十二屆全國(guó)人大常委會(huì)專題講座第十一講 

尊敬的委員長(zhǎng)、各位副委員長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)、各位委員：

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確了我國(guó)社會(huì)保障制度改革的目標(biāo)為：建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度。我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度是在改革開(kāi)放之后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，在研究借鑒國(guó)際社會(huì)保障發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，在改革中發(fā)展，在探索中前進(jìn)，逐步建立起覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度體系。

目前，我國(guó)已經(jīng)形成以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充的社會(huì)保障制度體系。其中，社會(huì)保險(xiǎn)是我國(guó)社會(huì)保障制度體系的核心。同時(shí)，我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)正面臨著嚴(yán)峻的形勢(shì)和一些突出問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)通過(guò)全面深化改革，并且借鑒有關(guān)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障更加公平可持續(xù)發(fā)展。

一、 社會(huì)保障概述

（一）社會(huì)保障的起源與發(fā)展

社會(huì)保障是國(guó)家通過(guò)立法并依法采取必要的行政手段對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行再分配，對(duì)暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力或因其他各種原因面臨生活困難或生存風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)成員提供必要的、基本的、經(jīng)濟(jì)的保障制度以及相關(guān)措施。

現(xiàn)代社會(huì)保障制度是隨著工業(yè)化的發(fā)展而逐漸產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的。1601年，為了救濟(jì)因圈地運(yùn)動(dòng)而失地?zé)o業(yè)的貧民，英國(guó)頒布了《濟(jì)貧法》。1834年，英國(guó)出臺(tái)了《濟(jì)貧法修正案》，主要解決英國(guó)近代工業(yè)化過(guò)程中對(duì)窮人的救濟(jì)問(wèn)題。1883年，德國(guó)頒布了《疾病保險(xiǎn)法》，這標(biāo)志著社會(huì)保險(xiǎn)制度的創(chuàng)立。1884年，德國(guó)頒布了《工傷事故保險(xiǎn)法》。1889年，德國(guó)又頒布了《老年和殘障社會(huì)保險(xiǎn)法》。上述法律的出臺(tái)，在近代德國(guó)初步建立了主要為有正常工資收入的產(chǎn)業(yè)工人提供保障的社會(huì)保險(xiǎn)制度體系，為現(xiàn)代世界各國(guó)社會(huì)保障制度的形成開(kāi)創(chuàng)了先河，并奠定了法律基礎(chǔ)。

在19世紀(jì)末至20世紀(jì)初，歐美工業(yè)化國(guó)家相繼建立社會(huì)保障制度。美國(guó)于1909年通過(guò)了第一個(gè)有關(guān)老年養(yǎng)老金的法案。在20世紀(jì)30年代初，為了解決經(jīng)濟(jì)大蕭條所導(dǎo)致的嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，美國(guó)開(kāi)始推行羅斯福新政，于1935年頒布《社會(huì)保障法》，奠定了美國(guó)現(xiàn)代社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)，標(biāo)志著美國(guó)開(kāi)始全面探索和建立社會(huì)保障制度，逐步形成社會(huì)保險(xiǎn)以及社會(huì)福利制度體系，其中包括老年人、遺屬和殘障保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、老年人和殘障健康保險(xiǎn)、兒童健康保險(xiǎn)、商業(yè)健康保險(xiǎn)、醫(yī)療援助、收入補(bǔ)充保障以及家庭臨時(shí)緊急救濟(jì)等。

1941年，英國(guó)成立 “社會(huì)保險(xiǎn)與相關(guān)服務(wù)部際協(xié)調(diào)委員會(huì)”，經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉姆·貝弗里奇擔(dān)任主席。1942年，該委員會(huì)完成《貝弗里奇報(bào)告——社會(huì)保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)》，提出了一整套“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣?huì)福利制度體系，主張由國(guó)家為每個(gè)公民提供九個(gè)方面的社會(huì)保險(xiǎn)待遇，提供全方位的醫(yī)療和康復(fù)服務(wù)以及國(guó)民救助。英國(guó)政府接受了該報(bào)告的主要觀點(diǎn)和建議，并于1944年發(fā)布社會(huì)保險(xiǎn)白皮書(shū)，制定了《國(guó)民保險(xiǎn)法》、《國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)法》、《家庭津貼法》、《國(guó)民救助法》等一系列法律。1948年，英國(guó)宣布在世界上第一個(gè)建成了福利國(guó)家?！敦惛ダ锲鎴?bào)告》和英國(guó)創(chuàng)建的福利國(guó)家模式，對(duì)歐洲其他國(guó)家產(chǎn)生極大的影響，瑞典、芬蘭、挪威等國(guó)紛紛效仿英國(guó)來(lái)建設(shè)福利國(guó)家。貝弗里奇因而被稱為福利國(guó)家之父。

1952年，國(guó)際勞工組織通過(guò)了《社會(huì)保障（最低標(biāo)準(zhǔn)）公約》（第102號(hào)），這是在國(guó)際組織中首次使用“社會(huì)保障”一詞。國(guó)際勞工組織將“社會(huì)保障”定義為：社會(huì)通過(guò)采取一系列公共措施，以保護(hù)其成員免受由于疾病、生育、工傷、失業(yè)、傷殘、年老和死亡造成的停薪或收入大幅度減少的經(jīng)濟(jì)損失及社會(huì)貧困，并對(duì)其社會(huì)成員提供醫(yī)療照顧和對(duì)有子女的家庭提供津貼。因此，國(guó)際勞工組織將社會(huì)保障劃分為九項(xiàng)：養(yǎng)老金、傷殘津貼、遺屬津貼、失業(yè)津貼、醫(yī)療照顧、疾病津貼、工傷津貼、生育津貼、家庭補(bǔ)貼。

根據(jù)2011年國(guó)際勞工組織發(fā)布的《世界社會(huì)保障報(bào)告》，在全世界范圍內(nèi)，幾乎所有的國(guó)家都提供了一定程度的社會(huì)保障，但只有少數(shù)國(guó)家建立了門類齊全的社會(huì)保障制度，許多國(guó)家的社會(huì)保障僅局限于少數(shù)幾個(gè)保障項(xiàng)目。全世界只有1/3的國(guó)家（占世界人口的28%）建立了綜合性的社會(huì)保障制度體系，涵蓋國(guó)際勞工組織第102號(hào)公約所包含的各類社會(huì)保障分支項(xiàng)目。據(jù)估計(jì)，全世界只有20%的勞動(dòng)年齡人口（及其家庭）真正被綜合性社會(huì)保障制度所覆蓋，實(shí)際享受到比較健全的社會(huì)保障。

（二）國(guó)際社會(huì)保障制度的主要類型

目前，世界各國(guó)的社會(huì)保障制度大致可劃分為三種主要類型：

1．福利國(guó)家模式。國(guó)家實(shí)行普惠型的全民福利保障，國(guó)民可以依法享受政府提供的各種福利化的保障待遇，保障項(xiàng)目十分廣泛，包括醫(yī)療、傷殘、生育、失業(yè)、養(yǎng)老、遺屬、家庭、住房、教育等各類津補(bǔ)貼。社會(huì)保障資金主要來(lái)源于國(guó)家稅收。典型代表是英國(guó)和瑞典。

2．社會(huì)保險(xiǎn)模式。國(guó)家實(shí)行以社會(huì)保險(xiǎn)為主的社會(huì)保障制度，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)資金主要來(lái)源于雇主和個(gè)人繳費(fèi)（工傷等保險(xiǎn)完全由雇主繳費(fèi)），保障待遇與繳費(fèi)掛鉤，體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)的原則。政府在社會(huì)保險(xiǎn)方面承擔(dān)托底責(zé)任，在社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利等方面承擔(dān)主要責(zé)任。典型代表是德國(guó)、美國(guó)和日本。

3．個(gè)人賬戶儲(chǔ)蓄保障模式。國(guó)家強(qiáng)制從業(yè)人員依法設(shè)立個(gè)人賬戶，由個(gè)人或雇主與雇員雙方依法繳費(fèi)并全部計(jì)入個(gè)人賬戶，由此積累的個(gè)人賬戶儲(chǔ)蓄資金可以依法用于醫(yī)療、養(yǎng)老、住房以及其他方面的保障支出。此外，政府還采取其他形式的保障措施。典型代表是新加坡和智利。

（三）國(guó)際社會(huì)保障發(fā)展的主要趨勢(shì)

從世界各國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，主要表現(xiàn)出以下四個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：

1．從單一模式向混合模式轉(zhuǎn)變。在社會(huì)保障發(fā)展過(guò)程中，許多國(guó)家紛紛由單一的社會(huì)保障模式向混合模式轉(zhuǎn)變。英國(guó)和澳大利亞，以國(guó)家保障為基本制度，將公共附加養(yǎng)老金轉(zhuǎn)變?yōu)閮?chǔ)蓄積累式的企業(yè)年金。原來(lái)實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)共濟(jì)模式的阿根廷、秘魯?shù)饶厦绹?guó)家，引進(jìn)個(gè)人賬戶儲(chǔ)蓄積累模式。而實(shí)行儲(chǔ)蓄積累模式的智利，政府對(duì)因積累過(guò)少而待遇水平太低的老年人給予最低養(yǎng)老金，實(shí)際帶有國(guó)家保障的性質(zhì)。印度在養(yǎng)老保障方面實(shí)行企業(yè)職工公積金計(jì)劃、企業(yè)職工養(yǎng)老金計(jì)劃和企業(yè)職工儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)計(jì)劃等養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在醫(yī)療保障方面實(shí)行國(guó)民免費(fèi)醫(yī)療制度、政府雇員醫(yī)療保險(xiǎn)制度以及商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)等。如今，已經(jīng)很難用單一模式界定一個(gè)國(guó)家的社會(huì)保障制度，各國(guó)普遍向多層次、多支柱的混合模式發(fā)展。

2．從政府無(wú)限責(zé)任向發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用轉(zhuǎn)變。一些國(guó)家把完全現(xiàn)收現(xiàn)付改為儲(chǔ)蓄積累制或部分積累制，將積累的資金進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)以實(shí)現(xiàn)保值增值。許多國(guó)家建立了企業(yè)年金、儲(chǔ)蓄性保險(xiǎn)，也需要進(jìn)行市場(chǎng)化投資。這就為社會(huì)保障領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制打開(kāi)了空間。對(duì)社會(huì)保障積累資金，有的國(guó)家實(shí)行政府機(jī)構(gòu)直接管理和委托投資運(yùn)營(yíng)，如新加坡；有的國(guó)家則建立專門的私營(yíng)管理投資機(jī)構(gòu)，如智利等南美國(guó)家的養(yǎng)老金管理公司；還有的國(guó)家則依托已有的市場(chǎng)機(jī)構(gòu)，如美國(guó)的401K年金計(jì)劃。通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制擴(kuò)大了社會(huì)保障的籌資渠道，政府從無(wú)限責(zé)任轉(zhuǎn)為承擔(dān)有限責(zé)任。

3．從消極保障向積極保障轉(zhuǎn)變。一些國(guó)家調(diào)整社會(huì)保障政策導(dǎo)向，將原來(lái)消極的保障轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的保障方式。如控制失業(yè)救濟(jì)金水平，把更多的資金投向職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)，穩(wěn)定就業(yè)崗位，提高失業(yè)者的再就業(yè)能力，把失業(yè)保險(xiǎn)的范圍和功能前移，與預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)緊密結(jié)合起來(lái)。在工傷保險(xiǎn)方面，許多國(guó)家在保證受害者經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，增加用于工傷預(yù)防的資金，以降低事故發(fā)生率和減少工傷保險(xiǎn)基金支出；積極向受害者提供職業(yè)康復(fù)服務(wù)，使他們?cè)缛罩胤稻蜆I(yè)崗位，從而形成了預(yù)防、補(bǔ)償、康復(fù)三位一體的制度。一些老齡化國(guó)家，通過(guò)逐步提高法定退休年齡等措施，延長(zhǎng)就業(yè)和繳費(fèi)年限，強(qiáng)化了養(yǎng)老保障的激勵(lì)和約束機(jī)制。

4．從分散管理向統(tǒng)一管理轉(zhuǎn)變。許多國(guó)家社會(huì)保障都是在行業(yè)保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，早期往往存在著多頭管理和經(jīng)辦、相互攀比待遇、重復(fù)保障、管理成本高等弊病，政府嘗試將分割管理的體制逐步整合為統(tǒng)一的管理體系。澳大利亞把分散的社保機(jī)構(gòu)組建成全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的服務(wù)聯(lián)盟。2007年德國(guó)議會(huì)通過(guò)議案，成立統(tǒng)一的醫(yī)療衛(wèi)生基金和法定醫(yī)保機(jī)構(gòu)聯(lián)合會(huì)，將原來(lái)253個(gè)行業(yè)醫(yī)保機(jī)構(gòu)分散管理改為統(tǒng)一管理。政府通過(guò)建立統(tǒng)一的社會(huì)保障管理和服務(wù)體系，向公民提供公平的社會(huì)保障服務(wù)。

二、 我國(guó)社會(huì)保障發(fā)展形勢(shì)的基本判斷

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化, 我國(guó)自1984年開(kāi)始逐步進(jìn)行社會(huì)保障制度改革。三十年來(lái)，通過(guò)不斷改革與創(chuàng)新，我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)迅速發(fā)展，在世界上人口最多的國(guó)家建立起比較健全的社會(huì)保障制度體系。目前，我國(guó)已經(jīng)成為世界上社會(huì)保障制度覆蓋人數(shù)最多、保障項(xiàng)目基本齊備的國(guó)家，形成非常龐大的社會(huì)保障體系，保障能力日益增強(qiáng)，成為一個(gè)社保大國(guó)，取得舉世公認(rèn)的巨大成就，正在逐步走向人人依法公平享有社會(huì)保障的新時(shí)代。

（一） 社會(huì)保障制度體系基本形成

我國(guó)社會(huì)保障體系包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫、軍人保險(xiǎn)、住房保障、社會(huì)慈善、商業(yè)人身保險(xiǎn)等，以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等五大社會(huì)保險(xiǎn)為核心。

2010年10月28日,全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《社會(huì)保險(xiǎn)法》，這是我國(guó)第一部社會(huì)保險(xiǎn)綜合性法律, 是我國(guó)社會(huì)保障法制建設(shè)的一個(gè)里程碑。目前,我國(guó)已經(jīng)形成以《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《勞動(dòng)法》、《收養(yǎng)法》、《職業(yè)病防治法》、《軍人保險(xiǎn)法》為基本法律，以《失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《工傷保險(xiǎn)條例》、《城市居民最低生活保障條例》、《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》、《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》、《廉租住房保障條例》、《社會(huì)救助暫行辦法》、《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見(jiàn)》等相關(guān)法規(guī)和規(guī)章以及規(guī)范性文件為配套的社會(huì)保障法律體系，我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)已經(jīng)全面納入法制化軌道。

（二） 覆蓋范圍迅速擴(kuò)大，參保人數(shù)迅速增長(zhǎng)

2013年末，全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為3.22億人，城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為4.98億人，兩者合計(jì)達(dá)到8.2億人，比2008年的2.2億人增長(zhǎng)2.7倍，總體覆蓋率達(dá)到80%。

城鎮(zhèn)職工和居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)為5.68億人，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合人數(shù)為8.02億人，三項(xiàng)合計(jì)超過(guò)13億人，我國(guó)已基本實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)保。

城鎮(zhèn)職工工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)為1.98億人，失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)1.64億人，生育保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到1.63億人。 各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)參保人數(shù)均連年顯著增長(zhǎng)。

近五年各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)參保人數(shù)

計(jì)算單位：萬(wàn)人

(注：因新農(nóng)合與城鎮(zhèn)醫(yī)保參保人數(shù)存在重復(fù)統(tǒng)計(jì)，導(dǎo)致全國(guó)醫(yī)保覆蓋人數(shù)總計(jì)偏高，其中2013年該指標(biāo)數(shù)值超過(guò)全國(guó)總?cè)丝跀?shù)；如果剔除重復(fù)統(tǒng)計(jì)，參保率仍將在95%以上。)

（三）社?；鹨?guī)模不斷擴(kuò)大，社保制度的物質(zhì)基礎(chǔ)更加堅(jiān)實(shí)

2013年，全國(guó)五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)（含城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和新農(nóng)合）基金收入合計(jì)3.83萬(wàn)億元，支出合計(jì)3.09萬(wàn)億元，分別比2008年增長(zhǎng)1.66倍和1.99倍，社會(huì)保險(xiǎn)基金支出增長(zhǎng)率超過(guò)基金收入增長(zhǎng)率。其中：城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入2.25萬(wàn)億元，支出1.85萬(wàn)億元，累計(jì)結(jié)存2.83萬(wàn)億元；城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入2052億元，支出1348億元，累計(jì)結(jié)存3006億元；城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金收入8248億元，支出6801億元，統(tǒng)籌基金累計(jì)結(jié)存5794億元，職工個(gè)人賬戶累計(jì)結(jié)存3323億元；新農(nóng)合基金收入2973億元，支出2909億元;失業(yè)保險(xiǎn)基金收入1289億元，支出532億元，累計(jì)結(jié)存3686億元；工傷保險(xiǎn)基金收入615億元，支出482億元，累計(jì)結(jié)存996億元；生育保險(xiǎn)基金收入368億元，支出283億元，累計(jì)結(jié)存515億元。全國(guó)各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)當(dāng)期收入均大于支出。

近五年社會(huì)保險(xiǎn)基金收支情況

計(jì)算單位：億元

除以上社會(huì)保險(xiǎn)基金之外，我國(guó)于2000年開(kāi)始創(chuàng)建全國(guó)社會(huì)保障基金，這是為應(yīng)對(duì)未來(lái)老齡化高峰的挑戰(zhàn)而建立的國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金。2013年末，全國(guó)社會(huì)保障基金總額1.19萬(wàn)億元。基金自成立以來(lái)的年平均投資收益率在8%以上，遠(yuǎn)超過(guò)通貨膨脹率，實(shí)現(xiàn)保值增值，基金實(shí)力不斷增強(qiáng)。

（四）保障水平不斷提高，人民群眾分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果

2013年，我國(guó)企業(yè)退休人員養(yǎng)老金平均水平已提高到1856元。今年，我國(guó)連續(xù)第10年提高企業(yè)退休人員養(yǎng)老金，預(yù)計(jì)人均養(yǎng)老金水平將超過(guò)2000元。此外，全國(guó)有1.41億人參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的老年居民領(lǐng)取養(yǎng)老金，人均每月領(lǐng)取養(yǎng)老金水平為82元。

在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，職工住院醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用報(bào)銷比例在80%以上，城鄉(xiāng)居民住院醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用報(bào)銷比例在60%-70%。此外，通過(guò)職工補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)，參保人的住院醫(yī)療費(fèi)用還可以得到更多的補(bǔ)償。

2013年，全國(guó)共為417萬(wàn)失業(yè)人員支付了失業(yè)保險(xiǎn)待遇，人均月失業(yè)保險(xiǎn)金767元；共有195萬(wàn)人享受了工傷保險(xiǎn)待遇，依據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)法和修訂后的工傷保險(xiǎn)條例，工亡、工傷傷殘和工傷醫(yī)療待遇水平均有大幅度提高；此外，共有522萬(wàn)人享受了生育保險(xiǎn)待遇，女職工生育期間的收入和生育醫(yī)療費(fèi)得到較好保障，促進(jìn)了就業(yè)性別平等。

（五）社保管理服務(wù)體系逐步規(guī)范（標(biāo)準(zhǔn)）化、專業(yè)化、信息化

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的社保管理服務(wù)體系建設(shè)，目前已經(jīng)形成比較健全的社保管理服務(wù)規(guī)范，并陸續(xù)頒布一些有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

2013年末，全國(guó)縣以上各類社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)共有8363 個(gè)，編制總?cè)藬?shù)15.98萬(wàn)人。社保經(jīng)辦服務(wù)已向街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)和行政村延伸，基層服務(wù)平臺(tái)有30多萬(wàn)人從事社保等綜合性公共服務(wù)。全國(guó)已經(jīng)發(fā)放社會(huì)保障卡5.4億張，今年底將增加到6.5億張。計(jì)劃到2015年末發(fā)卡達(dá)到8億張，2017年底達(dá)到10億張。

三、 社會(huì)保障體系建設(shè)面臨的主要問(wèn)題

我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)成就舉世矚目，但畢竟建立時(shí)間較短，還存在不少矛盾和問(wèn)題，特別是面對(duì)新形勢(shì)、新要求，深化改革和加快發(fā)展的任務(wù)依然繁重。

從外部環(huán)境看，影響我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)的重大因素主要是：第一，近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)正在從過(guò)去高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)入中高速增長(zhǎng)階段，2013年已經(jīng)降至7.7%。預(yù)計(jì)今后十年我國(guó)GDP增速可能維持在7%-8%左右。在此之后的未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速還可能進(jìn)一步降低，從而對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入帶來(lái)一定的影響。第二，目前我國(guó)城鎮(zhèn)化加速，人口老齡化趨勢(shì)加劇，老年人口撫養(yǎng)比急劇增高，社會(huì)保障基金收支平衡壓力增大。同時(shí)，在人口流動(dòng)過(guò)程中，解決社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的任務(wù)更加繁重。第三，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，利益主體多元化、就業(yè)形式多樣化、勞動(dòng)關(guān)系復(fù)雜化，加上多種歷史遺留問(wèn)題浮出水面，引發(fā)各種社會(huì)矛盾和沖突；同時(shí)，隨著社會(huì)發(fā)展，人民群眾對(duì)于公平享有社會(huì)保障的訴求日益強(qiáng)烈，完善社會(huì)保障體系的任務(wù)更加迫切。

從社會(huì)保障體系內(nèi)部看，面臨的主要問(wèn)題包括以下幾個(gè)方面：

（一） 公平性方面的問(wèn)題

當(dāng)前，在社會(huì)保障領(lǐng)域的公平性問(wèn)題主要有以下兩個(gè)比較突出的矛盾：

1.企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金“雙軌制”

近年來(lái)，社會(huì)上對(duì)養(yǎng)老金“雙軌制”問(wèn)題議論較多，主要指向是企業(yè)職工和其他城鎮(zhèn)就業(yè)人員普遍實(shí)行了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員仍實(shí)行退休制度，不繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，但待遇水平相對(duì)較高，從而引發(fā)“待遇差”矛盾。

為解決上述問(wèn)題，從2005年以來(lái)，國(guó)家已經(jīng)連續(xù)提高企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金水平。但由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位在養(yǎng)老保障制度方面迄今沒(méi)有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改革，“雙軌制”所導(dǎo)致的養(yǎng)老金待遇差問(wèn)題并沒(méi)有得到根本解決。

不僅如此，由于多年來(lái)連續(xù)大幅度提高企業(yè)退休人員養(yǎng)老金，少數(shù)地方出現(xiàn)一些企業(yè)在職人員工資低于當(dāng)?shù)赝诵萑藛T養(yǎng)老金水平的 “倒掛”現(xiàn)象，也有的地方出現(xiàn)基層事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金低于企業(yè)退休人員養(yǎng)老金水平的反向待遇差現(xiàn)象。同時(shí)，也導(dǎo)致進(jìn)一步加大各地城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支出壓力，使一些地區(qū)的基金積累不斷減少，難以為繼。

2.城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度分設(shè)、管理分割

目前,在城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)方面處于制度分設(shè)、管理分割的狀態(tài)，即分別實(shí)行城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度(簡(jiǎn)稱“新農(nóng)合”)。兩者之間在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、藥品目錄、定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)等許多方面都存在著顯著差異。這種體制的形成有特殊的歷史原因，并引起一些矛盾：一是有損社會(huì)公平，不利于城鎮(zhèn)化背景下的城鄉(xiāng)人員合理流動(dòng)；二是兩種制度之間在有關(guān)政策、經(jīng)辦管理流程等方面互不相同，產(chǎn)生矛盾；三是增加政府的管理成本，出現(xiàn)了人員重復(fù)參保、財(cái)政重復(fù)補(bǔ)貼的現(xiàn)象，也增加了社會(huì)運(yùn)行成本。

為此，根據(jù)中央關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的精神，近年來(lái)許多地區(qū)進(jìn)行了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的探索。2010年10月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》明確把新農(nóng)合與職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保并列為基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，為整合制度奠定了法律基礎(chǔ)。2013年全國(guó)人大審議通過(guò)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，明確要整合城鄉(xiāng)醫(yī)保和統(tǒng)一管理。目前，全國(guó)已有8個(gè)省級(jí)地區(qū)全面實(shí)行城鄉(xiāng)醫(yī)保整合，還有其他省的35個(gè)地級(jí)市以及另外40多個(gè)縣實(shí)行了城鄉(xiāng)醫(yī)保整合，總共覆蓋2.1億人。但是，多數(shù)地區(qū)在居民醫(yī)保方面仍然處于城鄉(xiāng)分割狀態(tài)。

（二） 流動(dòng)性方面的問(wèn)題

近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化速度正在不斷加快。到2011年末，城鎮(zhèn)人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到51.27%,首次超過(guò)農(nóng)村人口。，農(nóng)民工和被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題日益突出，迫切需要從制度上得到根本解決。

1．農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題

農(nóng)民工是我國(guó)最大的流動(dòng)就業(yè)群體。2013年末全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到2.69億人，其中外出進(jìn)城的農(nóng)民工共有1.66億人。近年來(lái)各級(jí)政府制定和實(shí)施有關(guān)促進(jìn)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)的政策措施?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》頒布實(shí)施，為農(nóng)民工依法參加社會(huì)保險(xiǎn)提供了法律依據(jù)，使農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的人數(shù)逐年不斷增加。2013年末，全國(guó)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工有4895萬(wàn)人，參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)民工有5018萬(wàn)人，參加失業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民工有3740萬(wàn)人，參加工傷保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)最多，達(dá)到7263萬(wàn)人。

另一方面，在農(nóng)民工社會(huì)保障方面也存在著一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是一些用人單位不愿依法為農(nóng)民工辦理參保，即使勉強(qiáng)為農(nóng)民工辦理參保，也往往按較低的工資基數(shù)來(lái)繳費(fèi)，或采取拖延、瞞報(bào)、漏報(bào)等各種手段侵害農(nóng)民工的合法權(quán)益，甚至引發(fā)罷工等群體性事件；二是由于農(nóng)民工工資收入水平較低，一些農(nóng)民對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)不足，也不愿參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等；三是一些農(nóng)民工在跨城鄉(xiāng)流動(dòng)就業(yè)的過(guò)程中，分別參加新農(nóng)合、新農(nóng)保、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，造成重復(fù)參保繳費(fèi)；四是盡管政府出臺(tái)了一些有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的政策，但在實(shí)施過(guò)程中仍然存在政策不落實(shí)或經(jīng)辦操作不順暢的現(xiàn)象，一些農(nóng)民工在流動(dòng)就業(yè)過(guò)程中的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題并沒(méi)有得到有效解決。

2．被征地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)，隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，被征地農(nóng)民數(shù)量急劇增長(zhǎng)，形成數(shù)千萬(wàn)被征地農(nóng)民的龐大群體。被征地農(nóng)民因征地、補(bǔ)償以及生活保障等問(wèn)題而引起上訪或群體性事件也經(jīng)常發(fā)生，成為影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要因素。

目前，在被征地農(nóng)民社會(huì)保障方面仍存在著一些突出問(wèn)題亟待解決：一是政策不統(tǒng)一。國(guó)家有關(guān)被征地農(nóng)民社會(huì)保障的法律法規(guī)不健全，全國(guó)缺乏統(tǒng)一的被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策，各地方制定的被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策措施五花八門。二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低?，F(xiàn)行的《土地管理法》以及相關(guān)政策對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較低，不足以為被征地農(nóng)民的社會(huì)保障提供充分的資金保證。三是未嚴(yán)格實(shí)行先保后征。一些地方?jīng)]有認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)家規(guī)定的先保后征的原則，未提供社會(huì)保障就強(qiáng)行征地、征地補(bǔ)償不到位等現(xiàn)象屢禁不止。四是保障資金難落實(shí)。由于對(duì)征地單位應(yīng)承擔(dān)的保障責(zé)任以及土地出讓收入中應(yīng)當(dāng)提取的社會(huì)保障補(bǔ)助資金缺乏嚴(yán)格規(guī)定，一些征地項(xiàng)目沒(méi)有把被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用納入預(yù)算，使被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金缺乏可靠保障。五是保障水平較低。盡管國(guó)家規(guī)定被征地農(nóng)民基本生活或養(yǎng)老保障水準(zhǔn)應(yīng)不低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，但許多地方未能達(dá)到這一最低標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致被征地農(nóng)民的基本生活難以保障。六是歷史遺留問(wèn)題較多，地方政府解決歷史遺留問(wèn)題的難度相當(dāng)大。

（三） 可持續(xù)發(fā)展方面的問(wèn)題

社會(huì)保障制度發(fā)展的可持續(xù)性，是社會(huì)保障體系建設(shè)的內(nèi)在要求。縱觀國(guó)際社會(huì)保障發(fā)展史，有的國(guó)家（如德國(guó)）社會(huì)保險(xiǎn)制度建立100多年，長(zhǎng)期保持較為穩(wěn)定的發(fā)展；而有的國(guó)家因社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)缺陷以及福利剛性，雖然維持了幾十年，但在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)出現(xiàn)危機(jī)便驟然崩塌（如希臘）；還有的國(guó)家，因試圖調(diào)整社保政策而導(dǎo)致政府垮臺(tái)（如英國(guó)）。這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得我國(guó)借鑒。目前，影響我國(guó)社會(huì)保障可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題主要有以下幾點(diǎn)：

1．養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)基金收支平衡壓力持續(xù)增大

近年來(lái)，一些地方城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)當(dāng)期收不抵支的現(xiàn)象，需要通過(guò)中央財(cái)政補(bǔ)助資金或動(dòng)用基金積累來(lái)彌補(bǔ)。同時(shí)，地區(qū)之間很不平衡，東部地區(qū)集中了全國(guó)一半的結(jié)余基金，而中西部地區(qū)基金征繳收入少于支出。

此外，在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，近年來(lái)部分地區(qū)也出現(xiàn)了醫(yī)療保險(xiǎn)基金收不抵支的現(xiàn)象。由于醫(yī)療機(jī)構(gòu)過(guò)度醫(yī)療問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重，導(dǎo)致醫(yī)療費(fèi)用過(guò)快增長(zhǎng)，有些統(tǒng)籌地區(qū)的醫(yī)療費(fèi)用3-5年就能翻一番，醫(yī)?；鸩豢爸刎?fù)，出現(xiàn)收不抵支。同時(shí)，現(xiàn)行的醫(yī)保政策以及管理措施對(duì)醫(yī)療費(fèi)用的過(guò)快增長(zhǎng)缺乏根本的制約手段。因此，近年來(lái)有些地區(qū)出現(xiàn)醫(yī)?；鹗詹坏种?。

2．職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶難以做實(shí)

2001年，國(guó)務(wù)院部署在遼寧省開(kāi)展做實(shí)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶試點(diǎn)，到2006年試點(diǎn)地區(qū)增加到13個(gè)?。ㄊ校Ｖ?013年末，試點(diǎn)地區(qū)共做實(shí)個(gè)人賬戶基金累計(jì)4154億元。總體上看，做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)工作陷入困境，進(jìn)退兩難。

有關(guān)個(gè)人賬戶是否繼續(xù)做實(shí)的問(wèn)題，關(guān)系到我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展方向，是能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重大問(wèn)題之一，目前正處在一個(gè)十字路口面臨方向抉擇的關(guān)鍵時(shí)刻，需要立足我國(guó)國(guó)情，并借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在進(jìn)行深入分析論證的基礎(chǔ)上，做出正確的選擇。

3．老齡化趨勢(shì)加劇，撫養(yǎng)比持續(xù)增高，而法定退休年齡偏低

2013年我國(guó)60歲及以上的老年人口已突破2億大關(guān)，達(dá)到2.02億,占總?cè)丝?4.8%。預(yù)計(jì)到2030年我國(guó)人口老齡化率將達(dá)到26.5%，我國(guó)將進(jìn)入人口老齡化的高峰期，老齡化程度超過(guò)世界各國(guó)老齡化的平均水平。到2050年，我國(guó)人口老齡化率將達(dá)到35%左右。人口老齡化對(duì)養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)基金支出需求不斷增加，收支缺口逐步擴(kuò)大。同時(shí)，隨著人口老齡化，退休人員迅速增加，承擔(dān)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的在職人員所占比重逐漸減小，撫養(yǎng)比不斷增高，未來(lái)制度運(yùn)行存在著很大風(fēng)險(xiǎn)。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)職工退休年齡偏低，特別是女性退休年齡低。此外，提前退休的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。近十多年來(lái)因國(guó)有企業(yè)改革或從事特殊工種而提前退休的人員大量增加。城鎮(zhèn)企業(yè)職工實(shí)際退休年齡平均只有54歲。大量職工過(guò)早退休，加重了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出負(fù)擔(dān)。

目前，城鎮(zhèn)企業(yè)職工繳費(fèi)年限短（最低15年），享受養(yǎng)老金待遇時(shí)間長(zhǎng)。這一矛盾將隨著人口預(yù)期壽命不斷延長(zhǎng)而越來(lái)越突出。

近年來(lái)，在有關(guān)部門研究適當(dāng)調(diào)整退休年齡的過(guò)程中，公眾對(duì)此十分敏感，體力勞動(dòng)者大都表示反對(duì)。十八屆三中全會(huì)做出“漸進(jìn)式延遲退休年齡”的決定后，社會(huì)上對(duì)“延遲退休年齡”問(wèn)題仍然存在爭(zhēng)議。在研究解決這一問(wèn)題方面，不僅要考慮養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡的需要，而且還應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)人力資源供求關(guān)系變化及其充分開(kāi)發(fā)利用，提出全面的解決方案。

4．社會(huì)保險(xiǎn)的激勵(lì)性不足，漏保及中斷參保、繳費(fèi)現(xiàn)象較多

在如何激勵(lì)繳費(fèi)方面，有些地區(qū)偏重增加政府投入，甚至推出全民免費(fèi)醫(yī)療、財(cái)政替居民繳費(fèi)等福利性政策，弱化甚至免去個(gè)人和家庭應(yīng)盡的責(zé)任。許多居民年輕時(shí)不參保，等到40多歲以后才繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，90%以上參加城鄉(xiāng)基本居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的人選擇最低繳費(fèi)檔次（每年只繳納100元），過(guò)度依賴政府發(fā)放的基礎(chǔ)養(yǎng)老金；還有不少居民沒(méi)病時(shí)不參保，有病了才臨時(shí)“抱佛腳”，要求參保繳費(fèi)。這種狀況發(fā)展下去，社保制度難以持續(xù)。

在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率方面，目前我國(guó)城鎮(zhèn)用人單位應(yīng)繳納的五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的費(fèi)率合計(jì)接近本單位職工工資總額的30%。

我國(guó)社保繳費(fèi)以“城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位在崗職工平均工資”為基數(shù)，這明顯高于不少企業(yè)職工的工資水平。高費(fèi)基加高費(fèi)率，使許多企業(yè)特別是中小微企業(yè)感到負(fù)擔(dān)沉重，難以承受，使一些用人單位和員工不愿參保。

在中斷繳費(fèi)方面，2013年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中斷繳費(fèi)人數(shù)達(dá)3604萬(wàn)人，比上年增長(zhǎng)12.7%。導(dǎo)致這一問(wèn)題的原因主要在于：一是困難群體中斷繳費(fèi)比較多。特別是失業(yè)、下崗、離崗自謀職業(yè)的人員，由于年齡偏高、技能單一，實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的比例低。二是個(gè)體、靈活就業(yè)人員收入不穩(wěn)定，繳費(fèi)能力不足。三是我國(guó)現(xiàn)行規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)取待遇的“門檻”較低，許多人繳費(fèi)年限滿15年后就不再繳費(fèi)，等著退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇。四是管理手段有限，對(duì)跨地區(qū)流動(dòng)就業(yè)人員的參保難以跟蹤認(rèn)證，參保人員從甲地流出后，即使在乙地繼續(xù)參保，在甲地也統(tǒng)計(jì)為中斷繳費(fèi)。

5.社會(huì)保險(xiǎn)基金難以保值增值，造成基金實(shí)際損失

盡管2013年各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余達(dá)到4.5萬(wàn)億，其中基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余已超過(guò)3萬(wàn)億，但由于缺乏投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制，基金結(jié)余資金除少量購(gòu)買國(guó)債之外，絕大部分只能存入銀行，利息較低，實(shí)際上處于貶值狀態(tài)。多年來(lái)，由于我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金收益率低于通貨膨脹率，導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)基金結(jié)余長(zhǎng)期處于嚴(yán)重貶值狀態(tài)。

6.多層次社會(huì)保障體系尚未有效形成

目前，我國(guó)在構(gòu)建多層次的社會(huì)保障體系建設(shè)方面比較緩慢，特別是在養(yǎng)老保障方面，由于企業(yè)年金發(fā)展嚴(yán)重滯后，絕大多數(shù)企業(yè)沒(méi)有建立企業(yè)年金，缺乏補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，多層次的養(yǎng)老保障體系在很大程度上尚未形成。截至到2013年末，建立企業(yè)年金的企業(yè)僅有6.6萬(wàn)個(gè),積累基金6035億元， 覆蓋職工人數(shù)只有2056萬(wàn)人, 僅占城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)的6.8%，這表明93%以上的參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)職工沒(méi)有企業(yè)年金。從2007-2013年的七年間，參加企業(yè)年金人數(shù)占城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)的比重從5.1%只增加到6.8%，增長(zhǎng)速度非常緩慢，反映了企業(yè)年金發(fā)展受到嚴(yán)重制約。

四、 促進(jìn)社會(huì)保障公平可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策建議

按照黨的十八大提出的關(guān)于社會(huì)保障發(fā)展要堅(jiān)持實(shí)行“全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”的方針，并且以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，在繼續(xù)擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋范圍、加大社會(huì)保險(xiǎn)基金征繳力度的同時(shí)，要重視提高社會(huì)保障制度及運(yùn)行質(zhì)量，扭轉(zhuǎn)過(guò)去在一定程度上出現(xiàn)的偏重外延式擴(kuò)張的傾向，加快推進(jìn)實(shí)施各項(xiàng)社保改革措施，加緊健全和完善覆蓋城鄉(xiāng)各類社會(huì)群體的社會(huì)保障體系，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障實(shí)現(xiàn)更加公平可持續(xù)發(fā)展。

（一） 統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的基本思路是：機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)實(shí)行統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，從制度和機(jī)制上化解“雙軌制”矛盾。為此，要協(xié)調(diào)推進(jìn)相關(guān)改革措施：一是機(jī)關(guān)與事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同步改革；二是廣泛建立職業(yè)年金；三是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與工資制度改革相配套，并同步實(shí)施；四是對(duì)計(jì)發(fā)辦法與調(diào)整機(jī)制進(jìn)行改革；五是這項(xiàng)改革可在全國(guó)范圍同步實(shí)施。

為確保這項(xiàng)改革的順利推行，必須妥善處理改革之后各類人員養(yǎng)老保障權(quán)益問(wèn)題。從實(shí)質(zhì)上來(lái)講，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的關(guān)鍵就是如何實(shí)現(xiàn)改革前后待遇平穩(wěn)銜接，確保改革之后有關(guān)人員的養(yǎng)老保障待遇水平不受到顯著影響。其中，對(duì)于改革后的原有在職人員（即“中人”），在參保繳費(fèi)之后，可考慮采取必要的過(guò)渡辦法，維護(hù)這類人員退休后的養(yǎng)老保障權(quán)益，以實(shí)現(xiàn)改革之后新舊制度的平穩(wěn)銜接。

（二） 城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌

在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)其中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌。這將有利于在全國(guó)各地區(qū)實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的基本統(tǒng)一，并根本解決跨地區(qū)流動(dòng)就業(yè)人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移及其權(quán)益保障問(wèn)題，提高基金承受能力和資金使用效率。

實(shí)行核心基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的關(guān)鍵，在于合理劃分中央與地方對(duì)基本養(yǎng)老金的籌資和支付責(zé)任，明確事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)應(yīng)，共同支撐養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以及基金的平穩(wěn)運(yùn)行。

（三） 積極推動(dòng)城鄉(xiāng)醫(yī)保制度與管理的整合

為解決目前城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度分設(shè)、管理分割的問(wèn)題，國(guó)務(wù)院已明確要求整合城鄉(xiāng)醫(yī)保，實(shí)行統(tǒng)一的制度與管理。在我國(guó)將城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)進(jìn)行整合與統(tǒng)一，也符合國(guó)際醫(yī)療保障管理體制的主流趨勢(shì)。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)施〈國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案〉任務(wù)分工的通知》（ 國(guó)辦發(fā)〔2013〕22號(hào)）的精神，推進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的整合，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度、管理服務(wù)、信息系統(tǒng)的統(tǒng)一，降低政府管理成本，提高管理效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的公平與可持續(xù)發(fā)展。

（四） 適時(shí)適度降低單位繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率

應(yīng)當(dāng)首先考慮在適當(dāng)時(shí)機(jī)適度降低用人單位繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，以減輕企業(yè)的人工成本負(fù)擔(dān)，這樣將有利于企業(yè)發(fā)展和促進(jìn)就業(yè)。在“十二五”期末城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌之后，可以適當(dāng)降低單位養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率。

此外，針對(duì)多年來(lái)失業(yè)保險(xiǎn)基金收支結(jié)余過(guò)多的問(wèn)題，除通過(guò)修訂《失業(yè)保險(xiǎn)條例》適當(dāng)擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金在促進(jìn)就業(yè)方面的支出范圍之外，還應(yīng)適當(dāng)降低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率。

（五） 漸進(jìn)式提高法定退休年齡

所謂漸進(jìn)式延遲退休，是指制定有關(guān)延遲退休的政策主要采取小步慢走的方式，逐步緩慢地延長(zhǎng)退休年齡。同時(shí)，將設(shè)立緩沖期或準(zhǔn)備期，在將來(lái)有關(guān)延遲退休的政策制定并公布之后，還將經(jīng)過(guò)幾年的準(zhǔn)備才會(huì)正式實(shí)施，盡量減小退休政策調(diào)整對(duì)社會(huì)和有關(guān)人員所帶來(lái)的影響。這也是許多國(guó)家在提高法定退休年齡方面比較通行的做法。

在調(diào)整退休年齡政策方面，應(yīng)當(dāng)把握以下幾項(xiàng)原則：一是要堅(jiān)持以人為本的原則，充分考慮不同群體的實(shí)際情況、不同需求和切身利益；二是要統(tǒng)籌兼顧，在制定延遲退休年齡政策方面，應(yīng)當(dāng)綜合考慮勞動(dòng)力供需、教育水平、預(yù)期壽命、基金收支等多種因素，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理各種關(guān)系；三是要有適當(dāng)?shù)膹椥?，不宜搞“一刀切”，需要研究采取比較妥善的處理辦法。

（六） 建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的正常調(diào)整機(jī)制

在建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)正常調(diào)整機(jī)制方面，要堅(jiān)持公平合理的基本原則，適當(dāng)考慮相關(guān)因素，即要使退休人員基本生活得到保障和逐步提高，能夠適當(dāng)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，又要將待遇調(diào)整控制在基金和財(cái)政所能承受的范圍之內(nèi)。為此，應(yīng)采取以下幾項(xiàng)措施：一要改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休費(fèi)用與在崗工資增長(zhǎng)掛鉤的機(jī)制，建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金統(tǒng)一的調(diào)整辦法。二是調(diào)整水平要與居民生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)和職工工資增長(zhǎng)掛鉤機(jī)制。三是養(yǎng)老金待遇調(diào)整政策由國(guó)家統(tǒng)一制定。四是要統(tǒng)籌考慮機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)和城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老金調(diào)整，逐步建立統(tǒng)籌各類人群的基本養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制。

（七） 大力加強(qiáng)多層次社會(huì)保障體系建設(shè)

構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系是我國(guó)社會(huì)保障制度改革的一個(gè)重要目標(biāo)，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)加緊建立多層次的養(yǎng)老保障體系，其中迫切需要大力發(fā)展企業(yè)年金。應(yīng)當(dāng)采取必要的措施鼓勵(lì)和扶持更多的企業(yè)廣泛建立企業(yè)年金。

隨著機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革、城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌、適時(shí)適度降低包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率，將給企業(yè)年金的發(fā)展帶來(lái)新的機(jī)遇。在機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立職業(yè)年金并迅速發(fā)展壯大之后，將對(duì)企業(yè)年金形成倒逼態(tài)勢(shì)，從而在一定程度上刺激和帶動(dòng)企業(yè)年金的發(fā)展，為提高企業(yè)退休人員的養(yǎng)老保障水平奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（八） 推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)基金市場(chǎng)化、多元化投資運(yùn)營(yíng)

針對(duì)目前社會(huì)保險(xiǎn)基金特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余貶值的問(wèn)題，應(yīng)盡早出臺(tái)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)辦法，建立市場(chǎng)化、多元化的投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)基金保值增值。在目前中國(guó)資本市場(chǎng)很不成熟、投資風(fēng)險(xiǎn)很大的情況下，可以考慮出臺(tái)一些針對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的特殊政策，包括發(fā)行利息較高的特種國(guó)債。在目前購(gòu)買國(guó)債渠道狹窄的情況下，建議允許購(gòu)買政策性銀行債，使基金投資獲得穩(wěn)健可靠的收益率。同時(shí)，在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)方面，要堅(jiān)持安全第一，嚴(yán)格監(jiān)管，建立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，確?；鸢踩?。

總之，社會(huì)保障制度改革與模式選擇應(yīng)當(dāng)遵循社會(huì)保障發(fā)展的客觀規(guī)律，并與所處的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)環(huán)境相適應(yīng)。社會(huì)保障注重社會(huì)公平，追求的不是保障水平均等，而是制度公平、機(jī)會(huì)公平、結(jié)果公平。社會(huì)保障注重長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度安排，追求可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)正確處理解決當(dāng)前突出矛盾與建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制之間的關(guān)系。社會(huì)保障由政府主導(dǎo)，但并非由政府包辦，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在社會(huì)保障領(lǐng)域的重要作用。要妥善處理社會(huì)保障待遇剛性增長(zhǎng)與保障水平適度之間的關(guān)系，堅(jiān)持“保基本”，不宜隨意提高保障水平。社會(huì)保障制度改革應(yīng)當(dāng)與其他相關(guān)制度改革或政策調(diào)整相協(xié)調(diào)。要倡導(dǎo)積極的社會(huì)保障理念，制定和實(shí)施積極的社會(huì)保障政策,不能片面追求外延式擴(kuò)張，要更加注重內(nèi)涵式提升制度運(yùn)行質(zhì)量，進(jìn)一步健全和完善我國(guó)社會(huì)保障制度體系，促進(jìn)社會(huì)保障制度平穩(wěn)運(yùn)行并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，讓全體國(guó)民都能夠依法公平享有社會(huì)保障。

金維剛同志簡(jiǎn)介

金維剛，男，漢族，祖籍湖北，1962 年生。1993年畢業(yè)于北京大學(xué)，社會(huì)學(xué)博士。長(zhǎng)期從事社保研究工作，現(xiàn)任人力資源和社會(huì)保障部社會(huì)保障研究所所長(zhǎng)、研究員，兼任全國(guó)政協(xié)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)理事、人社部決策咨詢委員會(huì)專家、中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、亞洲開(kāi)發(fā)銀行咨詢專家。近年來(lái)主持一系列有關(guān)社會(huì)保障的國(guó)家級(jí)、部級(jí)課題研究，是參與我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)的主要專家之一。在十八屆三中全會(huì)之后，由人社部指定作為負(fù)責(zé)解讀中央關(guān)于社會(huì)保障制度改革精神的專家，在社會(huì)保障制度改革方案與政策研究方面發(fā)揮重要作用。