十二屆全國人大常委會專題講座第十一講 

尊敬的委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確了我國社會保障制度改革的目標為：建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度。我國現(xiàn)行的社會保障制度是在改革開放之后，隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深化，在研究借鑒國際社會保障發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國國情，在改革中發(fā)展，在探索中前進，逐步建立起覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度體系。

目前，我國已經(jīng)形成以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充的社會保障制度體系。其中，社會保險是我國社會保障制度體系的核心。同時，我國社會保障體系建設(shè)正面臨著嚴峻的形勢和一些突出問題，應(yīng)當通過全面深化改革，并且借鑒有關(guān)國際經(jīng)驗，促進我國社會保障更加公平可持續(xù)發(fā)展。

一、 社會保障概述

（一）社會保障的起源與發(fā)展

社會保障是國家通過立法并依法采取必要的行政手段對國民收入進行再分配，對暫時或永久喪失勞動能力或因其他各種原因面臨生活困難或生存風險的社會成員提供必要的、基本的、經(jīng)濟的保障制度以及相關(guān)措施。

現(xiàn)代社會保障制度是隨著工業(yè)化的發(fā)展而逐漸產(chǎn)生和發(fā)展起來的。1601年，為了救濟因圈地運動而失地無業(yè)的貧民，英國頒布了《濟貧法》。1834年，英國出臺了《濟貧法修正案》，主要解決英國近代工業(yè)化過程中對窮人的救濟問題。1883年，德國頒布了《疾病保險法》，這標志著社會保險制度的創(chuàng)立。1884年，德國頒布了《工傷事故保險法》。1889年，德國又頒布了《老年和殘障社會保險法》。上述法律的出臺，在近代德國初步建立了主要為有正常工資收入的產(chǎn)業(yè)工人提供保障的社會保險制度體系，為現(xiàn)代世界各國社會保障制度的形成開創(chuàng)了先河，并奠定了法律基礎(chǔ)。

在19世紀末至20世紀初，歐美工業(yè)化國家相繼建立社會保障制度。美國于1909年通過了第一個有關(guān)老年養(yǎng)老金的法案。在20世紀30年代初，為了解決經(jīng)濟大蕭條所導(dǎo)致的嚴重的經(jīng)濟社會問題，美國開始推行羅斯福新政，于1935年頒布《社會保障法》，奠定了美國現(xiàn)代社會保障制度的基礎(chǔ)，標志著美國開始全面探索和建立社會保障制度，逐步形成社會保險以及社會福利制度體系，其中包括老年人、遺屬和殘障保險、失業(yè)保險、工傷保險、老年人和殘障健康保險、兒童健康保險、商業(yè)健康保險、醫(yī)療援助、收入補充保障以及家庭臨時緊急救濟等。

1941年，英國成立 “社會保險與相關(guān)服務(wù)部際協(xié)調(diào)委員會”，經(jīng)濟學(xué)家威廉姆·貝弗里奇擔任主席。1942年，該委員會完成《貝弗里奇報告——社會保險和相關(guān)服務(wù)》，提出了一整套“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣＠贫润w系，主張由國家為每個公民提供九個方面的社會保險待遇，提供全方位的醫(yī)療和康復(fù)服務(wù)以及國民救助。英國政府接受了該報告的主要觀點和建議，并于1944年發(fā)布社會保險白皮書，制定了《國民保險法》、《國家衛(wèi)生服務(wù)法》、《家庭津貼法》、《國民救助法》等一系列法律。1948年，英國宣布在世界上第一個建成了福利國家?！敦惛ダ锲鎴蟾妗泛陀鴦?chuàng)建的福利國家模式，對歐洲其他國家產(chǎn)生極大的影響，瑞典、芬蘭、挪威等國紛紛效仿英國來建設(shè)福利國家。貝弗里奇因而被稱為福利國家之父。

1952年，國際勞工組織通過了《社會保障（最低標準）公約》（第102號），這是在國際組織中首次使用“社會保障”一詞。國際勞工組織將“社會保障”定義為：社會通過采取一系列公共措施，以保護其成員免受由于疾病、生育、工傷、失業(yè)、傷殘、年老和死亡造成的停薪或收入大幅度減少的經(jīng)濟損失及社會貧困，并對其社會成員提供醫(yī)療照顧和對有子女的家庭提供津貼。因此，國際勞工組織將社會保障劃分為九項：養(yǎng)老金、傷殘津貼、遺屬津貼、失業(yè)津貼、醫(yī)療照顧、疾病津貼、工傷津貼、生育津貼、家庭補貼。

根據(jù)2011年國際勞工組織發(fā)布的《世界社會保障報告》，在全世界范圍內(nèi)，幾乎所有的國家都提供了一定程度的社會保障，但只有少數(shù)國家建立了門類齊全的社會保障制度，許多國家的社會保障僅局限于少數(shù)幾個保障項目。全世界只有1/3的國家（占世界人口的28%）建立了綜合性的社會保障制度體系，涵蓋國際勞工組織第102號公約所包含的各類社會保障分支項目。據(jù)估計，全世界只有20%的勞動年齡人口（及其家庭）真正被綜合性社會保障制度所覆蓋，實際享受到比較健全的社會保障。

（二）國際社會保障制度的主要類型

目前，世界各國的社會保障制度大致可劃分為三種主要類型：

1．福利國家模式。國家實行普惠型的全民福利保障，國民可以依法享受政府提供的各種福利化的保障待遇，保障項目十分廣泛，包括醫(yī)療、傷殘、生育、失業(yè)、養(yǎng)老、遺屬、家庭、住房、教育等各類津補貼。社會保障資金主要來源于國家稅收。典型代表是英國和瑞典。

2．社會保險模式。國家實行以社會保險為主的社會保障制度，各項社會保險資金主要來源于雇主和個人繳費（工傷等保險完全由雇主繳費），保障待遇與繳費掛鉤，體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)的原則。政府在社會保險方面承擔托底責任，在社會救濟、社會福利等方面承擔主要責任。典型代表是德國、美國和日本。

3．個人賬戶儲蓄保障模式。國家強制從業(yè)人員依法設(shè)立個人賬戶，由個人或雇主與雇員雙方依法繳費并全部計入個人賬戶，由此積累的個人賬戶儲蓄資金可以依法用于醫(yī)療、養(yǎng)老、住房以及其他方面的保障支出。此外，政府還采取其他形式的保障措施。典型代表是新加坡和智利。

（三）國際社會保障發(fā)展的主要趨勢

從世界各國社會保障制度發(fā)展趨勢來看，主要表現(xiàn)出以下四個方面的轉(zhuǎn)變：

1．從單一模式向混合模式轉(zhuǎn)變。在社會保障發(fā)展過程中，許多國家紛紛由單一的社會保障模式向混合模式轉(zhuǎn)變。英國和澳大利亞，以國家保障為基本制度，將公共附加養(yǎng)老金轉(zhuǎn)變?yōu)閮π罘e累式的企業(yè)年金。原來實行養(yǎng)老保險社會共濟模式的阿根廷、秘魯?shù)饶厦绹遥M個人賬戶儲蓄積累模式。而實行儲蓄積累模式的智利，政府對因積累過少而待遇水平太低的老年人給予最低養(yǎng)老金，實際帶有國家保障的性質(zhì)。印度在養(yǎng)老保障方面實行企業(yè)職工公積金計劃、企業(yè)職工養(yǎng)老金計劃和企業(yè)職工儲蓄保險計劃等養(yǎng)老保險制度，在醫(yī)療保障方面實行國民免費醫(yī)療制度、政府雇員醫(yī)療保險制度以及商業(yè)醫(yī)療保險等。如今，已經(jīng)很難用單一模式界定一個國家的社會保障制度，各國普遍向多層次、多支柱的混合模式發(fā)展。

2．從政府無限責任向發(fā)揮市場機制作用轉(zhuǎn)變。一些國家把完全現(xiàn)收現(xiàn)付改為儲蓄積累制或部分積累制，將積累的資金進行投資運營以實現(xiàn)保值增值。許多國家建立了企業(yè)年金、儲蓄性保險，也需要進行市場化投資。這就為社會保障領(lǐng)域引入市場機制打開了空間。對社會保障積累資金，有的國家實行政府機構(gòu)直接管理和委托投資運營，如新加坡；有的國家則建立專門的私營管理投資機構(gòu)，如智利等南美國家的養(yǎng)老金管理公司；還有的國家則依托已有的市場機構(gòu)，如美國的401K年金計劃。通過引入市場機制擴大了社會保障的籌資渠道，政府從無限責任轉(zhuǎn)為承擔有限責任。

3．從消極保障向積極保障轉(zhuǎn)變。一些國家調(diào)整社會保障政策導(dǎo)向，將原來消極的保障轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的保障方式。如控制失業(yè)救濟金水平，把更多的資金投向職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)，穩(wěn)定就業(yè)崗位，提高失業(yè)者的再就業(yè)能力，把失業(yè)保險的范圍和功能前移，與預(yù)防失業(yè)、促進就業(yè)緊密結(jié)合起來。在工傷保險方面，許多國家在保證受害者經(jīng)濟補償?shù)耐瑫r，增加用于工傷預(yù)防的資金，以降低事故發(fā)生率和減少工傷保險基金支出；積極向受害者提供職業(yè)康復(fù)服務(wù)，使他們早日重返就業(yè)崗位，從而形成了預(yù)防、補償、康復(fù)三位一體的制度。一些老齡化國家，通過逐步提高法定退休年齡等措施，延長就業(yè)和繳費年限，強化了養(yǎng)老保障的激勵和約束機制。

4．從分散管理向統(tǒng)一管理轉(zhuǎn)變。許多國家社會保障都是在行業(yè)保險的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，早期往往存在著多頭管理和經(jīng)辦、相互攀比待遇、重復(fù)保障、管理成本高等弊病，政府嘗試將分割管理的體制逐步整合為統(tǒng)一的管理體系。澳大利亞把分散的社保機構(gòu)組建成全國聯(lián)網(wǎng)的服務(wù)聯(lián)盟。2007年德國議會通過議案，成立統(tǒng)一的醫(yī)療衛(wèi)生基金和法定醫(yī)保機構(gòu)聯(lián)合會，將原來253個行業(yè)醫(yī)保機構(gòu)分散管理改為統(tǒng)一管理。政府通過建立統(tǒng)一的社會保障管理和服務(wù)體系，向公民提供公平的社會保障服務(wù)。

二、 我國社會保障發(fā)展形勢的基本判斷

改革開放以來，隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深化, 我國自1984年開始逐步進行社會保障制度改革。三十年來，通過不斷改革與創(chuàng)新，我國社會保障體系建設(shè)迅速發(fā)展，在世界上人口最多的國家建立起比較健全的社會保障制度體系。目前，我國已經(jīng)成為世界上社會保障制度覆蓋人數(shù)最多、保障項目基本齊備的國家，形成非常龐大的社會保障體系，保障能力日益增強，成為一個社保大國，取得舉世公認的巨大成就，正在逐步走向人人依法公平享有社會保障的新時代。

（一） 社會保障制度體系基本形成

我國社會保障體系包括社會保險、社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫、軍人保險、住房保障、社會慈善、商業(yè)人身保險等，以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等五大社會保險為核心。

2010年10月28日,全國人大常委會通過了《社會保險法》，這是我國第一部社會保險綜合性法律, 是我國社會保障法制建設(shè)的一個里程碑。目前,我國已經(jīng)形成以《社會保險法》、《勞動法》、《收養(yǎng)法》、《職業(yè)病防治法》、《軍人保險法》為基本法律，以《失業(yè)保險條例》、《工傷保險條例》、《城市居民最低生活保障條例》、《社會保險費征繳暫行條例》、《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》、《廉租住房保障條例》、《社會救助暫行辦法》、《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》等相關(guān)法規(guī)和規(guī)章以及規(guī)范性文件為配套的社會保障法律體系，我國社會保障體系建設(shè)已經(jīng)全面納入法制化軌道。

（二） 覆蓋范圍迅速擴大，參保人數(shù)迅速增長

2013年末，全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)為3.22億人，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保人數(shù)為4.98億人，兩者合計達到8.2億人，比2008年的2.2億人增長2.7倍，總體覆蓋率達到80%。

城鎮(zhèn)職工和居民基本醫(yī)療保險參保人數(shù)為5.68億人，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合人數(shù)為8.02億人，三項合計超過13億人，我國已基本實現(xiàn)全民醫(yī)保。

城鎮(zhèn)職工工傷保險參保人數(shù)為1.98億人，失業(yè)保險參保人數(shù)1.64億人，生育保險參保人數(shù)達到1.63億人。 各項社會保險參保人數(shù)均連年顯著增長。

近五年各項社會保險參保人數(shù)

計算單位：萬人

(注：因新農(nóng)合與城鎮(zhèn)醫(yī)保參保人數(shù)存在重復(fù)統(tǒng)計，導(dǎo)致全國醫(yī)保覆蓋人數(shù)總計偏高，其中2013年該指標數(shù)值超過全國總?cè)丝跀?shù)；如果剔除重復(fù)統(tǒng)計，參保率仍將在95%以上。)

（三）社?；鹨?guī)模不斷擴大，社保制度的物質(zhì)基礎(chǔ)更加堅實

2013年，全國五項社會保險（含城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和新農(nóng)合）基金收入合計3.83萬億元，支出合計3.09萬億元，分別比2008年增長1.66倍和1.99倍，社會保險基金支出增長率超過基金收入增長率。其中：城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收入2.25萬億元，支出1.85萬億元，累計結(jié)存2.83萬億元；城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險基金收入2052億元，支出1348億元，累計結(jié)存3006億元；城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險基金收入8248億元，支出6801億元，統(tǒng)籌基金累計結(jié)存5794億元，職工個人賬戶累計結(jié)存3323億元；新農(nóng)合基金收入2973億元，支出2909億元;失業(yè)保險基金收入1289億元，支出532億元，累計結(jié)存3686億元；工傷保險基金收入615億元，支出482億元，累計結(jié)存996億元；生育保險基金收入368億元，支出283億元，累計結(jié)存515億元。全國各項社會保險當期收入均大于支出。

近五年社會保險基金收支情況

計算單位：億元

除以上社會保險基金之外，我國于2000年開始創(chuàng)建全國社會保障基金，這是為應(yīng)對未來老齡化高峰的挑戰(zhàn)而建立的國家戰(zhàn)略儲備基金。2013年末，全國社會保障基金總額1.19萬億元?；鹱猿闪⒁詠淼哪昶骄顿Y收益率在8%以上，遠超過通貨膨脹率，實現(xiàn)保值增值，基金實力不斷增強。

（四）保障水平不斷提高，人民群眾分享社會經(jīng)濟發(fā)展成果

2013年，我國企業(yè)退休人員養(yǎng)老金平均水平已提高到1856元。今年，我國連續(xù)第10年提高企業(yè)退休人員養(yǎng)老金，預(yù)計人均養(yǎng)老金水平將超過2000元。此外，全國有1.41億人參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的老年居民領(lǐng)取養(yǎng)老金，人均每月領(lǐng)取養(yǎng)老金水平為82元。

在醫(yī)療保險方面，職工住院醫(yī)療保險費用報銷比例在80%以上，城鄉(xiāng)居民住院醫(yī)療保險費用報銷比例在60%-70%。此外，通過職工補充醫(yī)療保險和城鄉(xiāng)居民大病保險，參保人的住院醫(yī)療費用還可以得到更多的補償。

2013年，全國共為417萬失業(yè)人員支付了失業(yè)保險待遇，人均月失業(yè)保險金767元；共有195萬人享受了工傷保險待遇，依據(jù)社會保險法和修訂后的工傷保險條例，工亡、工傷傷殘和工傷醫(yī)療待遇水平均有大幅度提高；此外，共有522萬人享受了生育保險待遇，女職工生育期間的收入和生育醫(yī)療費得到較好保障，促進了就業(yè)性別平等。

（五）社保管理服務(wù)體系逐步規(guī)范（標準）化、專業(yè)化、信息化

經(jīng)過長期的社保管理服務(wù)體系建設(shè)，目前已經(jīng)形成比較健全的社保管理服務(wù)規(guī)范，并陸續(xù)頒布一些有關(guān)社會保險的國家標準。

2013年末，全國縣以上各類社會保險經(jīng)辦機構(gòu)共有8363 個，編制總?cè)藬?shù)15.98萬人。社保經(jīng)辦服務(wù)已向街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)和行政村延伸，基層服務(wù)平臺有30多萬人從事社保等綜合性公共服務(wù)。全國已經(jīng)發(fā)放社會保障卡5.4億張，今年底將增加到6.5億張。計劃到2015年末發(fā)卡達到8億張，2017年底達到10億張。

三、 社會保障體系建設(shè)面臨的主要問題

我國社會保障體系建設(shè)成就舉世矚目，但畢竟建立時間較短，還存在不少矛盾和問題，特別是面對新形勢、新要求，深化改革和加快發(fā)展的任務(wù)依然繁重。

從外部環(huán)境看，影響我國社會保障體系建設(shè)的重大因素主要是：第一，近年來我國經(jīng)濟正在從過去高速增長轉(zhuǎn)入中高速增長階段，2013年已經(jīng)降至7.7%。預(yù)計今后十年我國GDP增速可能維持在7%-8%左右。在此之后的未來一段時期內(nèi)，我國經(jīng)濟增速還可能進一步降低，從而對社會保險基金收入帶來一定的影響。第二，目前我國城鎮(zhèn)化加速，人口老齡化趨勢加劇，老年人口撫養(yǎng)比急劇增高，社會保障基金收支平衡壓力增大。同時，在人口流動過程中，解決社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的任務(wù)更加繁重。第三，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，利益主體多元化、就業(yè)形式多樣化、勞動關(guān)系復(fù)雜化，加上多種歷史遺留問題浮出水面，引發(fā)各種社會矛盾和沖突；同時，隨著社會發(fā)展，人民群眾對于公平享有社會保障的訴求日益強烈，完善社會保障體系的任務(wù)更加迫切。

從社會保障體系內(nèi)部看，面臨的主要問題包括以下幾個方面：

（一） 公平性方面的問題

當前，在社會保障領(lǐng)域的公平性問題主要有以下兩個比較突出的矛盾：

1.企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金“雙軌制”

近年來，社會上對養(yǎng)老金“雙軌制”問題議論較多，主要指向是企業(yè)職工和其他城鎮(zhèn)就業(yè)人員普遍實行了養(yǎng)老保險制度，而機關(guān)事業(yè)單位工作人員仍實行退休制度，不繳納養(yǎng)老保險費，但待遇水平相對較高，從而引發(fā)“待遇差”矛盾。

為解決上述問題，從2005年以來，國家已經(jīng)連續(xù)提高企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金水平。但由于機關(guān)事業(yè)單位在養(yǎng)老保障制度方面迄今沒有進行實質(zhì)性的改革，“雙軌制”所導(dǎo)致的養(yǎng)老金待遇差問題并沒有得到根本解決。

不僅如此，由于多年來連續(xù)大幅度提高企業(yè)退休人員養(yǎng)老金，少數(shù)地方出現(xiàn)一些企業(yè)在職人員工資低于當?shù)赝诵萑藛T養(yǎng)老金水平的 “倒掛”現(xiàn)象，也有的地方出現(xiàn)基層事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金低于企業(yè)退休人員養(yǎng)老金水平的反向待遇差現(xiàn)象。同時，也導(dǎo)致進一步加大各地城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險支出壓力，使一些地區(qū)的基金積累不斷減少，難以為繼。

2.城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度分設(shè)、管理分割

目前,在城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險方面處于制度分設(shè)、管理分割的狀態(tài)，即分別實行城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度(簡稱“新農(nóng)合”)。兩者之間在繳費標準、藥品目錄、定點醫(yī)療機構(gòu)、醫(yī)療費用報銷標準等許多方面都存在著顯著差異。這種體制的形成有特殊的歷史原因，并引起一些矛盾：一是有損社會公平，不利于城鎮(zhèn)化背景下的城鄉(xiāng)人員合理流動；二是兩種制度之間在有關(guān)政策、經(jīng)辦管理流程等方面互不相同，產(chǎn)生矛盾；三是增加政府的管理成本，出現(xiàn)了人員重復(fù)參保、財政重復(fù)補貼的現(xiàn)象，也增加了社會運行成本。

為此，根據(jù)中央關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的精神，近年來許多地區(qū)進行了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的探索。2010年10月全國人大常委會通過的《社會保險法》明確把新農(nóng)合與職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保并列為基本醫(yī)療保險制度，為整合制度奠定了法律基礎(chǔ)。2013年全國人大審議通過國務(wù)院機構(gòu)改革方案，明確要整合城鄉(xiāng)醫(yī)保和統(tǒng)一管理。目前，全國已有8個省級地區(qū)全面實行城鄉(xiāng)醫(yī)保整合，還有其他省的35個地級市以及另外40多個縣實行了城鄉(xiāng)醫(yī)保整合，總共覆蓋2.1億人。但是，多數(shù)地區(qū)在居民醫(yī)保方面仍然處于城鄉(xiāng)分割狀態(tài)。

（二） 流動性方面的問題

近年來，我國城鎮(zhèn)化速度正在不斷加快。到2011年末，城鎮(zhèn)人口占全國總?cè)丝诘谋戎剡_到51.27%,首次超過農(nóng)村人口。，農(nóng)民工和被征地農(nóng)民的社會保障問題日益突出，迫切需要從制度上得到根本解決。

1．農(nóng)民工社會保障問題

農(nóng)民工是我國最大的流動就業(yè)群體。2013年末全國農(nóng)民工總量達到2.69億人，其中外出進城的農(nóng)民工共有1.66億人。近年來各級政府制定和實施有關(guān)促進農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會保險的政策措施。《社會保險法》頒布實施，為農(nóng)民工依法參加社會保險提供了法律依據(jù)，使農(nóng)民工參加社會保險的人數(shù)逐年不斷增加。2013年末，全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工有4895萬人，參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的農(nóng)民工有5018萬人，參加失業(yè)保險的農(nóng)民工有3740萬人，參加工傷保險的農(nóng)民工人數(shù)最多，達到7263萬人。

另一方面，在農(nóng)民工社會保障方面也存在著一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是一些用人單位不愿依法為農(nóng)民工辦理參保，即使勉強為農(nóng)民工辦理參保，也往往按較低的工資基數(shù)來繳費，或采取拖延、瞞報、漏報等各種手段侵害農(nóng)民工的合法權(quán)益，甚至引發(fā)罷工等群體性事件；二是由于農(nóng)民工工資收入水平較低，一些農(nóng)民對社會保險的認識不足，也不愿參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等；三是一些農(nóng)民工在跨城鄉(xiāng)流動就業(yè)的過程中，分別參加新農(nóng)合、新農(nóng)保、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，造成重復(fù)參保繳費；四是盡管政府出臺了一些有關(guān)養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的政策，但在實施過程中仍然存在政策不落實或經(jīng)辦操作不順暢的現(xiàn)象，一些農(nóng)民工在流動就業(yè)過程中的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題并沒有得到有效解決。

2．被征地農(nóng)民社會保障問題

長期以來，隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，被征地農(nóng)民數(shù)量急劇增長，形成數(shù)千萬被征地農(nóng)民的龐大群體。被征地農(nóng)民因征地、補償以及生活保障等問題而引起上訪或群體性事件也經(jīng)常發(fā)生，成為影響社會和諧穩(wěn)定的重要因素。

目前，在被征地農(nóng)民社會保障方面仍存在著一些突出問題亟待解決：一是政策不統(tǒng)一。國家有關(guān)被征地農(nóng)民社會保障的法律法規(guī)不健全，全國缺乏統(tǒng)一的被征地農(nóng)民社會保障政策，各地方制定的被征地農(nóng)民社會保障政策措施五花八門。二是補償標準低?，F(xiàn)行的《土地管理法》以及相關(guān)政策對被征地農(nóng)民的補償標準比較低，不足以為被征地農(nóng)民的社會保障提供充分的資金保證。三是未嚴格實行先保后征。一些地方?jīng)]有認真貫徹落實國家規(guī)定的先保后征的原則，未提供社會保障就強行征地、征地補償不到位等現(xiàn)象屢禁不止。四是保障資金難落實。由于對征地單位應(yīng)承擔的保障責任以及土地出讓收入中應(yīng)當提取的社會保障補助資金缺乏嚴格規(guī)定，一些征地項目沒有把被征地農(nóng)民社會保障費用納入預(yù)算，使被征地農(nóng)民社會保障資金缺乏可靠保障。五是保障水平較低。盡管國家規(guī)定被征地農(nóng)民基本生活或養(yǎng)老保障水準應(yīng)不低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴?，但許多地方未能達到這一最低標準，導(dǎo)致被征地農(nóng)民的基本生活難以保障。六是歷史遺留問題較多，地方政府解決歷史遺留問題的難度相當大。

（三） 可持續(xù)發(fā)展方面的問題

社會保障制度發(fā)展的可持續(xù)性，是社會保障體系建設(shè)的內(nèi)在要求?？v觀國際社會保障發(fā)展史，有的國家（如德國）社會保險制度建立100多年，長期保持較為穩(wěn)定的發(fā)展；而有的國家因社會保障制度設(shè)計缺陷以及福利剛性，雖然維持了幾十年，但在經(jīng)濟形勢出現(xiàn)危機便驟然崩塌（如希臘）；還有的國家，因試圖調(diào)整社保政策而導(dǎo)致政府垮臺（如英國）。這些經(jīng)驗教訓(xùn)值得我國借鑒。目前，影響我國社會保障可持續(xù)發(fā)展的問題主要有以下幾點：

1．養(yǎng)老、醫(yī)療保險基金收支平衡壓力持續(xù)增大

近年來，一些地方城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)當期收不抵支的現(xiàn)象，需要通過中央財政補助資金或動用基金積累來彌補。同時，地區(qū)之間很不平衡，東部地區(qū)集中了全國一半的結(jié)余基金，而中西部地區(qū)基金征繳收入少于支出。

此外，在醫(yī)療保險方面，近年來部分地區(qū)也出現(xiàn)了醫(yī)療保險基金收不抵支的現(xiàn)象。由于醫(yī)療機構(gòu)過度醫(yī)療問題相當嚴重，導(dǎo)致醫(yī)療費用過快增長，有些統(tǒng)籌地區(qū)的醫(yī)療費用3-5年就能翻一番，醫(yī)?；鸩豢爸刎摚霈F(xiàn)收不抵支。同時，現(xiàn)行的醫(yī)保政策以及管理措施對醫(yī)療費用的過快增長缺乏根本的制約手段。因此，近年來有些地區(qū)出現(xiàn)醫(yī)?；鹗詹坏种?。

2．職工養(yǎng)老保險個人賬戶難以做實

2001年，國務(wù)院部署在遼寧省開展做實城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶試點，到2006年試點地區(qū)增加到13個省（市）。至2013年末，試點地區(qū)共做實個人賬戶基金累計4154億元?？傮w上看，做實個人賬戶試點工作陷入困境，進退兩難。

有關(guān)個人賬戶是否繼續(xù)做實的問題，關(guān)系到我國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展方向，是能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重大問題之一，目前正處在一個十字路口面臨方向抉擇的關(guān)鍵時刻，需要立足我國國情，并借鑒國際經(jīng)驗，在進行深入分析論證的基礎(chǔ)上，做出正確的選擇。

3．老齡化趨勢加劇，撫養(yǎng)比持續(xù)增高，而法定退休年齡偏低

2013年我國60歲及以上的老年人口已突破2億大關(guān)，達到2.02億,占總?cè)丝?4.8%。預(yù)計到2030年我國人口老齡化率將達到26.5%，我國將進入人口老齡化的高峰期，老齡化程度超過世界各國老齡化的平均水平。到2050年，我國人口老齡化率將達到35%左右。人口老齡化對養(yǎng)老、醫(yī)療保險基金支出需求不斷增加，收支缺口逐步擴大。同時，隨著人口老齡化，退休人員迅速增加，承擔繳費負擔的在職人員所占比重逐漸減小，撫養(yǎng)比不斷增高，未來制度運行存在著很大風險。

長期以來，我國城鎮(zhèn)職工退休年齡偏低，特別是女性退休年齡低。此外，提前退休的現(xiàn)象比較嚴重。近十多年來因國有企業(yè)改革或從事特殊工種而提前退休的人員大量增加。城鎮(zhèn)企業(yè)職工實際退休年齡平均只有54歲。大量職工過早退休，加重了養(yǎng)老保險基金支出負擔。

目前，城鎮(zhèn)企業(yè)職工繳費年限短（最低15年），享受養(yǎng)老金待遇時間長。這一矛盾將隨著人口預(yù)期壽命不斷延長而越來越突出。

近年來，在有關(guān)部門研究適當調(diào)整退休年齡的過程中，公眾對此十分敏感，體力勞動者大都表示反對。十八屆三中全會做出“漸進式延遲退休年齡”的決定后，社會上對“延遲退休年齡”問題仍然存在爭議。在研究解決這一問題方面，不僅要考慮養(yǎng)老保險基金收支平衡的需要，而且還應(yīng)當結(jié)合我國人力資源供求關(guān)系變化及其充分開發(fā)利用，提出全面的解決方案。

4．社會保險的激勵性不足，漏保及中斷參保、繳費現(xiàn)象較多

在如何激勵繳費方面，有些地區(qū)偏重增加政府投入，甚至推出全民免費醫(yī)療、財政替居民繳費等福利性政策，弱化甚至免去個人和家庭應(yīng)盡的責任。許多居民年輕時不參保，等到40多歲以后才繳納養(yǎng)老保險費，90%以上參加城鄉(xiāng)基本居民養(yǎng)老保險的人選擇最低繳費檔次（每年只繳納100元），過度依賴政府發(fā)放的基礎(chǔ)養(yǎng)老金；還有不少居民沒病時不參保，有病了才臨時“抱佛腳”，要求參保繳費。這種狀況發(fā)展下去，社保制度難以持續(xù)。

在社會保險費率方面，目前我國城鎮(zhèn)用人單位應(yīng)繳納的五項社會保險的費率合計接近本單位職工工資總額的30%。

我國社保繳費以“城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工平均工資”為基數(shù)，這明顯高于不少企業(yè)職工的工資水平。高費基加高費率，使許多企業(yè)特別是中小微企業(yè)感到負擔沉重，難以承受，使一些用人單位和員工不愿參保。

在中斷繳費方面，2013年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險中斷繳費人數(shù)達3604萬人，比上年增長12.7%。導(dǎo)致這一問題的原因主要在于：一是困難群體中斷繳費比較多。特別是失業(yè)、下崗、離崗自謀職業(yè)的人員，由于年齡偏高、技能單一，實現(xiàn)再就業(yè)的比例低。二是個體、靈活就業(yè)人員收入不穩(wěn)定，繳費能力不足。三是我國現(xiàn)行規(guī)定養(yǎng)老保險領(lǐng)取待遇的“門檻”較低，許多人繳費年限滿15年后就不再繳費，等著退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇。四是管理手段有限，對跨地區(qū)流動就業(yè)人員的參保難以跟蹤認證，參保人員從甲地流出后，即使在乙地繼續(xù)參保，在甲地也統(tǒng)計為中斷繳費。

5.社會保險基金難以保值增值，造成基金實際損失

盡管2013年各項社會保險基金累計結(jié)余達到4.5萬億，其中基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余已超過3萬億，但由于缺乏投資運營機制，基金結(jié)余資金除少量購買國債之外，絕大部分只能存入銀行，利息較低，實際上處于貶值狀態(tài)。多年來，由于我國社會保險基金收益率低于通貨膨脹率，導(dǎo)致社會保險基金結(jié)余長期處于嚴重貶值狀態(tài)。

6.多層次社會保障體系尚未有效形成

目前，我國在構(gòu)建多層次的社會保障體系建設(shè)方面比較緩慢，特別是在養(yǎng)老保障方面，由于企業(yè)年金發(fā)展嚴重滯后，絕大多數(shù)企業(yè)沒有建立企業(yè)年金，缺乏補充養(yǎng)老保險，多層次的養(yǎng)老保障體系在很大程度上尚未形成。截至到2013年末，建立企業(yè)年金的企業(yè)僅有6.6萬個,積累基金6035億元， 覆蓋職工人數(shù)只有2056萬人, 僅占城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險覆蓋人數(shù)的6.8%，這表明93%以上的參加基本養(yǎng)老保險的企業(yè)職工沒有企業(yè)年金。從2007-2013年的七年間，參加企業(yè)年金人數(shù)占城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)的比重從5.1%只增加到6.8%，增長速度非常緩慢，反映了企業(yè)年金發(fā)展受到嚴重制約。

四、 促進社會保障公平可持續(xù)發(fā)展的對策建議

按照黨的十八大提出的關(guān)于社會保障發(fā)展要堅持實行“全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的方針，并且以增強公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點，在繼續(xù)擴大社會保障覆蓋范圍、加大社會保險基金征繳力度的同時，要重視提高社會保障制度及運行質(zhì)量，扭轉(zhuǎn)過去在一定程度上出現(xiàn)的偏重外延式擴張的傾向，加快推進實施各項社保改革措施，加緊健全和完善覆蓋城鄉(xiāng)各類社會群體的社會保障體系，促進我國社會保障實現(xiàn)更加公平可持續(xù)發(fā)展。

（一） 統(tǒng)籌推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的基本思路是：機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)實行統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度，從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾。為此，要協(xié)調(diào)推進相關(guān)改革措施：一是機關(guān)與事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度同步改革；二是廣泛建立職業(yè)年金；三是養(yǎng)老保險制度改革與工資制度改革相配套，并同步實施；四是對計發(fā)辦法與調(diào)整機制進行改革；五是這項改革可在全國范圍同步實施。

為確保這項改革的順利推行，必須妥善處理改革之后各類人員養(yǎng)老保障權(quán)益問題。從實質(zhì)上來講，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的關(guān)鍵就是如何實現(xiàn)改革前后待遇平穩(wěn)銜接，確保改革之后有關(guān)人員的養(yǎng)老保障待遇水平不受到顯著影響。其中，對于改革后的原有在職人員（即“中人”），在參保繳費之后，可考慮采取必要的過渡辦法，維護這類人員退休后的養(yǎng)老保障權(quán)益，以實現(xiàn)改革之后新舊制度的平穩(wěn)銜接。

（二） 城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金實行全國統(tǒng)籌

在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險方面，應(yīng)當加快推進其中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金實行全國統(tǒng)籌。這將有利于在全國各地區(qū)實現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險政策的基本統(tǒng)一，并根本解決跨地區(qū)流動就業(yè)人員的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移及其權(quán)益保障問題，提高基金承受能力和資金使用效率。

實行核心基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的關(guān)鍵，在于合理劃分中央與地方對基本養(yǎng)老金的籌資和支付責任，明確事權(quán)與財權(quán)相對應(yīng)，共同支撐養(yǎng)老保險制度以及基金的平穩(wěn)運行。

（三） 積極推動城鄉(xiāng)醫(yī)保制度與管理的整合

為解決目前城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度分設(shè)、管理分割的問題，國務(wù)院已明確要求整合城鄉(xiāng)醫(yī)保，實行統(tǒng)一的制度與管理。在我國將城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險進行整合與統(tǒng)一，也符合國際醫(yī)療保障管理體制的主流趨勢。因此，應(yīng)當根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于實施〈國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案〉任務(wù)分工的通知》（ 國辦發(fā)〔2013〕22號）的精神，推進城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的整合，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度、管理服務(wù)、信息系統(tǒng)的統(tǒng)一，降低政府管理成本，提高管理效率，促進城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險的公平與可持續(xù)發(fā)展。

（四） 適時適度降低單位繳納社會保險費率

應(yīng)當首先考慮在適當時機適度降低用人單位繳納的養(yǎng)老保險費，以減輕企業(yè)的人工成本負擔，這樣將有利于企業(yè)發(fā)展和促進就業(yè)。在“十二五”期末城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金實行全國統(tǒng)籌之后，可以適當降低單位養(yǎng)老保險費率。

此外，針對多年來失業(yè)保險基金收支結(jié)余過多的問題，除通過修訂《失業(yè)保險條例》適當擴大失業(yè)保險基金在促進就業(yè)方面的支出范圍之外，還應(yīng)適當降低失業(yè)保險費率。

（五） 漸進式提高法定退休年齡

所謂漸進式延遲退休，是指制定有關(guān)延遲退休的政策主要采取小步慢走的方式，逐步緩慢地延長退休年齡。同時，將設(shè)立緩沖期或準備期，在將來有關(guān)延遲退休的政策制定并公布之后，還將經(jīng)過幾年的準備才會正式實施，盡量減小退休政策調(diào)整對社會和有關(guān)人員所帶來的影響。這也是許多國家在提高法定退休年齡方面比較通行的做法。

在調(diào)整退休年齡政策方面，應(yīng)當把握以下幾項原則：一是要堅持以人為本的原則，充分考慮不同群體的實際情況、不同需求和切身利益；二是要統(tǒng)籌兼顧，在制定延遲退休年齡政策方面，應(yīng)當綜合考慮勞動力供需、教育水平、預(yù)期壽命、基金收支等多種因素，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理各種關(guān)系；三是要有適當?shù)膹椥?，不宜搞“一刀切”，需要研究采取比較妥善的處理辦法。

（六） 建立基本養(yǎng)老保險待遇的正常調(diào)整機制

在建立基本養(yǎng)老保險正常調(diào)整機制方面，要堅持公平合理的基本原則，適當考慮相關(guān)因素，即要使退休人員基本生活得到保障和逐步提高，能夠適當分享經(jīng)濟發(fā)展成果，又要將待遇調(diào)整控制在基金和財政所能承受的范圍之內(nèi)。為此，應(yīng)采取以下幾項措施：一要改革機關(guān)事業(yè)單位退休費用與在崗工資增長掛鉤的機制，建立機關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金統(tǒng)一的調(diào)整辦法。二是調(diào)整水平要與居民生活費用價格指數(shù)和職工工資增長掛鉤機制。三是養(yǎng)老金待遇調(diào)整政策由國家統(tǒng)一制定。四是要統(tǒng)籌考慮機關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)和城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老金調(diào)整，逐步建立統(tǒng)籌各類人群的基本養(yǎng)老金調(diào)整機制。

（七） 大力加強多層次社會保障體系建設(shè)

構(gòu)建多層次社會保障體系是我國社會保障制度改革的一個重要目標，重點應(yīng)當加緊建立多層次的養(yǎng)老保障體系，其中迫切需要大力發(fā)展企業(yè)年金。應(yīng)當采取必要的措施鼓勵和扶持更多的企業(yè)廣泛建立企業(yè)年金。

隨著機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革、城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金實現(xiàn)全國統(tǒng)籌、適時適度降低包括養(yǎng)老保險在內(nèi)的社會保險費率，將給企業(yè)年金的發(fā)展帶來新的機遇。在機關(guān)事業(yè)單位建立職業(yè)年金并迅速發(fā)展壯大之后，將對企業(yè)年金形成倒逼態(tài)勢，從而在一定程度上刺激和帶動企業(yè)年金的發(fā)展，為提高企業(yè)退休人員的養(yǎng)老保障水平奠定堅實的基礎(chǔ)。

（八） 推進社會保險基金市場化、多元化投資運營

針對目前社會保險基金特別是養(yǎng)老保險基金結(jié)余貶值的問題，應(yīng)盡早出臺養(yǎng)老保險基金投資運營辦法，建立市場化、多元化的投資運營機制，以實現(xiàn)基金保值增值。在目前中國資本市場很不成熟、投資風險很大的情況下，可以考慮出臺一些針對養(yǎng)老保險基金的特殊政策，包括發(fā)行利息較高的特種國債。在目前購買國債渠道狹窄的情況下，建議允許購買政策性銀行債，使基金投資獲得穩(wěn)健可靠的收益率。同時，在養(yǎng)老保險基金投資運營方面，要堅持安全第一，嚴格監(jiān)管，建立風險防控機制，確?；鸢踩?。

總之，社會保障制度改革與模式選擇應(yīng)當遵循社會保障發(fā)展的客觀規(guī)律，并與所處的經(jīng)濟與社會環(huán)境相適應(yīng)。社會保障注重社會公平，追求的不是保障水平均等，而是制度公平、機會公平、結(jié)果公平。社會保障注重長遠的制度安排，追求可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)正確處理解決當前突出矛盾與建設(shè)長效機制之間的關(guān)系。社會保障由政府主導(dǎo)，但并非由政府包辦，應(yīng)當充分發(fā)揮市場機制在社會保障領(lǐng)域的重要作用。要妥善處理社會保障待遇剛性增長與保障水平適度之間的關(guān)系，堅持“?；尽?，不宜隨意提高保障水平。社會保障制度改革應(yīng)當與其他相關(guān)制度改革或政策調(diào)整相協(xié)調(diào)。要倡導(dǎo)積極的社會保障理念，制定和實施積極的社會保障政策,不能片面追求外延式擴張，要更加注重內(nèi)涵式提升制度運行質(zhì)量，進一步健全和完善我國社會保障制度體系，促進社會保障制度平穩(wěn)運行并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，讓全體國民都能夠依法公平享有社會保障。

金維剛同志簡介

金維剛，男，漢族，祖籍湖北，1962 年生。1993年畢業(yè)于北京大學(xué)，社會學(xué)博士。長期從事社保研究工作，現(xiàn)任人力資源和社會保障部社會保障研究所所長、研究員，兼任全國政協(xié)中國經(jīng)濟社會理事會理事、人社部決策咨詢委員會專家、中國醫(yī)療保險研究會副會長、亞洲開發(fā)銀行咨詢專家。近年來主持一系列有關(guān)社會保障的國家級、部級課題研究，是參與我國養(yǎng)老保險頂層設(shè)計的主要專家之一。在十八屆三中全會之后，由人社部指定作為負責解讀中央關(guān)于社會保障制度改革精神的專家，在社會保障制度改革方案與政策研究方面發(fā)揮重要作用。