機(jī)構(gòu)，經(jīng)費(fèi)保障的社會化程度一般就高一些，來自基金會、社會捐助的經(jīng)費(fèi)多一些，面向個(gè)人的低收費(fèi)或有償服務(wù)也是比較普遍的做法。所以，完善財(cái)政保障機(jī)制也需要分類指導(dǎo)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提高投入方向的針對性和精準(zhǔn)度，不可一概而論。 

三、加強(qiáng)“體系”建設(shè) 

這里所說的“體系”，主要指設(shè)施體系和組織體系。和發(fā)達(dá)國家相比，目前我國公共文化服務(wù)的最大短板就是“體系化”程度低，集中體現(xiàn)在設(shè)施體系和組織體系兩大方面。什么是體系化的設(shè)施建設(shè)？我們先看一個(gè)國外的研究成果。這是日本學(xué)者的研究結(jié)論。在這樣一個(gè)人口聚居區(qū)域，如果要讓圖書館具有保證人均年外借3冊以上的服務(wù)能力，設(shè)施應(yīng)該怎么建？研究認(rèn)為，假如是中型圖書館和小型圖書館相結(jié)合，需要建3個(gè)中型館、2個(gè)小型館（見圖一）；假如全建小型館，需要8個(gè)小型館（見圖二）。到這種程度，設(shè)施就是體系化的，設(shè)施體系就具有支撐服務(wù)全覆蓋的能力，就可以叫設(shè)施全覆蓋。 

圖一

圖二

再看一個(gè)國外的實(shí)例（見圖三）。美國的克利夫蘭市，公共圖書館發(fā)展水平號稱全美排第三。這個(gè)城市面積214平方公里，人口40萬，它的公共圖書館服務(wù)體系由1個(gè)總館，1個(gè)資源保障中心，28個(gè)分館，35輛流動服務(wù)車構(gòu)成。平均1所固定圖書館覆蓋面積7.4平方公里,服務(wù)半徑1500米，覆蓋人口1.4萬人。

圖三

相比之下，我們的設(shè)施建設(shè)問題就比較明顯了。單體設(shè)施我們可以建得很高大上，但不成體系，沒有互聯(lián)互通效能；單一機(jī)構(gòu)也可以把服務(wù)搞得有聲有色，但不成體系，體現(xiàn)不出均衡發(fā)展效果。怎樣讓我們的設(shè)施形成體系，真正具備全覆蓋的能力，而不是把公共文化服務(wù)設(shè)施按行政區(qū)劃的“全設(shè)置”說成是“全覆蓋”？目前重點(diǎn)并不是大拆大建，而是需要解決消滅空白、完善功能、合理布局的問題。就設(shè)施的數(shù)量、規(guī)模而言，我們的薄弱環(huán)節(jié)是散布在老百姓身邊的方便實(shí)用的中小型設(shè)施不足，導(dǎo)致我們的設(shè)施覆蓋能力不足，有許多空白點(diǎn)。下表是主要發(fā)達(dá)國家和我國公共圖書館數(shù)量及覆蓋能力的比較，可以看到明顯的差距。按照國家頒布的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)公共文化服務(wù)設(shè)施，已經(jīng)寫入了《國家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》，所以，消滅設(shè)施設(shè)置空白點(diǎn)、實(shí)現(xiàn)設(shè)施建設(shè)全面達(dá)到國家建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)是一個(gè)履行政府承諾的問題。

 主要國家公共圖書館數(shù)量及覆蓋能力比較

更進(jìn)一步講，在許多地方，公共文化設(shè)施是一個(gè)應(yīng)對文化交鋒、維護(hù)文化安全的重要陣地，設(shè)施建設(shè)是一個(gè)政治問題。據(jù)國家宗教局統(tǒng)計(jì)，目前全國共有經(jīng)批準(zhǔn)開放的宗教活動場所近13.9萬處，但全國縣以上公共圖書館、文化館、博物館，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)文化站，一共才5.2萬所左右。我們在一些地方看到，不少城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都有新建的寺廟或教堂等，大的能容納幾百人，而我們的一些基層文化活動場所卻只能容納幾十人。因此可以說，公共文化設(shè)施就是意識形態(tài)陣地、固邊安民陣地，設(shè)施的薄弱，猶如陣地不堅(jiān)；設(shè)施的空白，無異于陣地失守。 

與設(shè)施的數(shù)量、規(guī)模相比，目前在設(shè)施布局上存在的問題更突出、更嚴(yán)重。設(shè)施建設(shè)沒有有效覆蓋面積、有效服務(wù)半徑的理念，沒有固定設(shè)施、流動設(shè)施、數(shù)字服務(wù)設(shè)施相輔相成、互為補(bǔ)充的理念，我們可以做到“縣縣有圖書館文化館，鄉(xiāng)鄉(xiāng)有文化站”，但一個(gè)縣一個(gè)圖書館、一個(gè)文化館，是解決不了公共文化服務(wù)全覆蓋問題的，這就是我們常說的“設(shè)施孤島”問題。前不久國家統(tǒng)計(jì)局上海調(diào)查總隊(duì)進(jìn)行的一次公共文化服務(wù)專題調(diào)查顯示，“居住地附近沒有公共文化設(shè)施或者距離較遠(yuǎn)”，是市民不能享受到公共文化服務(wù)的主要原因，反映的也是一個(gè)設(shè)施數(shù)量少、布局不合理的問題。公共文化服務(wù)的全覆蓋，是以設(shè)施對所有人群的覆蓋能力為基礎(chǔ)的，國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，設(shè)施要具備全覆蓋能力，必須形成體系。著眼于形成設(shè)施體系，我們的設(shè)施建設(shè)必須解決好消滅空白、完善功能、合理布局三大問題。 

設(shè)施體系是服務(wù)體系的基礎(chǔ)，但設(shè)施體系不等于服務(wù)體系。設(shè)施的互聯(lián)互通，必須依靠互聯(lián)互通的組織體系支撐。國際上有一個(gè)非常有名的說法：“圖書館是一個(gè)組織體系而不是一座建筑”，說的是圖書館，用在其他公共文化設(shè)施上道理相通。所謂組織體系，就是圖書館、文化館的總分館體制?？偡逐^體制的本質(zhì)就是通過總分結(jié)合的組織體系，把單個(gè)的公共文化服務(wù)設(shè)施聯(lián)結(jié)起來，形成一個(gè)設(shè)施群，形成一個(gè)組織體系，在體系內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源共建共享，服務(wù)上下聯(lián)動，從而解決農(nóng)村、基層資源和服務(wù)總量不足、質(zhì)量不高的問題，促進(jìn)公共文化服務(wù)城鄉(xiāng)一體均衡發(fā)展。中辦國辦《意見》要求以縣級圖書館、文化館為中心推廣總分館制建設(shè)，是符合事業(yè)發(fā)展規(guī)律、也符合我國實(shí)際的政策措施?？偟膩碚f，加強(qiáng)公共文化服務(wù)設(shè)施體系和組織體系建設(shè)，提高公共文化服務(wù)的體系化程度，這是構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的重要任務(wù)。 

四、提高服務(wù)效能 

先看兩個(gè)體現(xiàn)公共圖書館和文化館服務(wù)效能指標(biāo)的國際比較數(shù)據(jù)。 

公共圖書館服務(wù)效能主要指標(biāo)國際比較

 日本的公民館和我國的文化館性質(zhì)功能相近。日本全國15000多所公民館，年人均利用1.6次，我國43000多所縣以上文化館和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站，年人均利用0.27次。再看一個(gè)國內(nèi)的研究結(jié)論。清華大學(xué)公共管理學(xué)院的研究團(tuán)隊(duì)對我國各省區(qū)公共文化服務(wù)做過一個(gè)投入產(chǎn)出效能指數(shù)研究（見下圖），多數(shù)省份公共文化服務(wù)效能還停留在投入低、效果差甚至投入相對高、效果比較差的水平。

服務(wù)效能不高是我國公共文化服務(wù)存在的突出問題。造成服務(wù)效能不高的原因是綜合性的，因此提升服務(wù)效能也需要有的放矢、對癥下藥，打出“組合拳”。按照公共文化服務(wù)提升效能的一般規(guī)律和普遍經(jīng)驗(yàn)，以下幾個(gè)問題是制約服務(wù)效能提升的關(guān)鍵性要素，需要統(tǒng)籌考慮、找準(zhǔn)癥結(jié)、重點(diǎn)突破。 

第一，加強(qiáng)內(nèi)容建設(shè)，防止設(shè)施“空心化”。公共文化服務(wù)沒有相應(yīng)的內(nèi)容保障或內(nèi)容保障不到位，就如同無米之炊。為什么我們在現(xiàn)實(shí)生活中可以看到有的圖書館、文化館人流堪比商場超市，簡直是人滿為患，而有的卻是門庭冷落車馬稀，工作人員比利用者還多？一個(gè)重要的原因，是公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)有沒有可供選擇、足以吸引人利用的內(nèi)容。舉個(gè)例子。國際圖聯(lián)2001年發(fā)布過一個(gè)公共圖書館的“采購率”標(biāo)準(zhǔn)（見下表），所謂“采購率”，其實(shí)就是公共圖書館的文獻(xiàn)資源保障標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)也被稱為是資源保障的“臨界標(biāo)準(zhǔn)”。按照公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的規(guī)律，不管資源載體、形式有什么變化，資源保障達(dá)到“臨界標(biāo)準(zhǔn)”，所做的投入才是有效的；如果達(dá)不到，所有的投入基本上是無效的，無效投入就是浪費(fèi)?，F(xiàn)在有的地方往往把公共文化設(shè)施當(dāng)作地標(biāo)建筑去建設(shè)，這本身沒什么錯(cuò)，城市總得有地標(biāo)建筑，但問題是建了外殼卻忽視了內(nèi)容，于是出現(xiàn)了一些“空心圖書館”“空心文化館”。沒有資源、內(nèi)容保障的“空心”設(shè)施是發(fā)揮不了應(yīng)有作用的。所以要讓公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)真正發(fā)揮作用，必須要加強(qiáng)內(nèi)容建設(shè)，建立并執(zhí)行資源保障標(biāo)準(zhǔn)。公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置主體、管理主體都應(yīng)建立起一個(gè)基本的理念：公共文化服務(wù)“內(nèi)容為王”。內(nèi)容保障不解決，設(shè)施越大，浪費(fèi)越大。最近有一些可喜的現(xiàn)象，各地落實(shí)中辦國辦《意見》出臺的地方性基本公共文化服務(wù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，都提出了一些資源保障的量化指標(biāo)，落實(shí)到位，就可以使內(nèi)容建設(shè)上一個(gè)新臺階，為提升服務(wù)效能奠定基礎(chǔ)。另外，基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)也是加強(qiáng)內(nèi)容建設(shè)的舉措，國務(wù)院為此專門出臺了一個(gè)指導(dǎo)意見?；鶎泳C合性文化服務(wù)中心建設(shè)的重點(diǎn)是把原本由不同部門配置的、分散孤立、用途單一的文化資源進(jìn)行整合，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村層面形成綜合性的終端服務(wù)平臺，真正把上面的“千條線”變成基層的“一根針”，從而豐富資源內(nèi)容，強(qiáng)化服務(wù)能力，提高綜合服務(wù)效益。 

公共圖書館采購率標(biāo)準(zhǔn)

第二，提高公共文化服務(wù)、產(chǎn)品供給和群眾需求有效匹配、對接水平。公共文化服務(wù)以人民為中心，最根本的體現(xiàn)就是以人民群眾的文化需求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。我們的重大文化惠民工程，各級政府和公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)“送”給老百姓的服務(wù)和產(chǎn)品，要進(jìn)一步解決和需求匹配、對接的問題。匹配和對接既包括對需求的適應(yīng)，也包括對需求的引導(dǎo)和培育，從這個(gè)意義上說，公共文化服務(wù)和產(chǎn)品供給也需要進(jìn)行供給側(cè)改革。真正搞清楚了老百姓的基本需求和多樣化需求是什么，標(biāo)準(zhǔn)化的基本服務(wù)和個(gè)性化的特色服務(wù)就可以有機(jī)統(tǒng)一，就能減少或杜絕公共文化的供需脫節(jié)，公共文化服務(wù)才能承擔(dān)起培育和促進(jìn)文化消費(fèi)的新功能、新任務(wù)。 

服務(wù)、產(chǎn)品和需求有效對接匹配，難點(diǎn)首先在于怎樣精準(zhǔn)識別需求。近年來各地出現(xiàn)了一些破解難點(diǎn)的創(chuàng)新做法，如利用互聯(lián)網(wǎng)把圖書館、讀者、書店連接起來，把基層公共圖書館的圖書采購權(quán)交給老百姓，實(shí)現(xiàn)完全的老百姓看什么圖書館就買什么；有的地方實(shí)行公共文化服務(wù)、活動互聯(lián)網(wǎng)平臺上的“點(diǎn)單式”服務(wù)，把“政府配送”變?yōu)椤叭罕娺x擇”；在大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新背景下，有的地方出現(xiàn)了公共文化服務(wù)或活動的“網(wǎng)絡(luò)眾籌”等等。對這些解決服務(wù)和需求有效對接的創(chuàng)新做法和經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)及時(shí)加以總結(jié)推廣。 

第三，激發(fā)人民群眾的文化創(chuàng)造熱情。公共文化是老百姓自己的文化，是老百姓生活中的文化，因此，人民群眾通過自我創(chuàng)造、自我表現(xiàn)形成的公共文化服務(wù)、活動和產(chǎn)品，不僅植根生活、反映生活、成為生活的組成部分，而且成本最低、參與度最廣、自我服務(wù)、自我教育功能最強(qiáng)，所以，豐富公共文化服務(wù)和產(chǎn)品，提高服務(wù)效能，一定要進(jìn)一步通過培育文化志愿者、業(yè)余文藝團(tuán)隊(duì)等形式，提高群眾文化藝術(shù)素養(yǎng)，激發(fā)群眾文化創(chuàng)造熱情，培育出一大批老百姓自我創(chuàng)造、自我表現(xiàn)的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)。目前全國縣以上文化館創(chuàng)辦的群眾文藝團(tuán)體有6400多個(gè)，由文化館、文化站指導(dǎo)的群眾業(yè)余文藝團(tuán)隊(duì)有40多萬支，把這支隊(duì)伍充分調(diào)動起來、激活起來，讓他們充分釋放創(chuàng)造活力，在自我創(chuàng)造、自我表現(xiàn)中實(shí)現(xiàn)自我服務(wù)、自我教育，對于豐富公共文化服務(wù)內(nèi)容、提高服務(wù)效能有事半功倍之效。 

第四，深化公共文化和科技融合。在今天，提高服務(wù)效能離不開公共文化與科技的深度融合，離不開公共文化服務(wù)廣泛應(yīng)用現(xiàn)代科技手段。近年來各地創(chuàng)造出許多各具特色的綜合性、一站式公共文化云服務(wù)平臺，還有大量的運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)對傳統(tǒng)業(yè)務(wù)流程和服務(wù)方式加以改造的項(xiàng)目，以及公共文化服務(wù)和活動線上線下相結(jié)合的新模式等等，顯示了利用“互聯(lián)網(wǎng)+”和“+互聯(lián)網(wǎng)”拓展服務(wù)范圍、延伸服務(wù)渠道、創(chuàng)造服務(wù)業(yè)態(tài)、創(chuàng)新服務(wù)方式的廣闊前景。近年來，我國的公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)還結(jié)合“智慧城市”、“寬帶中國”等國家戰(zhàn)略計(jì)劃，集成和應(yīng)用現(xiàn)代科技成果與高新技術(shù)改造設(shè)施空間，創(chuàng)建出了一批具有交互體驗(yàn)特點(diǎn)的實(shí)體空間，如公共圖書館、文化館、博物館數(shù)字體驗(yàn)空間，面向公眾的“創(chuàng)客空間”；還創(chuàng)造出了一批新的服務(wù)載體和媒體終端，如適應(yīng)無線移動環(huán)境的公共數(shù)字文化服務(wù)“一體機(jī)”，顛覆傳統(tǒng)展覽展示方式的“大型數(shù)字互動墻”等，改變了公共文化設(shè)施的存在樣態(tài)、表現(xiàn)方式，以及公眾的參與方式和體驗(yàn)方式。同時(shí)，公共文化服務(wù)的重大現(xiàn)實(shí)需求，也催生出了新的文化產(chǎn)業(yè)增長點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，如數(shù)字資源生產(chǎn)企業(yè)、數(shù)字化智能化設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)，公共文化軟件、系統(tǒng)研發(fā)企業(yè)等，展現(xiàn)了公共文化和文化產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的前景。大數(shù)據(jù)應(yīng)用于公共文化服務(wù)，將帶來公共文化服務(wù)資源匯聚方式、行為模型構(gòu)建、以及智能分析、決策支持一系列重要變化，現(xiàn)在已經(jīng)有公共文化機(jī)構(gòu)將公眾利用行為大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用于需求識別、精準(zhǔn)服務(wù)等。總之，在提高服務(wù)效能方面，公共文化與現(xiàn)代科技的深度融合、現(xiàn)代信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用大有作為，前景廣闊。 

第五，切實(shí)加強(qiáng)基層公共文化隊(duì)伍建設(shè)。公共文化服務(wù)以人為本，也包括公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)、運(yùn)營和管理以人為本，不能見物不見人。目前我國基層公共文化隊(duì)伍建設(shè)滯后，主要問題集中在全國4萬多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、60萬個(gè)行政村。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站配備1—2名有編制的工作人員，規(guī)模大的適當(dāng)增加，以及村級設(shè)有由政府購買的公益性文化崗位，從理論上說基本可以做到，但“在編不在崗、在崗不在任”的現(xiàn)象比較普遍，基層公共文化隊(duì)伍“不專職、不專業(yè)、不專心”的“三不?！爆F(xiàn)象比較突出。設(shè)施建起來了，人的問題解決不好，設(shè)施管不好、用不好、作用發(fā)揮不好是必然的?；鶎庸参幕瘷C(jī)構(gòu)服務(wù)效能不高，隊(duì)伍建設(shè)滯后是重要原因。 

提高公共文化服務(wù)效能，需要有一支規(guī)模宏大、敬業(yè)專業(yè)的基層公共文化隊(duì)伍。從我國的實(shí)際出發(fā)，我認(rèn)為基層隊(duì)伍建設(shè)的重中之重、有效突破口是領(lǐng)軍人才隊(duì)伍建設(shè)，因?yàn)樗麄兪腔鶎庸参幕?duì)伍的“關(guān)鍵少數(shù)”。日本圖書館界在上世紀(jì)60年代初快速發(fā)展的起步時(shí)期出現(xiàn)過一句名言：館長是圖書館的舵手。我們在基層調(diào)研時(shí)也經(jīng)常見到一種現(xiàn)象：環(huán)境條件大致相同，就是因?yàn)轲^長的理念、責(zé)任心、專業(yè)水平不一樣，公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的面貌就大不一樣。這些都說明了“關(guān)鍵少數(shù)”的重要性。目前，我國公共文化領(lǐng)域“行政化”性傾向還是比較嚴(yán)重的，圖書館長、文化館長往往成為行政主管部門安排干部、過渡干部甚至安慰干部的職位，越到基層越嚴(yán)重，嚴(yán)重削弱了公共文化服務(wù)的專業(yè)化水平，制約了服務(wù)效能的提升。所以，提升效能必須有人才隊(duì)伍支撐，人才隊(duì)伍首先應(yīng)該解決領(lǐng)軍人才、關(guān)鍵少數(shù)遴選、任命的制度化、專業(yè)化問題。建議《公共文化服務(wù)保障法》《公共圖書館法》要強(qiáng)化這方面的規(guī)范，至少應(yīng)該規(guī)定公共文化領(lǐng)軍人才必須接受系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)以后才能上崗，以確保公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理和運(yùn)營能夠真正符合發(fā)展規(guī)律。 

第六，建立以效能為導(dǎo)向的評價(jià)激勵(lì)機(jī)制。評價(jià)激勵(lì)機(jī)制是指揮棒。什么是好的公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)？什么是優(yōu)秀的公共文化機(jī)構(gòu)管理者？過去我們沒有把服務(wù)效能指標(biāo)放在突出位置，導(dǎo)向不明確。要讓服務(wù)效能實(shí)現(xiàn)跨越式提升，就要把體現(xiàn)服務(wù)效能的核心指標(biāo)放在評價(jià)激勵(lì)機(jī)制的突出位置，如國際通行的目標(biāo)人群覆蓋率，以及到館率、參與率、外借率、資源流轉(zhuǎn)率、服務(wù)成本、投入產(chǎn)出比、公眾滿意度等。在評價(jià)方式上，要盡快建立起獨(dú)立、規(guī)范、制度化的第三方評價(jià)機(jī)制。 

五、推動社會化發(fā)展 

我國公共文化服務(wù)社會化發(fā)展動力不足。主要表現(xiàn)一是全社會公共文化服務(wù)資源尚未有效整合。比如，全國工青婦科教系統(tǒng)擁有服務(wù)設(shè)施6800所，比全國縣以上公共圖書館和文化館的總和還多，但真正納入公共文化服務(wù)體系的并不多。二是吸引和鼓勵(lì)社會力量參與公共文化服務(wù)的政策動力、激勵(lì)機(jī)制尚不健全。比如我們的捐贈稅收減免政策和實(shí)現(xiàn)減免的繁瑣復(fù)雜程序，就和發(fā)達(dá)國家有不小的差距。第三，社會力量參與公共文化服務(wù)的方式、途徑有限。公共文化服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵭姓徺I、政府和社會資本合作、基層公共文化設(shè)施社會化管理運(yùn)營等社會化發(fā)展方式剛剛起步，仍然處于探索階段。 

近十多年來，我們對公共文化服務(wù)社會化問題的認(rèn)識在逐步深化。十七屆六中全會時(shí)還是引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會力量參與，十八屆三中全會提出促進(jìn)社會化發(fā)展，到2015年初中辦國辦《意見》，社會化發(fā)展已經(jīng)提到了增強(qiáng)公共文化發(fā)展動力的高度?？梢灶A(yù)期，“十三五”時(shí)期將是我國公共文化服務(wù)社會化迅速發(fā)展的時(shí)期，以下四方面應(yīng)成為突破的重點(diǎn)。 

首先是培育和促進(jìn)文化消費(fèi)。這是公共文化服務(wù)承擔(dān)的新功能、新任務(wù)。這一功能在理論上的突破是，不能把公共文化服務(wù)簡單地理解成是低端服務(wù)、大路貨，公共文化服務(wù)是滿足基本文化需求和多樣化文化需求的有機(jī)統(tǒng)一，是標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)和個(gè)性化服務(wù)的有機(jī)統(tǒng)一，要推動公共文化服務(wù)向優(yōu)質(zhì)服務(wù)轉(zhuǎn)變。通過普惠性的基本公共文化服務(wù)培育群眾的文化素養(yǎng)、文化愛好和文化技能，反過來刺激和促進(jìn)群眾的個(gè)性化文化需求，從而帶動文化消費(fèi)。近年來各地在通過公共文化服務(wù)培育和促進(jìn)文化消費(fèi)方面有一些探索和實(shí)踐，如實(shí)行公益性演出補(bǔ)貼制度、商業(yè)性演出安排低價(jià)場次和門票、開展文化消費(fèi)季、實(shí)施文化消費(fèi)卡計(jì)劃、開發(fā)文化資源衍生品、依托特色文化資源開發(fā)創(chuàng)意產(chǎn)品、信息產(chǎn)品等。這方面進(jìn)一步探索實(shí)踐的空間還很大。 

第二方面的任務(wù)是社會力量參與方式創(chuàng)新。重點(diǎn)是三大創(chuàng)新方式。一是加大政府向社會力量購買公共文化服務(wù)的力度。文化部、財(cái)政部已經(jīng)發(fā)出了專門文件，出臺了購買指導(dǎo)目錄，購買的范圍已經(jīng)覆蓋了公共文化服務(wù)的所有方面，明確要求各級政府的公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)都要拿出一部分來專項(xiàng)用于向社會組織購買服務(wù)。二是在公共文化領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式，即PPP模式。公共文化領(lǐng)域的PPP模式，不僅是設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，還包括服務(wù)項(xiàng)目合作，可能更多的是服務(wù)項(xiàng)目合作，如已經(jīng)在一些地方探索的政府和社會力量合作建設(shè)城市公共閱讀體系等。三是基層公共文化服務(wù)設(shè)施社會化管理運(yùn)營試點(diǎn)，實(shí)際上就是政府向社會組織購買基層公共文化設(shè)施的管理和運(yùn)營服務(wù)，國外也稱為公共文化服務(wù)設(shè)施的“委托經(jīng)營”或“指定管理者制度”。十八屆三中全會以后，全國已經(jīng)有為數(shù)不少的這類探索和實(shí)踐。 

第三方面的任務(wù)是培育和規(guī)范文化類社會組織。十八屆三中全會的提法是“培育文化非營利組織”，中辦國辦《意見》的提法是“培育和規(guī)范文化類社會組織”。按照我國的現(xiàn)行政策，文化類社會組織包括文化類行業(yè)協(xié)會、基金會和民辦非企業(yè)單位。在我國，文化類社會組織的主要矛盾是發(fā)育程度低、單位數(shù)量少，所以，在培育和規(guī)范之間，我認(rèn)為首先應(yīng)該是加大培育的力度。沒有一大批具有專業(yè)服務(wù)理念和專業(yè)服務(wù)能力、管理運(yùn)行規(guī)范的社會組織，所謂政府購買、所謂基層設(shè)施的社會化管理運(yùn)營就沒有承接主體，公共文化服務(wù)的提供主體就實(shí)現(xiàn)不了多樣化，就形不成競爭機(jī)制，資源配置方式、服務(wù)提供方式也就無法通過市場機(jī)制、市場手段實(shí)現(xiàn)。所以，首先是培育，在培育的基礎(chǔ)上再加以規(guī)范。規(guī)范的主要任務(wù)是明確社會組織的功能定位，加強(qiáng)行業(yè)自律，建立管理制度，形成專業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。 

要正確理解和認(rèn)識促進(jìn)公共文化社會化發(fā)展和公共文化服務(wù)由政府主導(dǎo)之間的關(guān)系。公共文化服務(wù)的責(zé)任主體始終是政府，公共財(cái)政支持始終是公共文化服務(wù)的主要保障方式。公共文化在資源配置、服務(wù)提供的具體方法上完全可以采用市場機(jī)制、市場手段，但方式轉(zhuǎn)變轉(zhuǎn)移的是具體任務(wù)而不是主體責(zé)任。公共文化領(lǐng)域的政府購買、PPP模式、基層設(shè)施的社會化管理運(yùn)營這些方法，國外已經(jīng)采用多年，有成功的案例，也有失敗的教訓(xùn)，更有多方的爭論，我們的任務(wù)是知己知彼、興利除弊，為我所用。要防止一些地方政府以社會化發(fā)展為借口對公共文化服務(wù)推責(zé)任、甩包袱，要防止社會化發(fā)展異化為“以文養(yǎng)文、以文補(bǔ)文”，也要防止把社會力量參與方式創(chuàng)新探索簡單化為“一包就靈”、“一買就靈”。 

我國的公共文化服務(wù)體系建設(shè)經(jīng)過十多年的快速發(fā)展，取得了舉世矚目的成就。我們徹底改變了公共文化服務(wù)全面落后于發(fā)達(dá)國家的狀況，走出了一條保障十三億人基本文化權(quán)利的中國道路，創(chuàng)造出了公共文化服務(wù)的中國經(jīng)驗(yàn)和中國模式。在這一過程中，我們也形成了一系列行之有效的政策、標(biāo)準(zhǔn)和制度，為公共文化立法奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。及時(shí)把管用的政策、成功的經(jīng)驗(yàn)上升為法律，建立健全公共文化法律體系，必將推動我國現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)實(shí)現(xiàn)新的跨越。 

（主講人為北京大學(xué)教授，國家公共文化服務(wù)體系建設(shè)專家委員會主任）