廣東城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距仍較大，老百姓享受“普惠”陽光并非易事 
 

　　廣東省第十一次黨代會報告中多處強調“基本公共服務均等化”，對廣東而言，推行基本公共服務均等化意義重大。

　　 當下，全省社會財富快速增長，人民生活水平顯著提高，但城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、貧富差距仍然較大，發(fā)展普惠型民生福利，實現(xiàn)基本公共服務均等化任務繁重。

　　 廣東在這方面的步伐走在了全國的前列。2009年，我省在全國率先制定并實施了《廣東省基本公共服務均等化規(guī)劃綱要（2009—2020年）》，明確到2020年，全省基本建成覆蓋城鄉(xiāng)、功能完善、分布合理、管理有效、水平適度的基本公共服務體系。

　　 全省各地、各部門正在行動，近期備受人們關注的是惠州，該市被省里確定為全省首個深入推進基本公共服務均等化綜合改革試點市，將通過試點為全省創(chuàng)造經驗。

　　大的方向已有，具體如何推進則值得仔細推敲，比如機制體制障礙如何破解？區(qū)域和城鄉(xiāng)差距如何縮?。抗卜沼烧l提供？哪些人群值得特別關注等。

　　●專題策劃：梅志清 肖凱榮

　　執(zhí)行統(tǒng)籌：王軍 胡念飛 陶然

　　專題采寫：南方日報記者 羅銳 劉三琴

　　體制障礙如何破解？惠州試點首先在財政體制上“動刀子”

　　要讓“普惠”的陽光照耀南粵大地，首先需要破解機制體制障礙。省社科院區(qū)域與企業(yè)競爭力研究中心主任丁力教授指出，如果要在均等化方面有所突破，就必須在財政體制或戶籍人口制度等方面進行新探索。

　　在丁力看來，一些地區(qū)可以爭取先行先試，通過內部財政體制改革等，進一步解決基本公共服務的均等化問題，逐步縮小區(qū)域間的差距。

　　作為全省的試點，惠州方面希望，既要在擴大服務范圍、提高服務水平方面為全省作示范，更希望在體制機制建設方面為全省探新路。

　　根據惠州出臺的改革實施方案，惠州著力破解制約基本公共服務均等化的體制機制障礙，探索建立基本公共服務的四大機制——資金投入保障機制、資源均衡配置機制、多元參與供給機制和考核監(jiān)督評價機制。

　　其中在備受關注的資金投入保障方面，惠州首先在財政上做文章?；葜莸姆桨钢刑岬?，確保市、縣（區(qū)）基本公共服務支出增長適當高于財政一般預算收入增長，建立市級專項統(tǒng)籌資金，市財政每年安排不少于1億元，縣（區(qū)）按上年公共財政預算收入一定比例安排專項資金由市級統(tǒng)籌，用于加強全市基本公共服務薄弱環(huán)節(jié)。

　　頗具膽識的是，惠州的改革方案還采取了“劫富濟貧”，通過“橫向轉移支付”來促進財政均等化，基本原則是保障底線均等，均等化薄弱環(huán)節(jié)。

　　他們計劃每年從市屬各縣、區(qū)統(tǒng)籌約3.1億元財政資金，但在分配時卻根據貧富情況的不同，進行不同的分配方式，比如最富裕的大亞灣區(qū)基本不補貼或者最多按比例補貼10%，而惠東、龍門等縣享受的補貼比例可高達70%—80%。

　　“橫向轉移支付”，就是從全市“一盤棋”的角度，加大從富裕地區(qū)向貧困地區(qū)的財政轉移力度，這是惠州公共服務均等化的一大亮點。

　　實際上，惠州在財政上對于民生的投入力度也一直不小，近幾年來，惠州每年堅持70%以上新增財力投入民生，建立滿足多層次需求、全覆蓋的城鄉(xiāng)社會保障體系。

　　還有一個頗具創(chuàng)新性的舉措引人關注，即國資授權，核定租金，通過改革國有資產授權經營方式，經營性國有資產根據不同性質和現(xiàn)狀，按企業(yè)上年經營管理的國有資產凈值的一定比例收取租金，全額用于基本公共服務投入。

　　“僅這一項，我們預算每年可統(tǒng)籌資金9000萬元?！被葜菔胸斦钟嘘P負責人透露。

　　體制機制的突破不僅僅體現(xiàn)了資金籌集機制上，還體現(xiàn)了資金分配、穩(wěn)定增長機制以及監(jiān)督機制的統(tǒng)籌建立上?；葜輰ｉT針對公共服務均等化成立了督辦組，配合督辦組的權力運行，建立了反饋報告、定期通報和責任追究制度。更為具有“指揮棒”效果的是官員績效考評制度的運行，“得分低的，以后在財政資金分配時就會相應減少?！?/P>

　　 區(qū)域藩籬如何消除？亟待建立區(qū)域快速推進機制

　　公共服務均等化問題上升到省級層面來說，面臨的情況就更為復雜。目前廣東的城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、貧富差距仍然較大，既有富庶的珠三角發(fā)達地區(qū)，又有較為貧困的粵北山區(qū)，基本公共服務均等化的一個重要命題就是縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域差距。促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，不應只體現(xiàn)在經濟指標上，更應體現(xiàn)在公共服務上。

　　面對客觀存在的區(qū)域差距，在推進基本公共服務均等化方面如何消除這一藩籬呢？“廣佛肇”經濟圈可以說是一個典型的例子，廣佛肇三城分別是珠三角中的老大、老三和最小的“九弟”，這樣實力懸殊的組合，為公共服務均等化的愿景帶來一定阻力。

　　不可否認的是，落實《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》4年來，廣佛肇在公共交通、醫(yī)療、教育、文化等領域服務或保障均等化成績斐然：醫(yī)保定點互認讓三市居民異地就醫(yī)實時報銷；廣州、佛山、肇慶三地年票互通互認；三市實現(xiàn)部分中職學校互招、三地聯(lián)合舉辦專題招聘會、廣佛地鐵開通、佛肇對開公交、廣佛肇旅游“大串門”……

　　廣佛肇公共服務均等化的路徑，是以惠民生為出發(fā)點，以看病、交通等基本公共訴求起步，由易至難、從淺至深推進。從參與角色來看，則從最初以政府為主，到如今像佛山燃氣等企業(yè)參與。從觸動范圍來看，通信資費一體化涉及更高層面的協(xié)調。

　　 然而，成績并不能掩飾背后的桎梏。在廣佛肇第三次市長聯(lián)席會議上，各方直言體制、機制障礙，由于利益訴求和權衡不同，往往一頭“冷”，一頭“熱”。以佛山市長身份參會的劉悅倫，給“大哥”一份清單，列出廣佛同城合作中至今滯后的8個項目。

　　廣州市長陳建華坦言，區(qū)域一體化過程中存在不少體制機制障礙，如利益協(xié)調分配機制問題、行政壁壘問題、市場分割、產業(yè)同構、重復建設、一體化動力機制等。

　　在行政區(qū)劃下，各地利益訴求不同，三地亟待創(chuàng)新體制機制，建立項目跨區(qū)域快速推進機制，以保障區(qū)域合作執(zhí)行力。

　　省城市發(fā)展研究中心主任宋勁松曾指出，三地經濟發(fā)展水平的較大差距是打造廣佛肇經濟圈的主要障礙之一。事實亦如此，盡管近年三地都加大了公共服務方面的投入，但三地實力懸殊，財力差距極大，“底線”均等較難平衡。

　　如何縮小城鄉(xiāng)差距？引導服務資源優(yōu)先流向農村

　　 除了不同地區(qū)存在的差異，現(xiàn)有基本公共服務體系所存在的另一個重要問題是城鄉(xiāng)差距較大。在廣東，仍可以明顯地感覺到這點，比如一些農村校舍依舊破舊，學校缺乏教學設備；一些農民仍住在低矮的危房里等。

　　在惠州，同樣面臨著城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的問題，該市既有經濟較為發(fā)達的惠城區(qū)、大亞灣經濟技術開發(fā)區(qū)，又有地處山區(qū)的惠東縣、龍門縣，某種程度上是全省的縮影。

　　省第十一次黨代會提出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，努力縮小城鄉(xiāng)基本公共服務差距，形成城鄉(xiāng)經濟社會一體化發(fā)展新格局。

　　惠州則提出，建立資源均衡配置機制，引導各種公共服務資源優(yōu)先流向農村和欠發(fā)達地區(qū)。

　　近些年來，惠州基本公共服務不斷向山區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)延伸，城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距不斷縮小，城鄉(xiāng)居民收入比由2008年的3.19∶1縮小到去年的2.46∶1。

　　走進惠州市博羅龍華中學，各種標準化多功能室一應俱全，還有標準的環(huán)形塑膠跑道和各類運動場室。

　　而在前幾年，該校課室依然是一排低矮老房，墻體斑駁，瓦頂生苔，夏透疾雨，冬灌寒風，條件惡劣。為了改善農村落后的校舍，惠州在學?；A設施建設、舊房危房改造等方面下足了功夫。

　　作為全省農村客運服務均等化的試點城市，惠州打破了城鄉(xiāng)客運的二元分割狀態(tài)，在省內率先實現(xiàn)了農村客運服務均等化“三個100%”（即100%鄉(xiāng)鎮(zhèn)有站點、100%符合通客車條件的行政村通客車和100%有候車亭）……

　　公共服務誰來提供？社會組織如何有效參與考驗各方

　　基本公共服務的提供者，政府責無旁貸應起到主體作用，但與此同時，日益增長的社會力量也可以參與到服務提供上來。

　　惠州市委黨校常務副校長黃文新指出，實現(xiàn)公共服務均等化，政府可以充分發(fā)揮市場機制這一“無形之手”的作用，而且不僅將市場作為一種工具，更重要的是營造市場環(huán)境。

　　惠州提出了多元參與供給機制，既發(fā)揮好政府的主體作用，又全面激發(fā)社會力量和民間組織提供公共產品和公共服務的積極性和主動性。

　　在激發(fā)社會力量方面，惠州探索放寬公共服務投資準入條件，鼓勵社會和民間資本投資教育、醫(yī)療、文化、交通、環(huán)保和保障性住房等公共服務項目。

　　 近幾年來惠州的社會組織發(fā)展迅速，如今該市現(xiàn)有社會組織總共1440個，社會組織從業(yè)人員約為2.7萬人。

　　惠州的試點工作方案提出，采取政府購買服務、合同委托、服務承包等多種方式支持社會組織發(fā)展，促使社會組織成為提供基本公共服務的重要力量。

　　誰來享受公共服務？異地務工人員不容忽視

　　推進基本公共服務均等化的目標，自然是使得全省人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。有一個龐大的人群同樣也期待著能夠享受各類基本公共服務，這就是異地務工人員。

　　這些異地務工人員為廣東經濟發(fā)展和社會進步作出了巨大貢獻，同時，他們也期待著在教育、醫(yī)療、住房等方面能夠與本地人一樣享受同樣待遇，尤其是新生代異地務工者的“融城夢”特別強烈。

　　惠州在試點工作方案中提出，加快推進不同群體基本公共服務均等化，推進戶籍人口基本公共服務均等化的同時，加快推進基本公共服務由戶籍人口向常住人口全覆蓋。

　　去年7月，惠州市出臺了《惠州市“優(yōu)秀外來人員扎根工程”實施方案（試行）》，并且在異地務工人員較為集中的仲愷高新區(qū)開展了試點工作。今年取得試點經驗后，將在全市推廣實施，逐步把外來務工人員納入基本公共服務范疇。

　　 改革者說

　　惠州市委書記黃業(yè)斌：均等化不是簡單比拼財力

　　惠州要打造全省基本公共服務均等化示范區(qū)，核心就是以人為本，逐步解決城鄉(xiāng)、區(qū)域、不同人群的差距擴大問題?；葜菀讶』竟卜站然C合改革試點工作貫穿于貫徹省黨代會精神的全過程，貫穿于惠民之州建設的全過程，真正抓出樣子，走出路子，為全省創(chuàng)造新鮮經驗。

　　堅持社會主義市場經濟的改革方向，要解決政府職能的缺位、越位和錯位問題。均等化不是簡單的絕對平均化，也不是簡單的比拼財力?；葜輰⒃谥鸩綌U大服務范疇、提高服務水平、縮小基本公共服務差距的同時，重點在創(chuàng)新體制機制上推進配套改革來實現(xiàn)新突破。

　　惠州市長陳奕威：改革好不好百姓說了算

　　惠州希望通過加強制度設計，增強改革的系統(tǒng)性和綜合配套，在基本公共服務提供主體上實現(xiàn)多元化和競爭性，在提供流程上實現(xiàn)簡約化和高效性，在提供方法上實現(xiàn)信息化和專業(yè)性，在逐步擴大基本公共服務范疇、提高基本公共服務水平的同時，不斷縮小基本公共服務差距，探索制度設計公平、服務質量上乘、供給效率提高、財政能力持續(xù)的基本公共服務均等化綜合改革新路子。

　　惠州要進一步完善“為民辦事問民意”的制度，推動實現(xiàn)“服務項目群眾說了算”；盡快制訂基本公共服務均等化考評體系，探索引入第三方機構來開展績效考評，推動實現(xiàn)“服務質量群眾說了算”。把基本公共服務均等化的內容納入縣（區(qū)）黨政正職和職能部門“一把手”政績考核范圍。

　　旁觀者說

　　省社科院教授丁力：在財政體制上進行新探索

　　資源配置存在不均衡性，推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的一個重要問題是解決市場配置資源的不均衡。需要客觀看待地區(qū)發(fā)展差異，建議允許各地在人均指標上存在落差，但公共服務不允許存在落差，應該通過二次配置解決公平問題。

　　推進基本公共服務均等化，可以在財政體制改革或者戶籍人口制度上進行新探索，基本公共服務均等化主要靠政府的財政投入，但現(xiàn)有財政體制大多成為了一個生產性質的體制，政府往往是利用這一體制進行生產投資，忽略了民生投入。

　　惠州市委黨校常務副校長黃文新：形成公共服務市場機制

　　經濟發(fā)展需要充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，在公共服務領域也有賴于市場機制作用的更充分發(fā)揮。從這個角度處理政府與市場在公共服務中的關系，關鍵是在市場環(huán)境中發(fā)揮政府的主導作用，而不是在政府環(huán)境中發(fā)揮市場輔助作用。

　　形成公共服務領域的市場機制意義深遠：充分發(fā)揮市場配置公共資源的作用；實現(xiàn)公共服務的多元化供給；減少政府部門工作人員的權力尋租空間。

（責任編輯：曹子敏）