新華網(wǎng)北京６月２８日電（記者張曉松、楊維漢、周英峰）據(jù)審計(jì)署披露，截至２０１０年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額約１０萬(wàn)億元。巨額債務(wù)從何而來(lái)？這其中蘊(yùn)含著多大風(fēng)險(xiǎn)？我們應(yīng)當(dāng)怎樣看待和應(yīng)對(duì)？就這些焦點(diǎn)問(wèn)題，記者采訪了國(guó)內(nèi)一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家。

　　如何評(píng)價(jià)此次審計(jì)？

　　審計(jì)署以４萬(wàn)人的力量開展全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)，涉及８萬(wàn)多個(gè)政府部門、機(jī)構(gòu)和其他單位，以及３７３８０５個(gè)項(xiàng)目和１８７３６８３筆債務(wù)?；ㄙM(fèi)這么大力氣值得嗎？如何評(píng)價(jià)此次審計(jì)？

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)李揚(yáng)：這次審計(jì)組織措施得力，分析方法科學(xué)，框架清晰合理，理清了地方政府性債務(wù)這本賬，讓公眾基本做到了心中有數(shù)，應(yīng)能在相當(dāng)程度上打消中國(guó)會(huì)不會(huì)因此而發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)會(huì)不會(huì)“硬著陸”等顧慮。

　　財(cái)政部科研所所長(zhǎng)賈康：審計(jì)機(jī)關(guān)把地方政府性債務(wù)的全貌、結(jié)構(gòu)、演變，都清晰地揭示了出來(lái)，為當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局做了非常重要的工作，有利于學(xué)術(shù)界客觀、正確地分析和判斷經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中值得肯定的東西和風(fēng)險(xiǎn)所在，從而更積極地防患于未然，并推進(jìn)相關(guān)制度和機(jī)制的建設(shè)。

　　中國(guó)人民銀行研究局局長(zhǎng)張健華：這項(xiàng)審計(jì)做得非常系統(tǒng)，相關(guān)數(shù)據(jù)都一一對(duì)應(yīng)到項(xiàng)目上，非常嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，審計(jì)報(bào)告也很客觀。

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長(zhǎng)張承惠：這次審計(jì)可用三個(gè)詞來(lái)形容——嚴(yán)肅、嚴(yán)謹(jǐn)、嚴(yán)格。這一整套全面、權(quán)威的數(shù)據(jù)，不僅有利于澄清社會(huì)上各種各樣混亂的說(shuō)法，而且也有利于今后對(duì)地方政府性債務(wù)問(wèn)題進(jìn)行深入的分析。

　　債務(wù)源于應(yīng)對(duì)危機(jī)嗎？

　　在應(yīng)對(duì)１９９８年和２００８年的亞洲、國(guó)際金融危機(jī)中，中央通過(guò)發(fā)行國(guó)債并轉(zhuǎn)貸地方政府、代地方發(fā)行政府債券，地方政府通過(guò)融資平臺(tái)公司等方式籌集了大量資金。就此可以認(rèn)為，當(dāng)前地方政府性債務(wù)主要源于應(yīng)對(duì)危機(jī)嗎？

　　李揚(yáng)：地方政府債務(wù)形成原因十分復(fù)雜。一是各級(jí)政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)高度不匹配，這是造成中國(guó)地方政府性債務(wù)屢禁不止、愈演愈烈的根本性體制原因。二是沒(méi)有厘清政府和市場(chǎng)、企業(yè)的關(guān)系，政府融資所提供的產(chǎn)品性質(zhì)混淆，投資主體混亂。三是相當(dāng)部分債務(wù)與應(yīng)對(duì)危機(jī)的宏觀調(diào)控措施密切相關(guān)，但這部分債務(wù)不應(yīng)同非危機(jī)時(shí)期的一般性政府債務(wù)等量齊觀。

　　友誠(chéng)企業(yè)家扶貧基金會(huì)常務(wù)副理事長(zhǎng)湯敏：我粗略算了一下，為解救兩次危機(jī)而造成的地方政府債務(wù)約為５萬(wàn)億元。這筆債務(wù)，不是正常情況下形成的，而是應(yīng)急之策，不能全都用正常情況下的收益率來(lái)分析，甚至完全用商業(yè)模式來(lái)分析其風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)時(shí)，假如中央不當(dāng)機(jī)立斷，以包括地方債在內(nèi)的重拳來(lái)解救危機(jī)，我國(guó)房地產(chǎn)、金融都可能出現(xiàn)崩盤局面，導(dǎo)致大量農(nóng)民工下崗，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)大幅下滑，帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)更大。這種在危機(jī)中刺激經(jīng)濟(jì)的用債方式比西方消費(fèi)型的刺激經(jīng)濟(jì)方式可能更好一些，后勁要大一些。這些債務(wù)的投入，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的改善和對(duì)民生的貢獻(xiàn)不可忽視。

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所所長(zhǎng)高培勇：地方政府性債務(wù)問(wèn)題不是今天才有的。１９７９年就有第一筆地方債，而這一年是改革開放的第一個(gè)年頭。歷史地看，以往債務(wù)往往以其他形式出現(xiàn)，不是直接以債務(wù)形式出現(xiàn)，２００８年以后，趁著反危機(jī)操作的浪潮，各地開始搭建融資平臺(tái)，地方債問(wèn)題開始變得特別突出。追根溯源，政績(jī)觀、財(cái)政主體多元化和地方財(cái)政不健全是地方債產(chǎn)生的體制性因素。

　　現(xiàn)有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有多大？

　　審計(jì)發(fā)現(xiàn)，除５４個(gè)縣級(jí)政府外，全國(guó)三級(jí)地方政府均存在政府性債務(wù)，總數(shù)高達(dá)１０萬(wàn)億元，其中６０％是負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。這當(dāng)中蘊(yùn)含著多大風(fēng)險(xiǎn)呢？

　　張承惠：這次的審計(jì)結(jié)果與我這幾年對(duì)地方的調(diào)研情況是一致的，總體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不大，但地方債務(wù)有結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)隱患主要是在財(cái)力較弱的市、縣一級(jí)，如果體制性和機(jī)制性問(wèn)題不解決，再加上償債高峰和財(cái)政收入增速回落碰到一起，債務(wù)問(wèn)題可能惡化。

　　賈康：依據(jù)現(xiàn)在的審計(jì)結(jié)果，我們可以形成一個(gè)基本判斷，公共部門的債務(wù)率總體上講是在安全區(qū)。但是各地的債務(wù)負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)是不均勻的，局部出現(xiàn)了公共部門負(fù)債過(guò)量或管理問(wèn)題，一旦由某些因素的觸發(fā)，可能會(huì)產(chǎn)生局部危機(jī)。

　　湯敏：地方政府性債務(wù)８０％左右是用于交通、文教衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)環(huán)保等這些政府本來(lái)就應(yīng)該投入的領(lǐng)域，社會(huì)回報(bào)很高。因此，在用我國(guó)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與國(guó)外政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相比時(shí)，就要注意這些不同，不能簡(jiǎn)單類比。但從結(jié)構(gòu)看，目前地方政府債務(wù)確實(shí)存在著一定風(fēng)險(xiǎn)。一是５０％債務(wù)來(lái)自中西部地區(qū)，這些地方政府財(cái)政償還能力較差，完全靠自身財(cái)力還款很困難。二是８０％債務(wù)為銀行貸款，因而期限短、受利率變化影響較大。三是相當(dāng)部分債務(wù)與融資平臺(tái)有關(guān)，而融資平臺(tái)的整頓和對(duì)房地產(chǎn)的調(diào)控會(huì)帶來(lái)一定風(fēng)險(xiǎn)隱患。四是今明兩年為地方債務(wù)償債高峰期，未來(lái)幾年壓力也不小。當(dāng)然，最大的風(fēng)險(xiǎn)就是上述所有因素的疊加風(fēng)險(xiǎn)。

　　這筆錢怎么還？

　　審計(jì)發(fā)現(xiàn)，２０１０年底，全國(guó)１９．９％的市級(jí)和３．５６％的縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于１００％，部分地方政府出現(xiàn)償債困難，有的只能通過(guò)舉借新債償還舊債。今明兩年將出現(xiàn)債務(wù)償還高峰期，這筆錢到底怎么還？

　　李揚(yáng)：處理地方債務(wù)問(wèn)題，不要只將目光集中在解決負(fù)債上，還應(yīng)拓展到資產(chǎn)上。類似資產(chǎn)或貸款交易、資產(chǎn)證券化、甚至創(chuàng)造這些貸款的衍生品等，都應(yīng)考慮試行。由于地方負(fù)債所形成的相當(dāng)部分資產(chǎn)是優(yōu)良的，甚至已經(jīng)增值，短期就可以盤活幾萬(wàn)億元資產(chǎn)，同時(shí)也可豐富我國(guó)債券市場(chǎng)的品種結(jié)構(gòu)，從而促進(jìn)債券市場(chǎng)發(fā)展。

　　匯豐銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家屈宏斌：應(yīng)當(dāng)拿出一個(gè)可行的與時(shí)效性相配合的短、中、長(zhǎng)期的債務(wù)問(wèn)題解決方案。短期內(nèi)基本上可行的就是地方政府用更透明的方式舉債。對(duì)于從銀行借的債務(wù)，為避免給銀行造成大的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)予以延期。同時(shí)，讓地方政府從債券市場(chǎng)上籌資，發(fā)行長(zhǎng)期債券也等于在給債務(wù)延期。但長(zhǎng)期來(lái)講，還是要采取盤活資產(chǎn)、進(jìn)行稅制改革等最終解決方案。

　　湯敏：對(duì)現(xiàn)有１０萬(wàn)億地方債務(wù)余額，扣除尚有１萬(wàn)多億未支出的外，應(yīng)分出風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)來(lái)?？赏ㄟ^(guò)清理地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金，減少政府開支等方式，騰出資金來(lái)化解最近兩年還債高峰期的風(fēng)險(xiǎn)。中長(zhǎng)期舉措則是政府減持一部分國(guó)有資產(chǎn)以得到大量現(xiàn)金，然后用這筆錢來(lái)償還債務(wù)。

　　如何加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理？

　　審計(jì)發(fā)現(xiàn)，地方政府在債務(wù)管理上存在著一些突出問(wèn)題，如舉債融資缺乏規(guī)范，債務(wù)收支未納入預(yù)算管理，融資平臺(tái)公司數(shù)量多、管理不規(guī)范，部分政府性債務(wù)資金未及時(shí)安排使用等。那么，如何規(guī)范地方政府性債務(wù)管理？

　　賈康：解決地方政府性債務(wù)問(wèn)題，根本上要推進(jìn)財(cái)稅體制改革。除了分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制，我們別無(wú)選擇。如果沒(méi)有一個(gè)很好的分稅制的框架，轉(zhuǎn)移支付是無(wú)法規(guī)范的。只要這個(gè)制度框架搭好了，一般性轉(zhuǎn)移支付將更客觀、更科學(xué)。當(dāng)然，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也要控制、要?dú)w并、要及時(shí)下達(dá)，同時(shí)控制對(duì)地方配套的要求。

　　張健華：規(guī)范地方政府舉債行為的一種重要方式就是直接發(fā)行地方債。既然地方政府舉債已經(jīng)客觀存在，將來(lái)可以報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，給地方政府發(fā)債確定一個(gè)額度。地方政府發(fā)債除了同級(jí)人大監(jiān)督以外，還可以增加市場(chǎng)投資者的監(jiān)督，提高舉債的透明度。發(fā)債要進(jìn)行市場(chǎng)評(píng)級(jí)，形成對(duì)地方發(fā)債的成本約束機(jī)制。

　　張承惠：必須強(qiáng)化地方政府的償債責(zé)任。對(duì)于地方政府的舉債行為需要規(guī)范，不僅要全口徑，而且要全過(guò)程管理。當(dāng)前非常緊迫的事情是要建立地方政府償債能力評(píng)估監(jiān)測(cè)機(jī)制和地方負(fù)債投資項(xiàng)目的監(jiān)督機(jī)制，形成更為完善的政府負(fù)債管理體系。同時(shí)推進(jìn)地方政府市政債試點(diǎn)工作，用市場(chǎng)化方式為地方政府開辟一個(gè)規(guī)范的新渠道。

（責(zé)任編輯：祁建梅）