新華網(wǎng)北京６月２８日電（記者張曉松、楊維漢、周英峰）據(jù)審計署披露，截至２０１０年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額約１０萬億元。巨額債務(wù)從何而來？這其中蘊含著多大風(fēng)險？我們應(yīng)當(dāng)怎樣看待和應(yīng)對？就這些焦點問題，記者采訪了國內(nèi)一些經(jīng)濟學(xué)家。

　　如何評價此次審計？

　　審計署以４萬人的力量開展全國地方政府性債務(wù)審計，涉及８萬多個政府部門、機構(gòu)和其他單位，以及３７３８０５個項目和１８７３６８３筆債務(wù)。花費這么大力氣值得嗎？如何評價此次審計？

　　中國社會科學(xué)院副院長李揚：這次審計組織措施得力，分析方法科學(xué)，框架清晰合理，理清了地方政府性債務(wù)這本賬，讓公眾基本做到了心中有數(shù)，應(yīng)能在相當(dāng)程度上打消中國會不會因此而發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險、經(jīng)濟會不會“硬著陸”等顧慮。

　　財政部科研所所長賈康：審計機關(guān)把地方政府性債務(wù)的全貌、結(jié)構(gòu)、演變，都清晰地揭示了出來，為當(dāng)前的經(jīng)濟發(fā)展大局做了非常重要的工作，有利于學(xué)術(shù)界客觀、正確地分析和判斷經(jīng)濟社會發(fā)展中值得肯定的東西和風(fēng)險所在，從而更積極地防患于未然，并推進相關(guān)制度和機制的建設(shè)。

　　中國人民銀行研究局局長張健華：這項審計做得非常系統(tǒng)，相關(guān)數(shù)據(jù)都一一對應(yīng)到項目上，非常嚴謹細致，審計報告也很客觀。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長張承惠：這次審計可用三個詞來形容——嚴肅、嚴謹、嚴格。這一整套全面、權(quán)威的數(shù)據(jù)，不僅有利于澄清社會上各種各樣混亂的說法，而且也有利于今后對地方政府性債務(wù)問題進行深入的分析。

　　債務(wù)源于應(yīng)對危機嗎？

　　在應(yīng)對１９９８年和２００８年的亞洲、國際金融危機中，中央通過發(fā)行國債并轉(zhuǎn)貸地方政府、代地方發(fā)行政府債券，地方政府通過融資平臺公司等方式籌集了大量資金。就此可以認為，當(dāng)前地方政府性債務(wù)主要源于應(yīng)對危機嗎？

　　李揚：地方政府債務(wù)形成原因十分復(fù)雜。一是各級政府間事權(quán)和財權(quán)高度不匹配，這是造成中國地方政府性債務(wù)屢禁不止、愈演愈烈的根本性體制原因。二是沒有厘清政府和市場、企業(yè)的關(guān)系，政府融資所提供的產(chǎn)品性質(zhì)混淆，投資主體混亂。三是相當(dāng)部分債務(wù)與應(yīng)對危機的宏觀調(diào)控措施密切相關(guān)，但這部分債務(wù)不應(yīng)同非危機時期的一般性政府債務(wù)等量齊觀。

　　友誠企業(yè)家扶貧基金會常務(wù)副理事長湯敏：我粗略算了一下，為解救兩次危機而造成的地方政府債務(wù)約為５萬億元。這筆債務(wù)，不是正常情況下形成的，而是應(yīng)急之策，不能全都用正常情況下的收益率來分析，甚至完全用商業(yè)模式來分析其風(fēng)險。當(dāng)時，假如中央不當(dāng)機立斷，以包括地方債在內(nèi)的重拳來解救危機，我國房地產(chǎn)、金融都可能出現(xiàn)崩盤局面，導(dǎo)致大量農(nóng)民工下崗，經(jīng)濟增長大幅下滑，帶來的風(fēng)險更大。這種在危機中刺激經(jīng)濟的用債方式比西方消費型的刺激經(jīng)濟方式可能更好一些，后勁要大一些。這些債務(wù)的投入，對基礎(chǔ)設(shè)施的改善和對民生的貢獻不可忽視。

　　中國社會科學(xué)院財貿(mào)所所長高培勇：地方政府性債務(wù)問題不是今天才有的。１９７９年就有第一筆地方債，而這一年是改革開放的第一個年頭。歷史地看，以往債務(wù)往往以其他形式出現(xiàn)，不是直接以債務(wù)形式出現(xiàn)，２００８年以后，趁著反危機操作的浪潮，各地開始搭建融資平臺，地方債問題開始變得特別突出。追根溯源，政績觀、財政主體多元化和地方財政不健全是地方債產(chǎn)生的體制性因素。

　　現(xiàn)有債務(wù)風(fēng)險有多大？

　　審計發(fā)現(xiàn)，除５４個縣級政府外，全國三級地方政府均存在政府性債務(wù)，總數(shù)高達１０萬億元，其中６０％是負有償還責(zé)任的債務(wù)。這當(dāng)中蘊含著多大風(fēng)險呢？

　　張承惠：這次的審計結(jié)果與我這幾年對地方的調(diào)研情況是一致的，總體債務(wù)風(fēng)險不大，但地方債務(wù)有結(jié)構(gòu)性問題。未來的風(fēng)險隱患主要是在財力較弱的市、縣一級，如果體制性和機制性問題不解決，再加上償債高峰和財政收入增速回落碰到一起，債務(wù)問題可能惡化。

　　賈康：依據(jù)現(xiàn)在的審計結(jié)果，我們可以形成一個基本判斷，公共部門的債務(wù)率總體上講是在安全區(qū)。但是各地的債務(wù)負擔(dān)和風(fēng)險是不均勻的，局部出現(xiàn)了公共部門負債過量或管理問題，一旦由某些因素的觸發(fā)，可能會產(chǎn)生局部危機。

　　湯敏：地方政府性債務(wù)８０％左右是用于交通、文教衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)環(huán)保等這些政府本來就應(yīng)該投入的領(lǐng)域，社會回報很高。因此，在用我國地方政府的債務(wù)風(fēng)險與國外政府的債務(wù)風(fēng)險相比時，就要注意這些不同，不能簡單類比。但從結(jié)構(gòu)看，目前地方政府債務(wù)確實存在著一定風(fēng)險。一是５０％債務(wù)來自中西部地區(qū)，這些地方政府財政償還能力較差，完全靠自身財力還款很困難。二是８０％債務(wù)為銀行貸款，因而期限短、受利率變化影響較大。三是相當(dāng)部分債務(wù)與融資平臺有關(guān)，而融資平臺的整頓和對房地產(chǎn)的調(diào)控會帶來一定風(fēng)險隱患。四是今明兩年為地方債務(wù)償債高峰期，未來幾年壓力也不小。當(dāng)然，最大的風(fēng)險就是上述所有因素的疊加風(fēng)險。

　　這筆錢怎么還？

　　審計發(fā)現(xiàn)，２０１０年底，全國１９．９％的市級和３．５６％的縣級政府負有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于１００％，部分地方政府出現(xiàn)償債困難，有的只能通過舉借新債償還舊債。今明兩年將出現(xiàn)債務(wù)償還高峰期，這筆錢到底怎么還？

　　李揚：處理地方債務(wù)問題，不要只將目光集中在解決負債上，還應(yīng)拓展到資產(chǎn)上。類似資產(chǎn)或貸款交易、資產(chǎn)證券化、甚至創(chuàng)造這些貸款的衍生品等，都應(yīng)考慮試行。由于地方負債所形成的相當(dāng)部分資產(chǎn)是優(yōu)良的，甚至已經(jīng)增值，短期就可以盤活幾萬億元資產(chǎn)，同時也可豐富我國債券市場的品種結(jié)構(gòu)，從而促進債券市場發(fā)展。

　　匯豐銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟學(xué)家屈宏斌：應(yīng)當(dāng)拿出一個可行的與時效性相配合的短、中、長期的債務(wù)問題解決方案。短期內(nèi)基本上可行的就是地方政府用更透明的方式舉債。對于從銀行借的債務(wù)，為避免給銀行造成大的系統(tǒng)風(fēng)險，應(yīng)予以延期。同時，讓地方政府從債券市場上籌資，發(fā)行長期債券也等于在給債務(wù)延期。但長期來講，還是要采取盤活資產(chǎn)、進行稅制改革等最終解決方案。

　　湯敏：對現(xiàn)有１０萬億地方債務(wù)余額，扣除尚有１萬多億未支出的外，應(yīng)分出風(fēng)險等級來。可通過清理地方國庫現(xiàn)金，減少政府開支等方式，騰出資金來化解最近兩年還債高峰期的風(fēng)險。中長期舉措則是政府減持一部分國有資產(chǎn)以得到大量現(xiàn)金，然后用這筆錢來償還債務(wù)。

　　如何加強地方政府性債務(wù)管理？

　　審計發(fā)現(xiàn)，地方政府在債務(wù)管理上存在著一些突出問題，如舉債融資缺乏規(guī)范，債務(wù)收支未納入預(yù)算管理，融資平臺公司數(shù)量多、管理不規(guī)范，部分政府性債務(wù)資金未及時安排使用等。那么，如何規(guī)范地方政府性債務(wù)管理？

　　賈康：解決地方政府性債務(wù)問題，根本上要推進財稅體制改革。除了分稅制為基礎(chǔ)的分級財政體制，我們別無選擇。如果沒有一個很好的分稅制的框架，轉(zhuǎn)移支付是無法規(guī)范的。只要這個制度框架搭好了，一般性轉(zhuǎn)移支付將更客觀、更科學(xué)。當(dāng)然，專項轉(zhuǎn)移支付也要控制、要歸并、要及時下達，同時控制對地方配套的要求。

　　張健華：規(guī)范地方政府舉債行為的一種重要方式就是直接發(fā)行地方債。既然地方政府舉債已經(jīng)客觀存在，將來可以報國務(wù)院批準，給地方政府發(fā)債確定一個額度。地方政府發(fā)債除了同級人大監(jiān)督以外，還可以增加市場投資者的監(jiān)督，提高舉債的透明度。發(fā)債要進行市場評級，形成對地方發(fā)債的成本約束機制。

　　張承惠：必須強化地方政府的償債責(zé)任。對于地方政府的舉債行為需要規(guī)范，不僅要全口徑，而且要全過程管理。當(dāng)前非常緊迫的事情是要建立地方政府償債能力評估監(jiān)測機制和地方負債投資項目的監(jiān)督機制，形成更為完善的政府負債管理體系。同時推進地方政府市政債試點工作，用市場化方式為地方政府開辟一個規(guī)范的新渠道。

（責(zé)任編輯：祁建梅）