《半月談》：透視“非正常息訪”之亂

　　編者按：

　　隨著改革深入推進、社會加速轉型，由企業(yè)改制、土地征用、房屋拆遷、環(huán)境污染、涉法涉訴等引發(fā)的矛盾沖突呈高發(fā)態(tài)勢，相伴而來的信訪問題令基層干部十分頭疼。

　　面對難題，有些地方的信訪工作跑偏走樣，五花八門的“非正常息訪”不斷涌現，尤其是“花錢買穩(wěn)定”成了較為普遍的選擇。特別是在敏感時期，人盯人、陪吃喝、塞“紅包”、免費旅游……用在上訪戶身上的手段可謂花樣翻新；軟的不好使，就來硬的，進行截訪，或辦“學習班”限制自由，等等。據有關人士透露，現行信訪體制下各級政府對信訪的人力、財力投入是一個無底洞。然而，令人不愿看到的是，在一些地方，花了錢并沒有買來穩(wěn)定，反而引發(fā)了新的或者更為頻繁的上訪?！胺钦Ｏ⒃L”癥結何在？如何破解？對此，半月談記者展開了深入調查。

　　《半月談》：變了味的“息訪”

　　本刊記者 周偉 李鈞德 范春生

　　人盯人、陪吃喝、“學習班”

　　采訪中，中部某省一名鄉(xiāng)黨委書記向記者訴苦，每逢重要會議、重大活動等敏感時期，就是基層干部最勞累、壓力最大的時候。按上級要求，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有截訪任務，哪個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有老上訪戶，那里的領導就異常緊張。他們往往安排干部“包干”，采取人盯人戰(zhàn)術，幾個干部包一個上訪戶，不讓其越級上訪。

　　記者在某縣信訪局采訪，看到一份總結材料上說，北京奧運會前夕，一名老上訪戶提出要到省城兒子家中靜養(yǎng)一段時間。當地鎮(zhèn)黨委、政府經研究，同意其要求，派出了以鎮(zhèn)人武部長為組長的4人監(jiān)控小組到省城對其實行24小時監(jiān)控。其間，這名上訪戶的兒子到省公安廳反映，因其父患有高血壓和心臟病，已送至醫(yī)院進行治療，強烈要求鎮(zhèn)里的監(jiān)控小組取消監(jiān)控，同時保證最近不會上訪。監(jiān)控小組核實后，改全面監(jiān)控為外圍監(jiān)控，但沒想到這名上訪戶還是去了北京。

　　有的地方事先已預感到“盯人”并不保險，萬一讓上訪戶偷偷跑了，麻煩可就大了。一名縣信訪局局長透露，無奈之下，信訪干部干脆請上訪戶住進賓館，好吃好喝好招待。

　　前幾年，在河南省平頂山市，一些人員上訪要求醫(yī)治職業(yè)病、提高待遇。因缺乏政策依據，當地黨委、政府無能為力。每逢信訪敏感期，為了維穩(wěn)，上級就會要求上訪人所在的村或工作單位，實行人盯人。不少村干部無奈之下，只好頓頓請那些要到北京或鄭州上訪的人喝酒，直到喝醉為止。

　　一名鎮(zhèn)黨委書記說，幾年前，他所在的鎮(zhèn)為了解決涉及群眾切身利益的熱點、難點問題，推出了“群眾辦事張嘴、干部服務跑腿”的新舉措，受到老百姓好評。幾年下來，干群關系融洽了，越級上訪和非正常上訪減少了。但鎮(zhèn)黨委書記卻有了難言之隱。他說，正因為上訪少，反而讓上級一些領導覺得我們這里好像沒干好工作。

　　另外，敏感時期，有的地方就采取給上訪戶辦“法制培訓班”的辦法，把他們集中到某一個地點(以賓館居多)，學習有關信訪的法律法規(guī)。培訓班對“學員”(上訪戶)管吃管住，就是不能隨便出去。在此期間，上訪戶衣食無憂，睡覺、聊天都可以，就是不允許上訪。敏感期一過，培訓班也就壽終正寢了。

　　送旅游、派公安、坐飛機

　　豫北某縣一名干部介紹他們減少上訪量的辦法是，每逢敏感時期，就把那些可能上訪的群眾集中起來，讓相關部門人員帶著到外地旅游，從而避免他們往北京和省會城市跑?？傊痪湓?，只要不去上訪，干啥都行。

　　“我們最怕接到上級電話，說轄區(qū)內有人越級上訪了?！被鶎右恍└刹肯蛴浾叻从?，每到這個時候，相關部門得馬上派人趕到上訪地點。為了盡快把上訪者帶回來，一些地方和部門可謂“八仙過海，各顯神通”。

　　鄒天成(化名)是中部地區(qū)某縣一名“掛了號”的老上訪戶，他的經歷頗為典型。1998年至2000年，老鄒的朋友先后兩次向他借款4萬元，約定利息按2%計算，后借款人無力償還，舉家藏匿。老鄒向縣法院起訴。法院判決后因有關部門工作失誤、借款人逃跑等原因遭遇執(zhí)行難，老鄒氣不過，開始連續(xù)上訪。

　　老鄒告訴記者：“2003年我開始進京上訪。縣法院等部門立即派人來接我。為了讓我早點回去，縣里的人帶我去頤和園、天安門等景點玩了一趟。因為我是信佛之人，他們又帶我去了趟五臺山。當然，這些錢都是他們出的。一趟旅游下來，我也就回去了?！?/P>

　　2004年，老鄒又進京上訪了。他對記者解釋說，截訪的人當時承諾解決問題，回來后卻不解決，所以我還要上訪。這一次，縣里對他就沒那么客氣了。“縣里派了警車來北京接我。從北京開車回來，我們在路上住了兩個晚上，睡的是旅社的三人間，我在中間，兩邊是警察，連上廁所都有人跟著”。

　　2008年10月，老鄒帶著妻子再次進京上訪，反映信訪過程中遭遇的不公。結果，“鄉(xiāng)里派了6個人、縣里派了2個人，還有市里也派了人來北京圍追堵截。我們走到哪兒，他們就跟到哪兒。當時我們想去景山公園、北海公園游玩，他們怕夜長夢多，不讓我們去，答應讓我們坐飛機回家?！?/P>

　　這個縣的信訪局長說，鄒天成是老上訪戶?？h委、縣政府高度重視，一名縣委副書記包案處理，還專門請他吃飯。去年10月，他和老婆去北京，提出旅游費4000元由我們出，還想坐飛機。我們答應給700元，同意坐飛機，這樣他才回來。

　　掛標語、“享低?！?、“搞公關”

　　當前，涉及拆遷、征地等領域的信訪案件居高不下。其中一個重要原因，就是有的政府部門既當運動員又當裁判員，缺乏公正的裁決機制，結果一些矛盾錯綜交織，上訪沒完沒了。而有的地方和部門總是愿意“掩耳盜鈴”，并且把“零上訪”作為一項政績。

　　今年5月，有網民將江蘇省泰州市海陵區(qū)泰九路大街上拆遷部門懸掛的標語拍成照片，發(fā)到了互聯網上。這些標語除出現“不上訪，爭當良民好榮光”的字樣外，還套用“八榮八恥”樣式，比如“以通情達理為榮，以胡攪蠻纏為恥”、“以合法補償為榮，以漫天要價為恥”、“以簽約交房為榮，以上訪強拆為恥”等。結果一下子引爆了網絡。一些網民認為，正常上訪是公民的合法權利，是表達民意的重要渠道。拆遷事關每一戶當事人的切身利益。如果他們?yōu)榱司S護自己的合法權益而走上信訪之路，這本無可厚非，與孰光榮、孰可恥這樣的道德問題沒有關聯。政府部門要做的，就是進行客觀公正地裁決、協(xié)調，維護好有關拆遷各方的合法權益。

　　“中央政策地方變，在權有位瞎胡干，到了省市告不了，受害才把中央找。”這是遼寧省新民市周坨子鄉(xiāng)安坨子村30年上訪戶崔德忠創(chuàng)作的“反腐歌謠”中的一首，形象地描述了當前一部分上訪群眾眼中的信訪現狀。

　　因為“大兒子當兵政策沒落實”、“三兒子被懷疑偷竊遭派出所毆打”等4件事，崔德忠從1979年就開始上訪，其間，經歷了周坨子鄉(xiāng)12任黨委書記，可以說是一個典型的“上訪專業(yè)戶”。今年4月，他因又打算進京上訪，被鄉(xiāng)派出所發(fā)文告誡。因長期上訪頻繁接觸各級領導干部，又身處基層，崔德忠對目前存在的“花錢買穩(wěn)定”有著自己的看法。5月24日，正在省城沈陽上訪的崔德忠告訴記者：“花錢是買不來穩(wěn)定的，只有‘真理’才能換來穩(wěn)定，我們黨講究實事求是，只有從根本上解決上訪人的合理訴求，才能徹底息訴罷訪?！?/P>

　　他還以自身30年的上訪經歷以及耳聞目睹現身說法：“花錢買穩(wěn)定”雖然不是主流，但這一現象確實存在，自己也因此受過益。就在4月份，崔德忠被告誡不能去北京的非信訪場所上訪后，新民市公安局、周坨子鄉(xiāng)派出所的領導還親自登門，送上1袋米、1袋面、2桶油和7斤半香蕉。此前，全家三口還享受了“低?！贝?。不過對于這些，崔德忠并不買賬?！拔也徽J可政府這種做法，我之所以不放棄上訪，就是想討個說法，就是想一下子把問題全部解決，而不是像現在這樣‘擠牙膏’。”崔德忠最后這樣憤憤地對記者說。

　　更有讓人哭笑不得的事情。豫北一名干部告訴記者，有一次，幾個上訪戶在一塊吃飯交流上訪經驗，吃完飯不想埋單，就打電話給當地政府的一名領導，讓他來結賬。他們威脅說，如果不結，馬上就去北京上訪，到時候讓你們去北京接訪，挨上級批評不說，花的錢比吃幾頓飯都多。這名領導無可奈何，只好結賬了事。

　　此外，為了不讓上級信訪機關給當地信訪群眾登記，或者從記錄中撤銷上訪登記，不將其列入統(tǒng)計、通報的范圍，一些基層黨委、政府不惜動用大量財政資金進行“公關”。這就是俗稱的“銷號”、“銷賬”。河南省某縣政法委書記就坦陳，2007年1月至3月，該縣實際發(fā)生赴京上訪25起65人，進入登記的只有1起。而這是要花錢請客送禮，甚至賄賂信訪工作人員才能做到的。

　　通觀林林總總的“非正常息訪”現象，看起來是為了解決問題，實際上卻在不斷制造新的矛盾；看起來是重視信訪，實際上卻在糊弄上級、撈取政績。錢花得再多，這樣的穩(wěn)定不過是曇花一現。事實上，掩蓋問題比問題本身更可怕。長此以往，社會矛盾越積越多，不僅極大地損害法制權威、干群關系、政府公信力，還有可能在不斷醞釀發(fā)酵中，演變成為群體性事件。

　　《半月談》：“非正常息訪”的背后

　　本刊記者 范春生 周偉 李鈞德

　　記者最近在基層調查發(fā)現，“非正常息訪”怪象所導致的政府投入是一個驚人數字，久而久之，形成了一個固定并以此為生的信訪人群體。權威人士指出，花錢不可能真正換來穩(wěn)定，這種行為使信訪人的合理訴求被壓制或忽略，對相關責任人的懲處機制因此喪失，政府的公信力也會下降，信訪形勢將很難好轉。

　　“花錢買穩(wěn)定”是一種短期行為

　　“花錢買穩(wěn)定”這種“非正常息訪”的做法忽視了信訪工作的復雜性，將化解矛盾、解決問題簡單等同于“人民的問題靠人民幣解決”，是一種典型的短期行為，其危害不容忽視：

　　一是“截訪”成本高，有的甚至成了“無底洞”。近年來，基層一些地方用于“截訪”的成本不菲：實施“盯人”戰(zhàn)術要花錢，給上訪戶開賓館包吃住要花錢，請上訪戶旅游要花錢，派干部到北京等地去接人要花錢，坐飛機回來要花錢……基層一名干部透露，當地為了“穩(wěn)控”一名老上訪戶，每年單花在他一人身上的費用就達數萬元。

　　記者接觸過一名老上訪戶，他開始只想為自己1萬多元的損失尋求救濟，后來當地縣政府提出用5萬元讓其自愿息訪。而他就像發(fā)現了政府的“軟肋”，開口要20萬元。

　　基層一名信訪局長反映，最怕的是碰到這種“無底洞”式的上訪戶。“有的上訪戶提出把農村戶口轉為城市戶口，我們答應了；他家明明住著樓房，卻提出要吃低保，我們也想辦法落實了。這些問題其實與他上訪的內容無關，我們?yōu)榱讼⒃L，只能一再妥協(xié)。沒想到他不滿足，還是不斷上訪，我們都快崩潰了”。

　　二是老問題沒解決，新矛盾又產生。一些地方把上訪者送進“學習班”甚至精神病院，圖的是一時的穩(wěn)定，保的是自身的官帽。這種限制他人人身自由、剝奪其合法權益的做法，不僅無助于解決問題，反而激化了信訪者與當地黨委、政府的矛盾，勢必引發(fā)新的或者更多的上訪行為。

　　三是淡化了宗旨意識，影響了干部作風。既然可以“花錢買穩(wěn)定”，基層一些干部認為，信訪工作中的“疑難雜癥”沒必要認真解決。解決這類帶有長期性的復雜問題，好比碰到了慢性病，不時花錢買點消炎藥止痛一下即可，如果要從根本上解決問題，恐怕要動大手術，但那樣得不償失。還有的領導干部透露，一些矛盾是上任留下來的，到了自己這一任也不想去碰它，頂多花點錢先穩(wěn)住再說，反正自己是有任期的，拖過幾年自己就走了，“燙手的山芋”誰也不想接。

　　警惕無奈選擇中滋生的“信訪油子”

　　長期關注研究社會矛盾和腐敗問題的遼寧省社會科學院研究員侯小豐認為，“花錢買穩(wěn)定”這一現象，首先直接表現出兩個方面的問題，一個是在特殊時期或某一時間段，出于“上級要求”或“某種需要”而出錢、出物暫時平息上訪的辦法；另一方面，由于不是從根本上解決信訪問題，一些上訪人利用干部這種心理而求得“利益回報”，久而久之，形成了“信訪油子”群體。

　　侯小豐說，雖然“信訪油子”在上訪人群中只占極少數，但他們的出現，還是給我們現有的信訪工作機制提出挑戰(zhàn)。同時，在這類人群上的開支日積月累，也是一筆龐大數字，值得警惕。

　　沈陽市和平區(qū)南湖街道辦事處主任安光軍在日常工作中，大量接觸并處理信訪事件，也接觸過許多信訪當事人。他告訴記者，僅街道辦事處這一行政層級，每年為了接訪或處理信訪事件，就要花費一筆數目不小的資金，在這方面的財政壓力確實比較大。他證實，“信訪油子”確實存在，自己幾年前在工作中，就接觸到這樣一名信訪人，反映的問題發(fā)生在近20年前，毫無道理，但是一遇到重大活動舉行時或敏感日子，就直接進京上訪?！斑@種人很聰明，每次被接訪回來，從不提具體的金錢或物質，政府無奈就主動‘開價’安撫他，而且沒完沒了。”安光軍透露說，這種信訪人發(fā)現了“甜頭”，“一招鮮”屢試不爽。

　　遼寧省遼中縣一些基層信訪工作者認為，其實難于接待的并不是那些有切實困難，或者遭遇不公正待遇的群眾，而是那些嘗到上訪甜頭的“會哭的孩子”。

　　遼中縣委書記張東陽認為，信訪工作之所以難，因為它是一項政策性、原則性很強的工作，上訪群眾有問題，我們可以解決，但是在處理信訪案件時，絕不能突破政策界限、違反原則，更不能花錢買平安。

　　“信訪油子”的出現，警示我們種種“非正常息訪”行為已經發(fā)出錯誤信號，刺激一些人信奉“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”。有的人逐步形成對信訪工作的“制度崇拜”和路徑依賴，對信訪部門解決問題、滿足訴求的期望值日益增高，因此到信訪部門上訪的多、找法院打官司的少，涉法涉訴等問題大量涌向信訪系統(tǒng)。

　　“一票否決”高壓讓基層干部委曲求全

　　既然危害不言而喻，基層一些地方為何樂此不疲？一名縣信訪局局長私下告訴記者，其實，基層干部也不想這樣做。但目前的信訪體制，又讓他們不得不這樣做。因為現在的穩(wěn)定壓力非常大，在一些敏感時期，一旦出現進京赴省上訪，不管什么原因，不問青紅皂白，上級部門先處理上訪人所在的單位或政府負責人，輕則通報批評，重則就要受處理，甚至丟官罷職。信訪干部在現行的體制下只能委曲求全，在夾縫中生存，即使很委屈，也不能有硬氣。這名干部說，“花錢買穩(wěn)定”實屬無奈之舉。

　　有專家指出，不少地方苛求基層“不能出事”，不發(fā)生群體事件，無大規(guī)模上訪，無人進京上訪就叫“穩(wěn)定”，評價干部能力和政績也以此為重要指標。一些地方只要轄區(qū)內發(fā)生“進京上訪”、“非正常上訪”事件，當地政府主要負責人就被一票否決。一票否決制的“高壓”，使得基層政府想方設法“哄住”、“截住”、“嚇住”、“管住”上訪人，不讓其越級上訪。

　　豫北某縣一名干部對記者大倒苦水：比如一些涉法涉訴案件，一審二審上訴申訴，所有法律渠道都走完了，但是，可能因為一方當事人的要求沒有得到滿足，結果又形成了上訪案件，像這種情況，政府一不能改變法院的判決，二不能代替法院作裁決，三又不想讓他們去上訪，除了花錢，又有什么辦法？

　　問題的癥結何在？一些基層干部向記者反映：一是現行的信訪體制存在一定問題?，F在的信訪部門相當于傳達室，什么問題都不能解決。他們的辦法就是，誰的人誰領走，最多督辦一下，通報一下，沒有解決問題的權力和能力。

　　二是對信訪的理解有問題。設立信訪部門就是讓群眾反映問題的，不能因為群眾去上訪，就說基層干部工作沒做好，就處理基層干部。如果沒有上訪，還要信訪部門干什么，有問題解決問題就是了，不能因為有上訪就處理人，而應該找出引起上訪的原因，誰有問題處理誰，誰有責任處理誰。如果這兩個方面有改進了，“非正常息訪”的怪象也許就會逐漸消失。

　　《半月談》：靠什么換來穩(wěn)定

　　中國社科院農村所社會問題研究中心主任、教授 于建嶸

　　中國的信訪活動面臨著許多困境。比如，因信訪部門權限和掌握的資源有限，提供權利救濟的能力十分低下；“分級負責”與禁止“越級上訪”的規(guī)定，擋不住信訪民眾涌向上級政府的事實；極低的信訪成功率卻不妨礙信訪洪流日漸壯大等等。對此，目前的解決之道是，通過建立對地方的種種信訪責任追究制，力求將“引發(fā)信訪的問題”化解在源頭，使信訪問題在基層得到解決。

　　這是一種壓力型的解決機制。但我認為，它沒有正視地方黨政的能力，沒有正視相當多“引發(fā)信訪的問題”產生于利益分配制度的結構性失衡，一味強調責任追究，必然造成地方上為了自身的政治利益，采取各種手段來消解來自上級的壓力。這將會帶來新的問題。

　　首先，用錢來人為堵塞信訪渠道，會造成民眾的不信任，并有可能促成政治激進主義?！颁N號”、“截訪”打擊了信訪民眾對于信訪部門的信任，連帶損害了他們對上級部門的信任；“賄買”、“收買”，將各種復雜的現實矛盾轉化為庸俗的經濟問題，破壞了信訪民眾對公平正義的追求。更嚴重的是，信訪本是為密切聯系群眾，現在卻將群體上訪、越級上訪看成是不穩(wěn)定因素；信訪本是為了落實憲法賦予群眾的批評建議權、申訴控告檢舉權，現在卻在花錢穩(wěn)控中損害了信訪民眾的基本權利。一旦失去對尋找正義的希望，失去對黨政部門的認同，失落的信訪民眾可能產生強烈的絕望情緒，而這是激進主義情緒和行為的溫床，也是反體制思想和行動的溫床。

　　其次，花錢買來的穩(wěn)定是種假象，它不利于中央真正了解基層的情況，影響國家政策的形成和調整，有可能錯過在體制層面解決引發(fā)信訪的深層次矛盾的最佳時機。比如征地補償，即使完全按現行法律辦理，仍常會招致不滿，原因是法定補償標準不符合市場經濟規(guī)律，如不及時修改會帶來更大的隱患。而如果地方花錢掩蓋了矛盾，閉塞了上級的耳目，就可能致使其做出錯誤的判斷。

　　再次，“賄買”、“收買”信訪者的金額沒有客觀的標準，而是取決于主政官員害怕“一票否決”的程度以及信訪民眾真實行動能力的大小。這在一定程度上提高了信訪民眾的期望值，在客觀上鼓勵了“信訪釘子戶”的產生，容易在信訪民眾間造成互相攀比的情況。它不利于建立處理信訪問題的長效機制，不利于對信訪問題的系統(tǒng)化解決。

　　綜上所述，想通過花錢來解決信訪危機是將復雜問題簡單化了。要破解信訪難題，我的主張仍然是：重新確定信訪的功能目標，在強化和程序化信訪制度作為公民政治參與渠道的同時，把公民權利救濟方面功能從信訪制度分離出去，以確定司法救濟的權威性。改革目前的信訪體制，可以考慮撤銷各部門的信訪機構，把信訪全部集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監(jiān)督“一府兩院”的工作。而最為迫切的，是要切實保障信訪人的合法權益，對少數地方黨政機關迫害信訪者的案件要堅決查處。

（責任編輯：吳雄）