牽頭《煙草控制框架公約》履約職能被劃歸國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)發(fā)出積極信號(hào)

　　新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革做出決定，原先由工業(yè)和信息化部牽頭的《煙草控制框架公約》履約職能，被劃歸國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)。隨著機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行，中國(guó)政府的控?zé)熂軜?gòu)也隨之調(diào)整，但中國(guó)的控?zé)熯M(jìn)程會(huì)因此加速嗎？

　　根據(jù)南都記者目前掌握的最新信息：代表煙草業(yè)的國(guó)家煙草專賣局或不會(huì)被國(guó)務(wù)院設(shè)立的《煙草控制框架公約》履約小組排除在外。而這被一些外界觀察人士認(rèn)為將繼續(xù)掣肘中國(guó)控?zé)煵椒ァ?/span>

　　就在眼下，“基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法”二審稿中的“控?zé)煑l款”被指受到煙草業(yè)的干擾，一旦作為法律正式通過，或?qū)⒊蔀閲?guó)內(nèi)煙草業(yè)在法理上的“護(hù)身符”。有觀察人士認(rèn)為，這將不只是影響，而且是利用上位法延緩國(guó)內(nèi)控?zé)熯M(jìn)程。

　　可以說，控?zé)熯M(jìn)程來(lái)到了一個(gè)關(guān)鍵的十字路口，能否大步前進(jìn)，就看當(dāng)下。

　　煙草業(yè)上級(jí)產(chǎn)業(yè)部門牽頭控?zé)熉募s十余年

　　長(zhǎng)期以來(lái)，《煙草控制框架公約》履約小組的組長(zhǎng)位置都被國(guó)內(nèi)代表煙草業(yè)的上級(jí)產(chǎn)業(yè)部門占據(jù)，這常常成為控?zé)熃缣岢隹責(zé)煵涣Φ拿^指向。

　　首先要回顧一下《煙草控制框架公約》履約小組設(shè)置的歷史：

　　《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)，2003年5月由世界衛(wèi)生大會(huì)批準(zhǔn)。這是世界衛(wèi)生組織(WH O )主持下由各國(guó)政府參與談判并制定的第一份國(guó)際條約。中國(guó)于2003年11月10日正式簽署《公約》，是全球第77個(gè)締約國(guó)。

　　2005年8月，全國(guó)人大常委會(huì)表決批準(zhǔn)了《公約》。2006年1月，《公約》在中國(guó)正式生效。

　　《公約》正式在中國(guó)生效16個(gè)月后，即2007年4月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立《煙草控制框架公約》履約工作部際協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組(簡(jiǎn)稱履約小組)。最初，履約小組一共涵蓋8個(gè)部門，組長(zhǎng)單位是國(guó)家發(fā)改委，副組長(zhǎng)單位是原衛(wèi)生部和外交部，成員單位則包括財(cái)政部、海關(guān)總署(緝私局)、原工商總局、原質(zhì)檢總局、煙草局等。履約小組辦公室設(shè)在發(fā)改委經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局，承擔(dān)履約小組的日常工作。

　　當(dāng)時(shí)，煙草專賣局隸屬于國(guó)家發(fā)改委。1984年1月，國(guó)務(wù)院將輕工業(yè)部煙草專賣局改為國(guó)家煙草專賣局，與中國(guó)煙草總公司是一套人馬、兩塊牌子。隨后國(guó)家煙草專賣局曾先后劃歸國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)家發(fā)改委。

　　2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，組建工業(yè)和信息化部，國(guó)家煙草專賣局改由工信部管理至今。履約小組的組長(zhǎng)單位也改為由工信部擔(dān)任。發(fā)改委則由此退出了控?zé)熉募s小組的名單。

　　2009年4月，國(guó)務(wù)院進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)維持現(xiàn)行的履約工作部際協(xié)調(diào)機(jī)制，指出“在國(guó)內(nèi)開展工作時(shí)，充分依托工業(yè)和信息化部牽頭負(fù)責(zé)的履約協(xié)調(diào)機(jī)制，各組成部門共同參與。對(duì)外參加國(guó)際會(huì)議或談判時(shí)，由外交部牽頭負(fù)責(zé)，并擔(dān)任代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)，統(tǒng)籌兼顧做好涉外工作”。

　　中國(guó)政府加入《公約》是支持控?zé)煹谋憩F(xiàn)，但過去十余年里，負(fù)責(zé)履約的主要牽頭部門都是煙草專賣局隸屬的上級(jí)產(chǎn)業(yè)部門，開始是國(guó)家發(fā)改委，后來(lái)是工信部。

　　直到今年3月，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革再次做出調(diào)整，將工信部牽頭的《公約》履約職能，劃歸國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)。衛(wèi)生健康部門一舉從原來(lái)的副組長(zhǎng)單位變?yōu)榱私M長(zhǎng)單位，控?zé)熃缍嗄陙?lái)的目標(biāo)之一得以實(shí)現(xiàn)。

　　改革方案一經(jīng)公布，中國(guó)疾病預(yù)防控制中心研究員、新探健康發(fā)展研究中心原常務(wù)副主任吳宜群專門撰文稱贊，“這是此次改革中最為果斷的決策之一”。

　　在吳宜群看來(lái)，這一決策意味著，中國(guó)的控?zé)熉募s小組逐步從煙草利益中解放出來(lái)，回歸到公共衛(wèi)生領(lǐng)域。由健康部門主導(dǎo)的履約小組，預(yù)計(jì)將有機(jī)會(huì)徹底擺脫煙草業(yè)干擾，心無(wú)旁騖地制定和執(zhí)行全國(guó)控?zé)熈⒎?、煙草稅價(jià)調(diào)整、圖形警示上煙包等綜合措施。

　　吳宜群提及的上述三項(xiàng)措施被認(rèn)為是能夠決定中國(guó)控?zé)煶蓴〉年P(guān)鍵，但同時(shí)也是中國(guó)控?zé)熥疃贪宓娜齻€(gè)方面。

　　一個(gè)月后，工信部和國(guó)家衛(wèi)健委就在4月完成了牽頭《公約》履約工作職能劃轉(zhuǎn)。

　　劃轉(zhuǎn)會(huì)議的會(huì)議紀(jì)要中稱，雙方一致認(rèn)為，此舉“對(duì)全面實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略，進(jìn)一步做好控?zé)熉募s工作具有重要意義”。

　　劃轉(zhuǎn)任務(wù)完成后，外界期待國(guó)家衛(wèi)健委拿出魄力，將國(guó)內(nèi)的控?zé)熯M(jìn)程更快速地往前推進(jìn)。然而，挑戰(zhàn)和壓力隨之而至。

　　新履約小組名單未定

　　或不排除煙草專賣局

　　擺在眼前的首要挑戰(zhàn)，是控?zé)熉募s小組的架構(gòu)該如何設(shè)置。

　　此輪機(jī)構(gòu)改革涉及部門頗多，原履約小組中的工商總局、質(zhì)檢總局已經(jīng)不復(fù)存在，履約小組的架構(gòu)也必將隨之調(diào)整。

　　外界最為關(guān)注的核心焦點(diǎn)之一是，在目前煙草專賣體制下，國(guó)家煙草專賣局是否會(huì)被排除在全新的控?zé)熉募s協(xié)調(diào)小組之外。

　　在過去十年，工信部主導(dǎo)下的履約小組，實(shí)質(zhì)上的主導(dǎo)權(quán)交給了國(guó)家煙草專賣局———該局派遣人員代表中國(guó)參與兩年一度的《公約》國(guó)際談判，并在談判后主持召開總結(jié)會(huì)。

　　在履約小組中，煙草專賣局負(fù)責(zé)《公約》當(dāng)中的煙盒包裝、標(biāo)簽和煙草制品的信息披露等條款執(zhí)行。這樣的安排被指存在利益沖突。

　　中國(guó)著名公共衛(wèi)生專家、中國(guó)醫(yī)學(xué)科學(xué)院基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)研究所楊功煥教授在其20 18年新發(fā)表的專著《中國(guó)控?zé)煛分兄赋?，世界衛(wèi)生組織敦促會(huì)員國(guó)在設(shè)計(jì)實(shí)施和評(píng)估煙草控制行動(dòng)計(jì)劃時(shí)不要允許煙草企業(yè)參與，但中方認(rèn)為，煙草專賣局是一個(gè)政府部門，應(yīng)該參與煙草有關(guān)的一切事務(wù)，這造成了目前的局面。

　　十年實(shí)踐下來(lái)，雖有煙草提稅、廣告法禁止煙草廣告、城市立法等控?zé)熯M(jìn)展，但相比而言在煙草專賣局負(fù)責(zé)的分工中，步子明顯邁不開來(lái)。

　　早在2006年《公約》在國(guó)內(nèi)剛生效時(shí)，國(guó)家煙草專賣局組織的工作小組搜集資料匯編了一本名為《WH O〈煙草控制框架公約〉對(duì)案及對(duì)中國(guó)煙草影響對(duì)策研究》的書，厚達(dá)400多頁(yè)，被業(yè)內(nèi)俗稱為《雙對(duì)》，提前布局好了應(yīng)對(duì)計(jì)策。

　　2008年的南非德班控?zé)煷髸?huì)上，各國(guó)代表團(tuán)在討論，在煙盒包裝上使用腐爛的肺等圖片警示消費(fèi)者煙草危害。一名來(lái)自國(guó)家煙草專賣局官員發(fā)言稱，中國(guó)煙盒上的名山大川是歷史文化的積淀，放上難看的圖片是“對(duì)廣大公眾的污辱和不尊重”，“盡管從法律上、健康上中國(guó)不反對(duì)，但從民族感情和文化基礎(chǔ)上有保留意見”。

　　作為《公約》的一項(xiàng)內(nèi)容，《中國(guó)煙草控制規(guī)劃(2012-2015)》被指遭到煙草業(yè)的干擾，全國(guó)公共場(chǎng)所控制吸煙立法、煙盒包裝警示圖形等未在第一份控?zé)熑暌?guī)劃中被提及。

　　2015年之后，中國(guó)再未出臺(tái)新的控?zé)熞?guī)劃。

　　有控?zé)煂＜医ㄗh，工信部和國(guó)家煙草專賣局不應(yīng)再進(jìn)入控?zé)熉募s的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組中。

　　楊功煥教授在《中國(guó)控?zé)煛分薪ㄑ裕碌穆募s小組應(yīng)以國(guó)家衛(wèi)健委為組長(zhǎng)單位，財(cái)政部和外交部為副組長(zhǎng)單位，教育部、司法部、交通部、文旅部、農(nóng)業(yè)部、海關(guān)總署、稅務(wù)總局、市場(chǎng)監(jiān)管總局、廣電總局作為成員單位，共同組成履約協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組。

　　不過，據(jù)一位在控?zé)熃绾诵娜拥膶＜蚁蚰隙加浾咄嘎?，新的履約小組中可能還是會(huì)有煙草專賣局的存在。

　　法律草案條款引爭(zhēng)議

　　煙草業(yè)得到“好消息”

　　履約小組組長(zhǎng)職能劃轉(zhuǎn)至今已經(jīng)半年多，新的履約小組名單仍未公布。而煙草業(yè)已經(jīng)先得到“好消息”。

　　12月1日，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)“基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法”的二審稿公開征求意見截止。這部法律草案的第85條第1-2款規(guī)定：

　　公共場(chǎng)所控制吸煙，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)法，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。

　　煙草制品包裝應(yīng)當(dāng)印制帶有說明吸煙危害的警示。

　　這兩個(gè)條款被控?zé)熃缛耸空J(rèn)為，一旦通過可能給控?zé)煂?shí)施帶來(lái)大麻煩。

　　最大的爭(zhēng)議點(diǎn)在于，法律如果寫入公共場(chǎng)所控制吸煙的具體辦法由各省份來(lái)制定的話，中央層面就相當(dāng)于在立法上“缺位”了。

　　全國(guó)層面的《公共場(chǎng)所控制吸煙條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)是原國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委的重點(diǎn)立法項(xiàng)目，2014年10月底就已經(jīng)形成草案送審稿上報(bào)國(guó)務(wù)院。四年過去了，這部法規(guī)仍未出臺(tái)。

　　2016年，《條例》還一度被曝出，送審稿中“全面禁煙”被修改為“選擇性禁煙”，修改后的條例規(guī)定餐廳等場(chǎng)所可設(shè)吸煙區(qū)、吸煙室；關(guān)于煙盒設(shè)圖形健康警示和全面禁止煙草廣告、促銷和贊助的條款也都被刪除。

　　控?zé)熃缭酒谂危蓪蛹?jí)更高的“基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法”中能寫入公共場(chǎng)所全面禁煙的規(guī)定，在立法上走一條捷徑，但沒想到反被“將了一軍”。

　　控?zé)熽嚑I(yíng)甚至出現(xiàn)了分裂跡象。有一部分專家認(rèn)為，寫明了省級(jí)層面立法，省級(jí)人大或政府就要負(fù)起責(zé)任，也有了立法依據(jù)，這比起一個(gè)一個(gè)城市立法要來(lái)得更方便；但另一部分專家則認(rèn)為，這樣一來(lái)，國(guó)務(wù)院將沒有義務(wù)出臺(tái)《條例》，另一方面，城市層面的控?zé)熈⒎ㄒ矊⑹茏?，因?yàn)榉梢?guī)定由省級(jí)層面制定具體辦法。

　　中國(guó)控制吸煙協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、著名控?zé)熍c肺癌防治專家支修益認(rèn)為，一旦這樣的法律條款通過，未來(lái)二手煙控?zé)熈⒎▽⒚媾R“高不成、低不就”的局面。

　　吳宜群擔(dān)心，如果國(guó)家控?zé)熈⒎ㄒ虼送?，“一個(gè)一個(gè)地方慢慢推動(dòng)，立法成本太大”。

　　新探健康發(fā)展研究中心研究員王克安教授也指出，法律中不應(yīng)該排除有立法權(quán)的各類主體，包括國(guó)務(wù)院、省級(jí)人大和政府，以及有立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市。他認(rèn)為按照目前的草案條款，“上位法給了煙草業(yè)更多保護(hù)”。

　　除此之外，85條的第二款內(nèi)容也受到非議。

　　和一審稿比起來(lái)，二審稿去掉了“具體的”三個(gè)字。

　　截至2016年，《公約》105個(gè)締約國(guó)采用有效的圖形警示包裝標(biāo)識(shí)，覆蓋世界人口的58%。在這些國(guó)家的煙盒包裝上，印制了令人驚悚的宣傳圖片，告訴公眾吸煙會(huì)增加肺癌的發(fā)病率，會(huì)加重心血管的負(fù)擔(dān)導(dǎo)致卒中發(fā)生，也會(huì)帶來(lái)男性陽(yáng)痿等問題。而國(guó)內(nèi)的煙盒包裝則相對(duì)美觀。

　　曾有人大代表、政協(xié)委員對(duì)上述情況提出建議，這些建議最終被轉(zhuǎn)給煙草專賣局答復(fù)。2017年，國(guó)家煙草專賣局副局長(zhǎng)在兩會(huì)上表示，中國(guó)的煙盒健康警示已經(jīng)滿足《公約》精神，煙盒上絕不可能放置圖形健康警示。

　　二審稿一旦沒有寫進(jìn)“具體的”三個(gè)字，也不規(guī)定必須有“危害圖形”的話，那么煙草業(yè)可以在法律中多鉆一條空子。

　　控?zé)熉毮軞w衛(wèi)健委規(guī)信司

　　有望成愛衛(wèi)運(yùn)動(dòng)重要內(nèi)容

　　今年8月，國(guó)家衛(wèi)生健康委公布了自己的“三定”方案：“牽頭《煙草控制框架公約》履約工作”的職能被劃歸規(guī)劃發(fā)展與信息化司(以下簡(jiǎn)稱規(guī)信司)。

　　規(guī)信司是衛(wèi)生健康委內(nèi)部較大的司局，除了履約職能之外，還負(fù)責(zé)承擔(dān)健康中國(guó)戰(zhàn)略協(xié)調(diào)推進(jìn)工作，組織擬訂衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，指導(dǎo)衛(wèi)生健康服務(wù)體系及信息化建設(shè)，組織開展愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)和衛(wèi)生健康統(tǒng)計(jì)工作等。

　　而此前在原國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委時(shí)期，控?zé)煹穆毮芊止な欠旁谛麄魉尽?/span>

　　有一種聲音擔(dān)心，規(guī)信司的職能更加宏觀，業(yè)務(wù)也較多，控?zé)熞苍S不會(huì)成為該司的重要工作。

　　不過，大多數(shù)專家看好這樣的布局。

　　一來(lái)，此舉將控?zé)熉募s職能放在健康中國(guó)戰(zhàn)略協(xié)調(diào)推進(jìn)的高度，等于把控?zé)熯@件事視為健康中國(guó)戰(zhàn)略的重要組成部分。2015年后中斷的《中國(guó)煙草控制規(guī)劃》或也可以重新回歸，指導(dǎo)下一階段的國(guó)內(nèi)控?zé)熯M(jìn)程。

　　二來(lái)，規(guī)信司承擔(dān)的是牽頭履約職能，并不等同于煙草控制的具體分工職能。牽頭履約職能最重要的就是承擔(dān)履約協(xié)調(diào)小組的日常工作，包括協(xié)調(diào)其他的部門，每年召開1至2次部際協(xié)調(diào)會(huì)議，以會(huì)議紀(jì)要形式印發(fā)明確的議定事項(xiàng)，并能直接抄報(bào)國(guó)務(wù)院。

　　第三，“組織開展愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)”的職能也交到了規(guī)信司手中。這意味著，全國(guó)愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)辦公室已經(jīng)從原來(lái)的疾控局轉(zhuǎn)到了規(guī)信司門下。

　　很多無(wú)煙城市的成功經(jīng)驗(yàn)表明，由愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)及其辦公室來(lái)做控?zé)煿ぷ魇墙o控?zé)熢黾恿私M織力量。北京的控?zé)煿ぷ骶褪怯杀本┦袗蹏?guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)來(lái)承擔(dān)，上海市負(fù)責(zé)控?zé)煿ぷ鞯纳虾Ｊ薪】荡龠M(jìn)委員會(huì)實(shí)際上和上海市愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)是一套人馬。

　　更重要的是，有著60余年光榮歷史的全國(guó)愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)規(guī)格頗高，由愛衛(wèi)會(huì)管控?zé)煟梢岳ぷ鲗蛹?jí)。

　　全國(guó)愛衛(wèi)會(huì)主任一般由國(guó)務(wù)院分管衛(wèi)生工作的副總理?yè)?dān)任。2013年新修訂的《全國(guó)愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)工作規(guī)則》規(guī)定，愛衛(wèi)會(huì)職能包括依據(jù)我國(guó)新時(shí)期的戰(zhàn)略任務(wù)、工作重點(diǎn)，按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃，制定國(guó)家愛國(guó)衛(wèi)生工作的方針、政策和發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)、推動(dòng)政府有關(guān)部門和團(tuán)體制定和執(zhí)行本系統(tǒng)愛國(guó)衛(wèi)生工作計(jì)劃。

　　外界期盼，控?zé)熌軌虺蔀樾聲r(shí)期愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的重要內(nèi)容，并以此走上快車道大步前進(jìn)。

　　10- 11版采寫：南都記者吳斌