清華大學(xué)公益慈善研究院/文 近期，民政部副部長王愛文和中國紅十字總會黨組書記、常務(wù)副會長梁惠玲，分別率領(lǐng)工作組趕赴武漢，指導(dǎo)疫情期間的慈善捐贈工作。與此同時，湖北省及武漢市紅會和武漢市相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也受到問責(zé)。

從這個角度來說，公眾輿論好像驗證了前期判斷，并進一步質(zhì)疑“社會捐贈為何需要匯總？為何指定受贈主體？”。

實際上，經(jīng)歷了2003年“非典”、2008年汶川地震、2010年玉樹地震，我國初步總結(jié)了社會組織尤其是慈善組織參與救災(zāi)工作的基本經(jīng)驗：積極動員、依法有序。這個經(jīng)驗在民政部公告中基本體現(xiàn)，主要包括“倡導(dǎo)鼓勵、配合當(dāng)?shù)?、除定向外統(tǒng)一調(diào)配、歸口接收、需求導(dǎo)向、有序參與、依法依規(guī)”。

期間，武漢紅十字會提出的“社會捐贈統(tǒng)一調(diào)配”的原則，“只接受物資、待令而出”的緩慢行動，也伴隨互聯(lián)網(wǎng)輿情的慷慨激昂。譴責(zé)、問責(zé)之余，要看到不僅紅會有責(zé)，發(fā)布和掌控指令的湖北及武漢防疫指揮部也有責(zé)任，而且應(yīng)是更主要的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，只是紅會更多地承擔(dān)了罵名和問責(zé)。

我們認為，在抗擊疫情的阻擊戰(zhàn)中，秩序性、行動力、包容性、行動的迭代性和結(jié)果的有效性，遠比對追求理想應(yīng)對措施的刺耳的聲音更為有用。

 一、三個公告和通告，啟動社會捐贈總動員

簡單梳理疫情爆發(fā)以來的慈善捐贈活動，可以發(fā)現(xiàn)慈善一直是伴隨著疫情迅速展開的。

2020年1月23日，即中國農(nóng)歷己亥年臘月二十九，武漢市新冠肺炎防控指揮部發(fā)布第4號通告，公告稱“武漢市慈善總會負責(zé)接受捐款和通用物資，武漢市紅十字會負責(zé)接受醫(yī)用耗材、防護用品等專項物資”，公告還明確了“物資需求、交通保障、統(tǒng)一調(diào)配和社會監(jiān)督”原則。

2020年1月26日即新年初二，湖北省新型冠狀病毒感染的肺炎防控指揮部通告，通告明確“湖北省紅十字會、湖北省慈善總會和湖北省青少年發(fā)展基金會”為肺炎疫情防控救治工作的社會捐贈受贈主體，提示“匯款請備注：**湖北疫情防控”。

公告也明確“除定向捐贈外，統(tǒng)一調(diào)配和社會監(jiān)督”原則。同日，民政部基于湖北省和武漢市通告與公告，發(fā)布《關(guān)于動員慈善力量依法有序參與新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》，公告七條均未超出湖北省和武漢新冠肺炎防控指揮部通告或公告內(nèi)容，但是對社會捐贈提出了更明確、詳細的規(guī)范。

除湖北和港澳臺外，其他30個省級區(qū)劃行政單位或其民政部門也分別做了動員或部署，大多亦指定慈善會或紅十字會接收資金或物資、有的適當(dāng)擴展到其他慈善組織，個別省份不做限定但都強調(diào)有序且涉及湖北捐贈均需捐至指定的機構(gòu)；部分省份倡議也提及除定向捐贈外、統(tǒng)一調(diào)配。

此次，中華慈善總會、中國紅十字總會未被納入社會捐贈的政府倡議文件中。另，除中國紅十字業(yè)務(wù)主管的中國紅十字基金會外，全國還有12家省級紅十字基金會，分別是湖北、北京、重慶、內(nèi)蒙古、江西、貴州、河南、河北、四川、陜西、安徽和廣西，其在全國新冠肺炎防控和社會捐贈的也有參與。

二、面向突發(fā)事件，仍需歷史經(jīng)驗慣性

針對此次“歸口捐贈、統(tǒng)一調(diào)配”的原則，個別學(xué)者持批評建議，甚至認為影響志愿服務(wù)提供。他們或許依據(jù)《傳染病防治法》第9條、《突發(fā)事件應(yīng)對法》34條、《自然災(zāi)害救助條例》第5條，這些法條均規(guī)定了政府在應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件時，鼓勵、支持、引導(dǎo)公眾、慈善力量有效參與、提供志愿服務(wù)和捐贈，但是他們或許忽略了其他法條、此次疫情的傳染風(fēng)險和公眾及慈善組織的專業(yè)應(yīng)對能力。

此外，《公益事業(yè)捐贈法》第11條，雖提及“縣級以上人民政府及其部門可以將受贈財產(chǎn)轉(zhuǎn)交公益性社會團體或者公益性非營利的事業(yè)單位；也可以按照捐贈人的意愿分發(fā)或者興辦公益事業(yè)，但是不得以本機關(guān)為受益對象”。這里涉及政府授權(quán)和執(zhí)行方式選擇。《自然災(zāi)害救助條例》第24條，提及“社會組織接受的捐贈人無指定意向的款物，由社會組織按照有關(guān)規(guī)定用于自然災(zāi)害救助”。其中，“按照有關(guān)規(guī)定”的描述不可忽略。

最后，我們還要特別關(guān)注，《傳染病防治法》第5條明確“各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)傳染病防治工作”；《慈善法》第30條、《傳染病防治法》第45條、《突發(fā)事件應(yīng)對法》第4條和第12條、《自然災(zāi)害救助條例》第15條都提及人民政府職權(quán)：協(xié)調(diào)機制、有序引導(dǎo)、緊急調(diào)用儲備物資、屬地管理和征用等。

首先，法律之間及法條的平衡，一方面是對社會力量及其作用的重視，另一方面也是保障應(yīng)急處理時的秩序。在面對突發(fā)事件時，尤其是面對情況復(fù)雜的重大傳染疾病防控，政府承擔(dān)著第一位的責(zé)任，法律賦予政府在應(yīng)對突發(fā)事件時的各種權(quán)力，對于經(jīng)政府授權(quán)或指定歸口非限定性社會捐贈，政府統(tǒng)籌用于防疫利大于弊，也有利于按需和公平分配，有利于保護慈善組織同仁的生命健康、防止疫情擴散和交叉感染。當(dāng)然，近期武漢相關(guān)政府部門強硬表態(tài)，也不可取。

其次，通告公告是將為湖北省武漢市疫情防控工作募集款物進行歸集，沒有禁止對定向捐贈給武漢其他組織的款物捐贈，沒有禁止為疫情的全國防控進行募集，對這些款物也不進行歸集。

再次，民間活力并沒有被抑制，企業(yè)、個人捐贈的迅速增長，全國各地志愿者在社區(qū)的無私奉獻，各類社會組織在自身具有優(yōu)勢、能做出有效貢獻的領(lǐng)域積極投入和參與。疫情是總體戰(zhàn)，不能囿于一隅。各慈善組織、志愿團體和公眾以及其他社會組織除了關(guān)注湖北省尤其是武漢市的疫情防控以外，還要從全國抗擊疫情的大局出發(fā)，基于其所處的社區(qū)包括地理上的、行業(yè)上的、人群上的，結(jié)合自己的業(yè)務(wù)范圍、比較優(yōu)勢、突出能力，將所在社區(qū)疫情防控、支持疫情重災(zāi)區(qū)和全國抗擊疫情相結(jié)合，將當(dāng)下與未來疫情結(jié)束后的持久的公益活動相結(jié)合，將抗擊疫情中的經(jīng)驗教訓(xùn)和未來突發(fā)事件治理體系和治理能力推進相結(jié)合。

第四，從具體實踐看，在巨量的捐贈物資面前，捐贈物資的公平、有效、及時的接收和使用對任何一個機構(gòu)而言都是一個無比巨大的考驗，是對組織體系、網(wǎng)絡(luò)和能力的一次真刀實槍的檢驗。相信被指定的每一個機構(gòu)對待疫情的全情投入，但也要客觀地看到每個機構(gòu)的能力是不一致的，在戰(zhàn)“疫”硬仗面前五家被指定機構(gòu)的執(zhí)行力高下立分。

基于抗擊疫情的緊迫性，政府已有的組織體系和新成立的機構(gòu)無疑是最為核心的機構(gòu)。無論在哪個國家如此。即使是在被很多人視為慈善組織發(fā)展為圭臬的美國，非營利組織參與重大應(yīng)急事件也受到政府在功能定位、能力門檻、活動領(lǐng)域等方面的限制和規(guī)范。

湖北經(jīng)驗提示我們，捐贈歸口是否出問題，不在于是否要歸集、歸集在哪里，而在于被指定機構(gòu)的能力。不否認在平常時期，如果是面對一個一般的社會問題，社會通過一段較長時間的自組織、自管理、自服務(wù)也有可能會獲得一個較好的解決方案。但是在疫情肆虐的時候，無論是基于法律的規(guī)定還是基于效率的需要，都不允許一個經(jīng)過混亂到有序的漫長過程，畢竟我們生后在一個現(xiàn)實世界，而不是分析世界和理論世界。

三、拐點還未到來，慈善需要新的創(chuàng)制

疫情發(fā)展的拐點還未到來，慈善仍是其中的重要力量。展望未來，有些制度需要進一步明確。

一是，依法加快制訂非營利組織包括慈善組織應(yīng)對和參與突發(fā)公共事件具體制度，依據(jù)公信力、組織力、執(zhí)行力等制定重點地區(qū)慈善資源歸口機構(gòu)，同時適時擴大社會參與，制訂退出機制；

二是，按照不同災(zāi)害情況、參與機制和非營利組織類型，持續(xù)培養(yǎng)非營利組織骨干力量并形成相應(yīng)網(wǎng)絡(luò)；

三是，目前資金捐贈和管理有較好的監(jiān)督措施，要探索引入物流信息管理系統(tǒng)和區(qū)塊鏈技術(shù)推進救災(zāi)物資的捐贈管理，提升物資捐贈全流程管理、使用效率和社會監(jiān)督；

四是，在公共突發(fā)應(yīng)急事件期間，建立臨時媒體隊伍，配備并對外公布手機號（用后注銷），設(shè)立信息平臺，統(tǒng)一反饋和應(yīng)對社會疑問、關(guān)注和謠言，獨立公正地引導(dǎo)輿論導(dǎo)向；

五是，重視公共突發(fā)應(yīng)急事件后期社會發(fā)展和社會支持；

六是，注重經(jīng)驗積累，尤其是在應(yīng)對公共突發(fā)應(yīng)急事件過程中遇到問題和實踐創(chuàng)新，推進政策迭代和創(chuàng)制。

近期，民政部結(jié)合新冠肺炎防疫工作和社會捐贈現(xiàn)實情況，傾聽意見、開展調(diào)研，即時向全國民政系統(tǒng)下發(fā)了《關(guān)于在新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作中進一步加強慈善捐贈款物管理使用的通知》，部慈善事業(yè)促進和社會工作司有關(guān)負責(zé)人也就疫情防控慈善捐贈相關(guān)問題進行了解答，通知強調(diào)了工作原則、執(zhí)行效率、公開透明、公共利益和社會監(jiān)督。期待在全國公眾和慈善力量協(xié)助下，早日取得全國防疫攻堅戰(zhàn)勝利。

巧婦難為無米之炊，此次湖北五家機構(gòu)應(yīng)急應(yīng)召而戰(zhàn)，紅會出現(xiàn)一些能力不足、紕漏或錯誤不容忽視，但基于短時期內(nèi)疫情的迅猛發(fā)展、行動的緊迫性和醫(yī)療物資的巨量需求，防疫物資來源和供給整體緊缺是核心，湖北及武漢政府的整體應(yīng)急準備和執(zhí)行不足是重點。

這些不足甚至是錯誤，需要沒有在一線的參與者、觀察者和研究者，以更為包容的態(tài)度去看待這些行動，提出更為建設(shè)性的而非批判性的建議。