申懷吉　編者按：黨的十八屆三中全會和四中全會提出，健全國家司法救助制度和司法救助體系。司法救助制度是我國法律制度的一項重要內(nèi)容，如何完善司法救助制度，發(fā)揮司法救助的功能，目前還在不斷探索之中。本文作者提出的將司法救助納入社會救助范圍的觀點，不失為一種有益的思路。

　　司法救助是社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，將司法救助納入社會救助范圍，有利于全面保護弱勢群體權(quán)益，對衡平社會需求，化解社會矛盾，推進公共服務(wù)均等化及社會治理體系改革意義重大。

　　一、現(xiàn)行司法救助制度存在的問題

　　1984年，最高人民法院制定的《民事訴訟收費辦法（試行）》第十二條規(guī)定：“自然人交納訴訟費用確有困難，申請緩交、減交或免交的，由人民法院審查決定?！敝?，我國司法救助制度進行了不斷完善。2014年1月17日，中央政法委、財政部、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關(guān)于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》（以下簡稱《意見》）對我國的司法救助制度做了進一步完善。多年以來，各地各級司法機關(guān)對司法救助制度進行了積極的探索，積累了豐富的經(jīng)驗。司法救助制度對于保障刑事被害人、申請執(zhí)行人、涉訴信訪人等主體的合法權(quán)益，體現(xiàn)司法人文關(guān)懷，緩解法院工作壓力發(fā)揮了一定的積極作用。但是，現(xiàn)行的制度也因其設(shè)計框架寬泛、救助主體多元、資金保障有限、程序正義存疑而廣受各界詬病，存在一些不容忽視的問題和負面效應(yīng)。

　　一是影響司法公正。司法救助本意是讓經(jīng)濟特別困難的刑事案件被害人、執(zhí)行案件申請人等獲得救助和幫助，使其恢復(fù)生產(chǎn)生活能力，以補救制度不足帶來的缺陷，彰顯社會公平正義。但在現(xiàn)實中，司法救助在很大程度上已變成了各地的維穩(wěn)資金，救助資金亦往往被那些向黨委、政府、上級法院進行越級訪、纏訪、鬧訪、群體訪的當(dāng)事人獲得。在某些法院，一些當(dāng)事人及其近親屬常以圍堵法院領(lǐng)導(dǎo)、干擾機關(guān)正常工作秩序、制造極端事件等方式來尋求問題的解決，法院為避免矛盾升級，亦常自籌資金為被告人先行墊付賠償款。這種做法嚴重影響了司法公正。

　　二是損害司法公信力。一些受救助的當(dāng)事人和社會群眾誤認為是法院裁判不公和執(zhí)行不力，法院工作存在瑕疵和失誤才給予救助，司法救助的正面效應(yīng)未得認可。這種情形嚴重干擾了審判工作秩序，侵蝕了司法公信力。

　　三是司法救助制度缺乏規(guī)范性。司法救助的規(guī)范性文件主要散見于《意見》以及地方性的救助實施辦法等，尚未建立具有法律意義約束力的制度。對救助的對象、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、分工以及資金的來源、管理、審批、發(fā)放、監(jiān)督等方面缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范，造成各地救助工作發(fā)展不均衡，負有救助義務(wù)的部門在救與不救、救誰、怎樣救、救多少等問題上隨意性很大，很容易造成申請人的恣意和相關(guān)機關(guān)的擅權(quán)。

　　四是救助資金無保障。國家沒有建立專門的司法救助基金，救助資金來源缺乏通暢渠道；救助資金對政府部門依賴性強，《意見》雖明確規(guī)定救助資金主要由地方各級政府財政部門統(tǒng)籌安排，但救助資金撥付與否、撥付多少由政府部門決定，缺乏強制性規(guī)定；通過社會組織及個人捐助路徑獲取救助資金顯得困難重重。

　　五是救助主體多元。實踐中，政法委、法院、檢察院、公安局、民政局、人社局均有可能成為施救主體，救助主體多元，對救助范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序缺乏統(tǒng)一性，決定了這種救助是暫時的、短期的、臨時的，而非長效的、全面的、系統(tǒng)的。

　　二、完善司法救助的幾項建議

　　隨著我國社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整，各階層利益分化嚴重，收入分配差距加大，社會矛盾進入了易發(fā)、高發(fā)、多發(fā)期，將司法救助納入社會救助范疇，是平抑社會矛盾、創(chuàng)新社會管理、維系公平正義的必然選擇。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求完善人權(quán)司法保障制度，健全國家司法救助制度，為進一步加強和改進司法救助工作指明了方向。從各地探索司法救助的情況看，迫切需要在加強立法、統(tǒng)一救助主體、規(guī)范救助程序等方面進一步完善發(fā)展。

　　一是司法救助應(yīng)納入社會救助范圍。司法救助在本質(zhì)上是一種國家責(zé)任。當(dāng)公民權(quán)益受侵害時，國家不但要承擔(dān)依法懲罰刑事加害人，還應(yīng)當(dāng)負擔(dān)幫助受害人恢復(fù)權(quán)益的責(zé)任。當(dāng)刑事被害人無法獲得賠償時，國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起賠償責(zé)任，以保證公民的權(quán)益恢復(fù)或?qū)崿F(xiàn)。實行執(zhí)行救助和涉訴信訪等救助的本質(zhì)是保護社會弱勢群體利益，減少社會矛盾，促進社會和諧，樹立公民對社會制度的信仰，讓其享有應(yīng)有的社會福利和基本生活保障，有利于縮小貧富差距，更好地實現(xiàn)社會公平正義，因此也應(yīng)屬社會救助范疇，是國家應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

　　二是加快社會救助立法。社會救助是最基本的社會保障，是“安全網(wǎng)”“平衡器”。漏網(wǎng)或者失衡，則意味著公民權(quán)利不能實現(xiàn)。社會救助法則是社會救助發(fā)揮其功能的法律依據(jù)和制度保障，2014年2月21日頒布的《社會救助暫行辦法》在推進社會救助立法的進程中進行了積極嘗試，社會大救助的框架初步確立。但是，司法救助仍未能列入其中，司法救助關(guān)乎弱勢群體權(quán)益的實現(xiàn)，對社會和諧穩(wěn)定尤為重要，對刑事案件的被害人和執(zhí)行案件的特困當(dāng)事人的救助理應(yīng)是社會救助的重點，是社會大救助框架不可或缺的組成部分。因此，應(yīng)加快社會救助立法，將司法救助納入社會救助范疇，用法律保障弱勢群體利益的實現(xiàn)。

　　三是統(tǒng)一司法救助主體。司法救助本質(zhì)上是國家救助，現(xiàn)實中各部門多頭施救，使司法救助“碎片化”的傾向非常嚴重，造成社會資源的大量浪費，這與司法救助主體、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一直接相關(guān)，各部門多頭施救，標(biāo)準(zhǔn)、程序不一，亦容易釀成二次矛盾。法院是國家的裁判機關(guān)，主要任務(wù)是依據(jù)事實和法律懲治犯罪、保障人權(quán)、化解矛盾，并通過裁判維護法治的權(quán)威和統(tǒng)一。由法院承擔(dān)社會救助義務(wù)，與其工作職能、業(yè)務(wù)范圍相沖突，由法院救助自己裁判的當(dāng)事人，在制度設(shè)計上有違理性和科學(xué)，容易招致社會非議，影響公正司法，損害司法權(quán)威。因此，亟待統(tǒng)一司法救助的主體。筆者認為，司法救助可由民政部門統(tǒng)一實施，與醫(yī)療救助、大病救助、特困救助、社會低保結(jié)合起來，一體實施救濟。

　　四是統(tǒng)一司法救助資金撥付渠道。《社會救助暫行辦法》對最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助均作了詳盡的規(guī)定，統(tǒng)一了資金的標(biāo)準(zhǔn)和撥付渠道。但司法救助未能納入其中，應(yīng)統(tǒng)一司法救助的標(biāo)準(zhǔn)和資金保障渠道，將刑事被害人救助、申請執(zhí)行人救助、涉訴信訪救助納入其中，由財政部門統(tǒng)籌安排救助資金，解決現(xiàn)實中救助資金來源渠道不暢、救助標(biāo)準(zhǔn)不一、救助時效性不強的問題。

　　五是推進司法救助調(diào)研。司法救助與最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助等社會救助相比有其自身特點及規(guī)律，如刑事救助的對象是否應(yīng)局限于因犯罪致死、重傷和強奸案的被害人、被害人家屬；執(zhí)行救助是否局限于追索贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費、撫育費、勞動報酬案件和交通事故、醫(yī)療事故或其他人身損害賠償案件以及工傷賠償?shù)劝讣纳暾垐?zhí)行人。救助原則是輔助救助還是選擇性救助，是否規(guī)定救助上線等，這些問題應(yīng)本著社會救助制度托底線、救急難、可持續(xù)的原則，與其他社會保障制度相銜接、相平衡。司法救助牽涉范圍較廣，與當(dāng)事人切身利益密切相關(guān)，各有其特殊性，最高人民法院應(yīng)會同相關(guān)部門加強調(diào)研，科學(xué)制定標(biāo)準(zhǔn)，使司法救助制度既符合國情民意，又能與其他救助制度相銜接，切實發(fā)揮其功能作用。

　　（作者系甘肅省金昌市中級人民法院院長）

（責(zé)任編輯：曹子敏）