全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。提高各級政府的治理能力和治理水平，是推進國家治理現(xiàn)代化的核心與關鍵。有效的政府治理是發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢的內在要求。本期觀察版就“提高政府治理能力和水平”這一主題展開探討。

——編 者

敢于監(jiān)管 科學監(jiān)管 善用監(jiān)管

實施有效監(jiān)管是治理現(xiàn)代化的重要標志

魏禮群

黨的十八大以來，政府加大行政體制改革力度，著力推進簡政放權、放管結合，取得顯著成效。但這項改革仍處于攻堅階段，任務還很艱巨。在推進政府職能轉變的過程中，一方面要堅定不移搞放權，堅決把該“放”的徹底放開、該“減”的徹底減掉、該“清”的徹底清除，不留尾巴、不留死角、不搞變通；另一方面要理直氣壯抓監(jiān)管，做好簡政放權的統(tǒng)籌謀劃，創(chuàng)新和加強監(jiān)管，敢于監(jiān)管、科學監(jiān)管、善用監(jiān)管，提高政府治理水平。

監(jiān)管同行政審批不同，監(jiān)管是事中事后的行政行為，是持續(xù)的過程管理；行政審批是事前的審查管控，是一次性的源頭管理。長期以來，重事先審批、輕事中事后監(jiān)管的傳統(tǒng)思維與做法影響深遠，目前不少地方政府及其工作人員對監(jiān)管的認識不足、知識不足、能力不足，不愿監(jiān)管也不善監(jiān)管。要解決這一問題，首先要充分認識加強和創(chuàng)新監(jiān)管的必要性與重要性。

健全社會主義市場經(jīng)濟體制的內在要求。在社會主義市場經(jīng)濟體制框架中，既要發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，又要更好發(fā)揮政府作用。簡政放權是要把本來屬于市場、公眾、企業(yè)、社會組織和地方政府的權力交出去，但放權不等于一放了之，完全撒手不管。簡政放權以后，政府監(jiān)管必須跟進。簡政放權、放開放活是改革，實施有效監(jiān)管、管住管好也是改革。這兩者都是社會主義市場經(jīng)濟體制的內在要求，不可或缺，不能偏廢。

推進政府治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。簡政放權，化繁為簡，是建設現(xiàn)代化政府的必由之路。同時，實施有效監(jiān)管是政府治理現(xiàn)代化的重要標志。只有把不該由政府管理的事項轉移出去，才能從制度上保障市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。同時，政府也應更好履行創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、維護社會公平正義，以及宏觀調控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務等各項職能，建設法治政府、創(chuàng)新型政府和服務型政府。

順利推進改革發(fā)展的迫切需要。我國改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的主流是好的，但存在的突出問題是社會主義市場經(jīng)濟本身還不夠完善，市場秩序還不夠規(guī)范。其重要原因是對市場主體缺乏監(jiān)管或監(jiān)管力度不夠。在繼續(xù)簡政放權的情況下，只有“放”和“管”兩個輪子一起轉，在降低門檻的同時，及時創(chuàng)新和加強事中事后的監(jiān)管，才能走出“一放就亂、一管就死”的怪圈。

在新的歷史條件下搞好政府監(jiān)管，一要創(chuàng)新，二要加強。確立與社會主義初級階段基本國情相適應，與開放、動態(tài)、信息化社會環(huán)境相適應的政府監(jiān)管機制、手段和方法，確保政府監(jiān)管更好地體現(xiàn)時代性、把握規(guī)律性、富有創(chuàng)造性、講求實效性。具體說來，可以在以下幾個方面著力：

加強頂層設計，科學實施監(jiān)管。按照健全與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的現(xiàn)代化政府監(jiān)管體系的要求，有步驟協(xié)同推進放權與監(jiān)管改革。無論是行政審批、投資審批、商事制度改革，還是職業(yè)資格許可認定、收費管理和科教文衛(wèi)體等社會領域改革，凡是需要加強事中事后監(jiān)管的，都應當明確監(jiān)管任務、內容、標準等。健全分工合理、權責一致的職責體系，從某一項放權開始就重新明確監(jiān)管主體、職能、責任，并接受社會監(jiān)督，做到監(jiān)管有權、有據(jù)、有責、有效，避免出現(xiàn)監(jiān)管過度或監(jiān)管真空現(xiàn)象，搞好分類監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管、創(chuàng)新監(jiān)管。對今后還需要放權的領域應預為之謀，在放權之前就做好創(chuàng)新和加強監(jiān)管的設計工作。

完善監(jiān)管體制，形成“大監(jiān)管”合力。一是建立跨部門、跨行業(yè)的綜合監(jiān)管和執(zhí)法體系，把相關部門的監(jiān)管事項和規(guī)則放到統(tǒng)一的監(jiān)管平臺上。二是構建協(xié)同共治監(jiān)管體系。強化行政部門監(jiān)管，充分發(fā)揮監(jiān)管部門的職能作用；同時，廣泛吸引公眾參與監(jiān)管，充分發(fā)揮社會組織作用，切實落實企業(yè)首負責任，重視發(fā)揮媒體輿論監(jiān)督作用。三是推進社會信用體系建設。加快完善市場主體信用公示系統(tǒng)，推進各部門、各方面信息互聯(lián)共享，構建以信息公示為基礎、信用監(jiān)管為核心的監(jiān)管制度。

創(chuàng)新監(jiān)管方式，提高監(jiān)管效能。一是實施陽光監(jiān)管。凡是不涉及國家秘密和國家安全的，各級政府都要把簡政放權后的監(jiān)管事項、依據(jù)、內容、規(guī)制、標準公之于眾，并對有關企業(yè)、社會組織信息披露的全面性、真實性、及時性進行監(jiān)管。二是推行智能監(jiān)管。積極運用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等信息化手段創(chuàng)新和加強政府監(jiān)管，全面開發(fā)和整合各種監(jiān)管信息資源，加快中央部門之間、地方之間、上下之間信息資源共享、互聯(lián)互通。三是創(chuàng)新日常監(jiān)管。建立“雙隨機”抽查制度，即隨機抽查監(jiān)管對象、隨機指定抽查人員，既抽查公示信息情況，也抽查誠信守法狀況。發(fā)現(xiàn)問題，提出整改意見，及時發(fā)出黃牌警告或出示紅牌令其退出市場。

加快修法立規(guī)，提供法治保障。運用法治思維和法治方式創(chuàng)新和加強監(jiān)管。簡政放權的改革已全面展開，國家層面的法律法規(guī)修訂工作必須抓緊進行。應及時修改補充完善相關法律法規(guī)，為簡政放權之后行使監(jiān)管執(zhí)法職能、規(guī)范行政監(jiān)管和執(zhí)法提供制度引領和保障。特別是要嚴格執(zhí)法，加大對違法違規(guī)行為的懲處力度，增強監(jiān)管執(zhí)法的威懾力、公信力，使監(jiān)管對象不敢觸碰違法運行的紅線。

推進機構改革，強化綜合執(zhí)法。落實“創(chuàng)新執(zhí)法體制”的要求，加快推進統(tǒng)一市場監(jiān)管和綜合執(zhí)法模式，構建“一支隊伍管市場”的綜合執(zhí)法格局，形成市場監(jiān)管、執(zhí)法合力。已經(jīng)建立綜合監(jiān)管執(zhí)法機構的地方，要充分發(fā)揮執(zhí)法力量整合優(yōu)勢，通過市場主體信用信息公示系統(tǒng)歸集、公示市場主體登記注冊、許可審批、行政處罰等信息，實現(xiàn)內部聯(lián)合執(zhí)法。為了徹底解決目前多頭監(jiān)管執(zhí)法和權責交叉的問題，可以適時推進市場監(jiān)管的大部門制改革。

提升隊伍素質能力，加強對監(jiān)管者的監(jiān)管。著力提高各級政府人員的素質能力，特別是提高責任意識、擔當精神、專業(yè)能力，使他們能夠敏銳識別并發(fā)現(xiàn)問題、敢于揭露并解決問題。既不能包攬過多、胡亂作為，也不能撒手不管、懶惰不為。隨著簡政放權改革的進一步深化，應加強地方政府特別是縣（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)基層的監(jiān)管能力建設，適當調整職能機構，充實人員，強化培訓，增加技術設備，適應部分審批權下放和監(jiān)管權增加的需要。建立對監(jiān)管者的監(jiān)督、評估機制，加強政府內部層級監(jiān)督和專門監(jiān)管。健全并嚴格執(zhí)行監(jiān)管責任制和責任追究制。

深入研究監(jiān)管理論，制定創(chuàng)新監(jiān)管戰(zhàn)略。新形勢下，如何創(chuàng)新和搞好政府監(jiān)管，是一個亟須深入研究的重大課題。應深入研究新形勢下政府監(jiān)管的理論問題，包括創(chuàng)新和加強監(jiān)管的依據(jù)、內涵、原則和方法等。在推進理論創(chuàng)新的同時，還需抓緊研究制定具有中國特色、科學有效的創(chuàng)新政府監(jiān)管戰(zhàn)略，加快建立現(xiàn)代化監(jiān)管型政府，切實提高政府治理水平，從而更好推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（作者為中國行政體制改革研究會會長）

突破西方評價標準壟斷

構建國家治理指數(shù)

高奇琦

隨著黨的十八屆三中全會關于“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一全面深化改革總目標的提出，“國家治理”成為我國學術界研究的一個核心概念。但在我國現(xiàn)有政治學體系中，尚未形成具有可操作性的針對國家治理的評價標準。而從國際范圍看，這一評價標準基本上是由西方制定并壟斷的。

目前，世界上有影響的關于國家治理的指數(shù)都是由西方國家主導發(fā)布的。這些指數(shù)含有強烈的價值觀傾向?？梢哉f，在西方的有色眼鏡之下，中國近年來的發(fā)展成就并沒有在指數(shù)排名中得到充分體現(xiàn)。另外，國內公眾、學術界、媒體等對西方某些指數(shù)的不客觀和不科學之處還缺乏足夠的正確認識。因此，中國學術界需要構建科學客觀、具有國際影響力的國家治理指數(shù)，突破西方國家長期主導的指數(shù)霸權和評價標準壟斷，為我國重大國際戰(zhàn)略的制定實施提供科學可靠的參考依據(jù)。

構建國家治理指數(shù)，能夠使“國家治理”這一概念可測量、可操作，并把我國在國家治理上取得的有益經(jīng)驗以及學者對國家治理的理解反映在其中，使其在國際上產(chǎn)生積極的社會影響和學術影響。當前，構建國家治理指數(shù)至少有以下意義：

增強國家軟實力，形成自己的話語權。軟實力是國家實力的重要組成部分，主要建立在文化影響力和規(guī)則影響力上，而指數(shù)是一種非常重要的規(guī)則影響力。通過年度排名和社會發(fā)布，指數(shù)的相關信息和內涵會對別的國家產(chǎn)生影響，被評估的國家也會對排名的先后順序以及背后的成因進行關注。同時，一些國家也可能會參照相關指標和排名來調整治理行為。通過構建國家治理指數(shù)，可以將中國對國家治理的一些做法及經(jīng)驗傳播至世界，從而形成自己的話語權。

為推進“一帶一路”建設提供相關國家和地區(qū)的風險評估。“一帶一路”建設涉及60多個國家和地區(qū)。目前，我國學術界對這些國家和地區(qū)的研究特別是比較研究還比較薄弱。在大數(shù)據(jù)時代，對這些國家和地區(qū)的比較研究不能僅僅停留在對其一般性知識進行總結的定性判斷上，而需要建立在跨國大數(shù)據(jù)的采集和挖掘之上。在大數(shù)據(jù)采集的基礎上，國家治理指數(shù)可以為“一帶一路”所涉及國家和地區(qū)的投資風險評估提供支撐。

對國家治理指數(shù)的設計可分成三個級別，各級指標具有逐級的覆蓋性，第三級指標具有直接的可測量性和數(shù)據(jù)可得性。一級指標由設施、秩序、效率、法治和創(chuàng)新構成。前三項屬于“基礎指標”，后兩項屬于“優(yōu)化指標”。五項一級指標是相互聯(lián)系的統(tǒng)一體。設施是第一位的基礎項條件，保證人與人、人與物之間的一種臨近性和便利性。沒有基礎設施保障，國家治理便是空談。秩序可以保障人、設施以及社會的穩(wěn)定運行。在設施和秩序的基礎上，效率便是國家治理的核心。法治是前三項基礎性條件長期有效運行的制度化保障，而創(chuàng)新則是國家治理持久發(fā)展的動力。在五項一級指標之下，再分別設二級和三級指標。

在國家治理指數(shù)指標體系的基礎上，可以形成年度排名、年度報告等相關產(chǎn)品，并通過逐年累積形成關于國家治理指數(shù)的歷史數(shù)據(jù)庫，為建立中國自己的話語權提供必要的前提和支撐。

（作者單位：上海市中國特色社會主義理論體系研究中心）

從“政府能力”轉向“治理能力”

地方政府能力建設必須創(chuàng)新思維

周 平

地方政府是我國地方治理的主導性力量，地方治理的效果與政府的能力密切相關。因此，能力建設一直是地方政府建設的核心問題。

隨著我國社會現(xiàn)代化進程在深度和廣度上的不斷拓展，以及國家不斷融入經(jīng)濟全球化進程和進一步深化對外開放，地方遇到并面臨的問題日益增多，這對承擔著地方治理責任的地方政府提出了嚴峻挑戰(zhàn)：一是社會凸顯并需要政府應對的問題日益復雜；二是群眾的公共參與意識逐漸增強，社會力量越來越多地參與到公共事務之中；三是地方政府在改革中逐漸轉變職能，把注意力更多地轉向公共服務。在此情況下，地方政府在轄區(qū)內包攬解決所有公共性問題的做法已經(jīng)難以為繼，必須改變自身的治理方式和運行方式，并通過溝通、協(xié)商等方式動員和協(xié)調社會力量來共同應對面臨的問題。這樣一來，地方政府的能力建設就應從“政府能力”轉向“治理能力”。

從“政府能力”建設轉向“治理能力”建設，這是地方政府建設的方向性轉變。以往，地方“政府能力”建設的核心是權力，加強地方政府能力建設，意味著調整政府權力獲得、配置和運用的方式，以達到增強地方政府掌握和運用權力本領的目的。地方政府“治理能力”建設首先并不否認政府權力，而是著眼于政府在地方治理的規(guī)劃和協(xié)調中發(fā)揮更積極、更有效的作用，加強與其他組織和機構的溝通與協(xié)調，以便從整體上增強在政府牽頭和主導下協(xié)調各方面力量來共同應對問題的能力。其所追求的目標是政府自身能力的增強，是對社會發(fā)展中出現(xiàn)問題的回應、處理能力的增強。地方政府治理能力建設是一項涉及多環(huán)節(jié)的復雜工程，應遵循以下幾個原則：

堅持創(chuàng)新原則。今天，地方公共性問題產(chǎn)生和演變的方式顯現(xiàn)出新特征，曾經(jīng)行之有效的做法無法有效應對層出不窮的新問題。地方政府只有創(chuàng)新治理方式和治理工具，才能有效提升應對能力。一是按照推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求來實施，使地方治理能力創(chuàng)新成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機組成部分；二是學習借鑒相關研究成果，按科學的思路進行。在新問題不斷出現(xiàn)的同時，關于這些新問題以及政府如何通過自身改革和創(chuàng)新來提升應對能力的研究也在不斷深入進行，有些研究成果值得借鑒、參考。

突出協(xié)同原則。地方政府在治理能力建設中應充分運用協(xié)同思維，在應對挑戰(zhàn)和問題的時候，不僅要充分與其他社會組織、企事業(yè)單位等在溝通、協(xié)商基礎上進行協(xié)同，在多元共治中尋求績效最大化，而且要注重與相鄰地方政府的溝通與協(xié)作，在共同利益的基礎上探求合作解決問題的途徑和方式，進而提升應對和處置問題的能力。地方政府重視協(xié)同并形成協(xié)同解決問題的有效機制，才能促成地方治理能力的提升。

堅守法治原則。黨的十八屆四中全會作出全面推進依法治國和建設法治國家的部署，強調任何組織和個人“都必須尊重憲法法律權威，都必須在憲法法律范圍內活動，都必須依照憲法法律行使權力或權利、履行職責或義務，都不得有超越憲法法律的特權”。地方政府履行職能、運用權力和開展治理能力建設，都必須在法治軌道上進行。首先，要堅持“法定職責必須為、法無授權不可為”的原則，在法律規(guī)定的職責和職權范圍內開展工作，進而謀劃地方治理的改革和創(chuàng)新；其次，地方政府在履行職責、行使職權的過程中，要著重于在法律規(guī)定的范圍內增強與各方面力量協(xié)調推進、共同應對問題的本領，從而使決策制定和實施過程更民主科學、更公開透明。

（作者為中國政治學會副會長）

構建“雙向互動型”供給機制

基本公共服務應滿足公眾需求

姜曉萍

基本公共服務是由政府主導提供，旨在構筑保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的民生基線，具有廣覆蓋、促公平、普惠及等特點。黨的十八屆三中全會提出：“實現(xiàn)發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。這里的“更多”，是指基本公共服務的規(guī)模和效率；“更公平”，是指基本公共服務的均等化；“惠及”，是指基本公共服務的可及性與公眾滿意度。由此可見，基本公共服務作為政府治理的核心內容，不僅是改善民生、保障政府治理有效性的關鍵，也是贏得民心、保障執(zhí)政黨群眾基礎的關鍵。

基本公共服務供給機制的構建，不僅要強調供給主體、供給范圍、供給方式等工具理性，解決“誰來供給”“供給什么”“如何供給”等問題，更要重視公眾需求、公平正義、公眾滿意等價值理性，解決“為了誰”的問題。公眾對政府治理能力的評價，很大程度上是通過對政府提供基本公共服務的數(shù)量和質量來感知的。因此，政府供給的基本公共服務能否滿足公眾需求，是直接影響政府公信力與治理效能的關鍵因素。

近年來，各級政府在加大基本公共服務投入、完善基本公共服務體系、促進基本公共服務均等化等方面取得明顯成效。然而，一些社會調查和第三方評估報告顯示，目前一些人對政府基本公共服務的滿意度仍然不高。其原因是多方面的，很重要的一點是政府長期采用“單向投入型”基本公共服務供給模式，過多依賴投入任務指標、規(guī)模效應、責任考核等驅動各級政府履行供給責任，忽略了政策制定中的公眾需求調查和政策執(zhí)行中的公眾需求回應，以及政策執(zhí)行后的公眾滿意度分析等，從而導致有些基本公共服務供給與公眾需求錯位，出現(xiàn)供需失衡的問題。這在一定程度上影響了公眾對政府治理能力的評價。

滿足公眾需求是政府提升基本公共服務質量的關鍵，更是政府提升治理能力的有效途徑。應改變慣有的“單向投入型”基本公共服務供給機制，構建以公眾需求為導向的“雙向互動型”供給機制，促進政府基本公共服務供給與公眾需求有效耦合，保障基本公共服務供給的有效性、均等性和可及性。

建立需求調查機制。通過大數(shù)據(jù)分析、信息挖掘、民意調查等實時收集社會公眾對政府基本公共服務供給的公共需求，并通過需求信息分析研判變遷規(guī)律與趨勢，為基本公共服務的政策議程與規(guī)劃制定等提供信息參考，以保障政府基本公共服務政策能夠尊重民意、體現(xiàn)民意。

建立需求回應機制。根據(jù)公眾需求動態(tài)調整國家和地方基本公共服務供給的范圍、標準、方式等。修正基本公共服務國家標準“一刀切”的現(xiàn)象，在堅守國家基線基礎上，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展狀況與公眾需求，分類形成梯度標準，既有“底線保障”，又促“增量福利”。針對公眾需求，應將生態(tài)環(huán)境保障納入政府基本公共服務供給范圍，明確各級政府的環(huán)境保護職責，推進環(huán)境保護綜合執(zhí)法。將城鄉(xiāng)基本公共服務均等化作為城鄉(xiāng)一體化體制機制改革的重點和新型城鎮(zhèn)化的關鍵，為農民平等參與現(xiàn)代化進程提供制度保障。

建立質量監(jiān)測機制。引入全面質量管理的理念與方法，形成基本公共服務的質量標準體系、質量控制體系、質量評估體系和質量改進體系。通過對政府基本公共服務供給質量的全程監(jiān)測，倒逼各級政府在基本公共服務供給中重視公眾需求，既重視加大對基本公共服務的投入效率指標，更重視基本公共服務供給的公平、可持續(xù)性、公眾滿意度等質量指標。

建立公眾參與機制。拓展政府基本公共服務供給中公眾參與的路徑與渠道，推行政策聽證、民主懇談、公民議事會等方式，構建需求表達機制；通過政府購買，鼓勵社會力量參與基本公共服務供給；通過設立市民監(jiān)督員等方式，賦予公眾對政府基本公共服務供給過程的監(jiān)督權；通過基本公共服務供給的社會化與市場化，賦予公眾對公共產(chǎn)品的選擇權；通過滿意度調查等反饋公眾對政府公共服務供給結果的認同狀況，從而進行動態(tài)調整，確保政府基本公共服務供給能借助民力、贏得民心。

（作者為四川大學公共管理學院院長、教授）