深圳不僅首次打開土地和國資兩本賬，而且一次性“盤”出了上千億的財政存量資金。但這筆錢如何納入政府預(yù)算，如何花得有規(guī)矩，卻讓其頗為煩惱，不得不將“賬本”一調(diào)再調(diào)。

　　這種大規(guī)模的預(yù)算調(diào)整，既暴露了預(yù)算調(diào)整空間的界線模糊，也反映了預(yù)算與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展中許多現(xiàn)實的沖突。

　　“具有里程碑意義”的新預(yù)算法施行一年來，在預(yù)算調(diào)整與公開等諸多方面給政府的錢袋子套上了“制度籠子”，也帶來新的挑戰(zhàn)。今年預(yù)算收入增長和預(yù)算調(diào)整幅度均“超?！钡纳钲?，提供了一個觀察的樣本。

　　一次性“打掃”出一千億

　　深圳一次性“打掃”出了與年度政府性基金收入規(guī)模相當(dāng)?shù)摹俺恋碣Y金”，存量資金規(guī)模之大，令預(yù)算委員們感到震驚。

　　2015年11月18日，深圳市財政委在網(wǎng)站上公布了一份財政預(yù)算調(diào)整報告。

　　湊巧的是，恰在此前一天，南方周末記者向深圳財委遞交了采訪提綱，希望了解深圳財政預(yù)算中多出來的一筆資金情況。

　　這份于10月27日向市人大常委會提交的預(yù)算調(diào)整報告顯示，此次調(diào)整中所涉及的數(shù)百億資金，主要來自按照國務(wù)院要求“清理盤活”的財政存量資金，及部分重大預(yù)算項目的調(diào)整。

　　實際上，據(jù)調(diào)整報告顯示，2015年深圳市“應(yīng)盤活”的財政存量資金高達(dá)1245億元之多，其中除200億元預(yù)留的“機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革歷史欠繳資金”因上級部門有異議而被納入預(yù)算統(tǒng)籌安排外，其余1045億元“已納入年初預(yù)算安排”，并經(jīng)人大審議通過。

　　但這筆千億規(guī)模的“存量盤活”資金中，年初預(yù)算中所安排的800億元“政府引導(dǎo)基金”有重大調(diào)整：600億元被調(diào)整用于政府新增投資項目，其中約460億元投入地鐵三期建設(shè)及其他基礎(chǔ)設(shè)施投資，其余資金被納入統(tǒng)籌安排。

　　做出如此重大調(diào)整的高達(dá)800億元規(guī)模的“政府引導(dǎo)基金”從何而來？為此南方周末記者特別查詢了這一“政府引導(dǎo)基金”的預(yù)算內(nèi)容。

該基金的預(yù)算內(nèi)容首次出現(xiàn)在今年5月30日的深圳“兩會”上，由時任財政委主任喬家華所做的預(yù)算草案報告顯示，2014年全市政府性基金總收入1036.3億元，同時按照國務(wù)院全面清理財政存量資金的要求，將清理出的1045.3億元納入2015年預(yù)算安排。

　　這意味著在深圳市的“財政庫房”中，一次性“打掃”出了與年度政府性基金收入規(guī)模相當(dāng)?shù)摹俺恋碣Y金”。

　　令預(yù)算委員們感到震驚的，是此次清理出的存量資金規(guī)模之大。

　　深圳市財政委預(yù)算處處長舒毓民向南方周末記者解釋，今年深圳財政預(yù)算的變化確實比較大，但所謂存量資金也有不同的性質(zhì)。比如，有的重大項目建設(shè)投資期長達(dá)5年甚至7年，整個項目投資高達(dá)100億元，但第一年它只能花1億元。在傳統(tǒng)預(yù)算管理模式下，這100億元的項目預(yù)算必須一次到位，那么第一年花不掉的99億元就變成了閑置的“存量資金”。

　　而按照國務(wù)院此次清理存量資金的要求，兩年以上未動用的結(jié)轉(zhuǎn)資金就必須盤活，所以包括預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和部分長期項目的專項資金，都按照要求納入了財政統(tǒng)籌預(yù)算，由此形成了千億規(guī)模的財政調(diào)入資金。

他說，“實際上這些資金以后還是要撥付到相應(yīng)項目中去的?！?/span>

　　“做賬”難題

　　由于此前傳聞未納入本級政府預(yù)算的“清理資金”可能被中央財政上收，因此政府部門都很緊張，只好“暫編名目”納入了預(yù)算，直到這次調(diào)整才把相關(guān)資金落到實際項目之中。

　　如何把這一千億從政府錢袋子里打掃出來的巨資納入預(yù)算安排，成為了考驗深圳財政當(dāng)局預(yù)算管理能力的艱巨挑戰(zhàn)。

　　早在今年“兩會”前，深圳就開始為此作打算了。

　　一位深圳市人大代表向南方周末記者表示，由于此前傳聞未納入本級政府預(yù)算的“清理資金”可能被中央財政上收，因此“政府部門都很緊張，趕緊搞了個項目先納入預(yù)算”。

　　這一說法得到了深圳人大預(yù)算委委員劉魯魚的證實，“當(dāng)時這800億基金預(yù)算一出臺，就在預(yù)算委引起了強(qiáng)烈反應(yīng)，幾乎每個人都反對?！痹蚴恰爱a(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金”就是以前的“專項基金”，實際上主要是用于企業(yè)補(bǔ)貼的，這種補(bǔ)貼由于缺乏合理標(biāo)準(zhǔn)和透明性，發(fā)生過許多“騙補(bǔ)貼”式的腐敗案件。

　　“但當(dāng)時如果不編個名目出來，就可能被中央財政收回去?！痹谶@種情況下，預(yù)算委員們無奈地接受了這一“暫編名目”的預(yù)算，直到此次預(yù)算調(diào)整才把相關(guān)資金落到了實際項目之中。

　　在多年致力于推動政府預(yù)算公開的NGO“政府預(yù)算觀察”創(chuàng)始人吳君亮看來，此次深圳清理出的財政資金規(guī)模之巨，以及中期政府預(yù)算調(diào)整之大，已經(jīng)不

　　能簡單看成“小金庫”的問題，“它實際上已經(jīng)直接影響到了政府預(yù)算的權(quán)威性、科學(xué)性與合法性”。

　　在新預(yù)算法修訂討論時，吳君亮就曾建議，在預(yù)算調(diào)整程序中對人大常委會所審批的預(yù)算調(diào)整規(guī)模設(shè)置額度限制，超過一定規(guī)模，不能由人大常委會內(nèi)部審議通過，而應(yīng)提交人大全體會議表決。

　　“人大常委會的預(yù)算調(diào)整審批幾乎是一個閉門作業(yè)的過程，公開性和透明性都有待加強(qiáng)。”吳君亮強(qiáng)調(diào)，如果預(yù)算調(diào)整過大，全體人大代表在兩會期間審議的政府年度預(yù)算就可能被架空，“如果出了問題，誰來承擔(dān)相關(guān)的政治責(zé)任與經(jīng)濟(jì)責(zé)任？”

　　盡管他的這一建議未能體現(xiàn)在新預(yù)算法之中，但新預(yù)算法對預(yù)算調(diào)整的范圍和程序還是做出了明確的限制與規(guī)定：除了對必須報人大常委會審批的四種預(yù)算調(diào)整情況加以限定外，并要求各級政府在預(yù)算調(diào)整方案提交人大常委會審批前30日，將預(yù)算調(diào)整初步方案提交本級人大專門委員會進(jìn)行初步審查。

　　但與此同時，在宏觀經(jīng)濟(jì)下滑和提高財政資金使用效率等多重考量下，國務(wù)院發(fā)文力推的“財政資金統(tǒng)籌安排”模式，在某種程度上令大規(guī)模的預(yù)算調(diào)整與預(yù)算法規(guī)定內(nèi)的預(yù)算調(diào)劑之間，本來就不夠清晰的政策邊界更加模糊。

　　首次打開土地和國資賬本之后

　　土地和國資“賬本”中，除了隱藏著此前多年不透明運作模式下的違規(guī)操作，還暴露出宏觀管理體制的“內(nèi)部沖突”，再加上還得在預(yù)算平衡和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展間權(quán)衡，很多地方都面臨調(diào)整。

　　預(yù)算調(diào)整，很多時候看起來也有其原因。特別是，隨著2015年1月1日起新修訂的預(yù)算法正式施行，在預(yù)算公開、全口徑預(yù)算、預(yù)算調(diào)整等諸多方面作出了新的規(guī)定，政府預(yù)算的每一步都必須更為細(xì)致、公開。

　　2014年，深圳開始推出全口徑預(yù)算。也就是將所有類型的財政資金收支都納入統(tǒng)一管理體系，把之前游離于預(yù)算外的政府收支也納入預(yù)算。

　　在此之前，政府提交人大審議的僅是一般公共預(yù)算。劉魯魚認(rèn)為，在人大代表們的多年監(jiān)督之下，深圳這本賬已經(jīng)“比較干凈，不容易出大的問題”。

　　深圳市財政委9月中旬公布的2014年政府決算報告顯示，政府在過去一年中的一般公共預(yù)算支出1266.6億元，用于公共服務(wù)、公共安全等19類支出項目。

　　而“全口徑”中的另外一大塊，是主要由土地和房地產(chǎn)收益形成的政府性基金：在2014年收入686.6億元，支出215.9億元，大多用于土地整備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，至2014年底結(jié)余416.5億元。

　　這是深圳首次打開土地和國資經(jīng)營兩本賬。在劉魯魚看來，這對預(yù)算監(jiān)督尤為重要，“從全國范圍來看，土地和國資管理體系都是腐敗和違規(guī)案件高發(fā)區(qū)，這跟它們多年以來不透明的運作模式有很大關(guān)系?！?/span>

　　深圳的土地和國資管理模式在全國走在前列，“但這并不代表它不存在問題?！眲Ⅳ旚~坦言，除了部門利益和個體腐敗等因素外，還有一些是跟宏觀管理機(jī)制的內(nèi)部矛盾與沖突有關(guān)。

　　“比如深圳國企大多都是上市企業(yè)，按道理應(yīng)該更加便于監(jiān)督?！钡珓Ⅳ旚~認(rèn)為深圳的國資經(jīng)營預(yù)算恰恰是“編得最粗的”。

多方調(diào)研后，他發(fā)現(xiàn)這一現(xiàn)象背后存在著某些“制度沖突”：按照證券法規(guī)定，上市國企必須在年報中披露經(jīng)營數(shù)據(jù)，年報公布的時間往往是在每年兩會之后，這使得兩會期間人大代表們無法看到據(jù)年報經(jīng)營數(shù)據(jù)編制的國資經(jīng)營預(yù)算，“這種證券法和預(yù)算法兩個上位法的沖突，應(yīng)該由中央層面重視并協(xié)調(diào)解決?！?/span>

　　2014年的深圳國資經(jīng)營決算顯示，當(dāng)年國資經(jīng)營收入22.18億元，按10%的上繳比例計算，實際上政府收入僅為2億元左右?！?000多億的國資規(guī)模，政府收益只有2個億，明顯不合理。”劉魯魚表示，但在看到詳細(xì)的國企經(jīng)營數(shù)據(jù)之前，預(yù)算委員們也無法判斷“不合理”在什么地方。

　　南方周末記者在采訪期間獲得的深圳國資經(jīng)營數(shù)據(jù)顯示，2015年1－10月市屬國企累計實現(xiàn)營業(yè)收入987億元，增長28.5%；利潤總額353億元，增長69.1%；已交稅金總額229億元，增長74.8%。

　　今年國資收益為何劇增？據(jù)國資部門內(nèi)部人士向南方周末記者介紹，這跟去年底市屬國企國信證券上市有很大關(guān)系。而這類國資“資本經(jīng)營”收益應(yīng)如何納入合理的預(yù)算管理，顯然也是包括深圳在內(nèi)的各地政府共同面對的課題。

　　同樣令預(yù)算委員們“頭疼”的，還有以土地收益為主的政府性基金預(yù)算：隨著房地產(chǎn)行情的波動以及土地出讓計劃的變更，各級政府土地性收入波動極大，年度之間幾乎沒有可比性。同時也造成了預(yù)算和結(jié)算數(shù)差距極大，“這就造成很大問題，你讓預(yù)算委員們怎么審？”劉魯魚說。

　　南方周末記者在結(jié)算報告中發(fā)現(xiàn)，由市本級財政代編預(yù)算的四個新區(qū)均出現(xiàn)因土地出讓收入大幅下降，而被迫依賴上級財政補(bǔ)助和預(yù)算規(guī)模大幅縮水的現(xiàn)象：其中光明新區(qū)2014年政府性基金收入比預(yù)算下降77.88%；而在2015年預(yù)算調(diào)整方案中，又因“高鐵綜合體項目用地”出讓收入未實現(xiàn)，導(dǎo)致預(yù)算收入從年初預(yù)算的51.45億元調(diào)整為11.48億元。

　　對正在主持光明新區(qū)綜合發(fā)展規(guī)劃編制的劉魯魚來說，新區(qū)預(yù)算規(guī)模的大幅縮減讓人擔(dān)憂。因為它們代表著深圳經(jīng)濟(jì)未來升級轉(zhuǎn)型的產(chǎn)業(yè)空間，基礎(chǔ)設(shè)施投入不足和為短期預(yù)算平衡而盲目出讓土地，可能會使它們成為粗制濫造的半拉子工程。

“對建設(shè)階段的新區(qū)簡單地要求其‘預(yù)算平衡’，并不合理?！眲Ⅳ旚~說。

2014年底，市屬國企國信證券上市，加之上半年的牛市行情，使深圳金融國資今年的收益劇增。 

　　預(yù)算究竟向誰公開

　　“最大的變化就是預(yù)算公開”，隨著越來越多的媒體和眼睛盯住預(yù)算，并發(fā)現(xiàn)越來越多的問題，深圳政府部門在編制預(yù)算的時候也越來越小心，“不敢有問題”。

　　就在深圳公布此次“超?！鳖A(yù)算調(diào)整的一周前，廣東省財政廳廳長也公布了一組“超?！钡臄?shù)據(jù)：在今年1－10月全省一般公共預(yù)算收入中，深圳的預(yù)算收入增幅高達(dá)26%，貢獻(xiàn)了全省公共預(yù)算收入增量的一半以上。

　　但在劉魯魚看來，這一令其他地方羨慕不已的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，只是深圳多年高速增長中的“舊常態(tài)”，而真正的變化還是深圳市全口徑預(yù)算的編制和公開。此后，預(yù)算監(jiān)督模式，從傳統(tǒng)的“內(nèi)部質(zhì)詢”變成社會監(jiān)督。

　　“最大的變化就是預(yù)算公開?！碑?dāng)南方周末記者問其擔(dān)任十多年預(yù)算委委員的感受時，劉魯魚沉吟片刻后這樣回答道。

　　“人大預(yù)算委就十幾個兼職委員，即使加上四百多名人大代表，要監(jiān)督數(shù)千億元規(guī)模的政府開支是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。”劉魯魚說，預(yù)算公開的意義不在于向人大預(yù)算委委員公開，而是向全社會公民、納稅人公開，“我覺得這是最大的意義”。

　　他坦承，隨著越來越多的媒體和眼睛盯住預(yù)算，并發(fā)現(xiàn)越來越多的問題，深圳政府部門在編制預(yù)算的時候也越來越小心，“不敢有問題”。

　　舒毓民告訴南方周末記者，今年新預(yù)算法修訂后正式實施過程中，他真正感覺到?jīng)_擊和影響“特別深遠(yuǎn)”，“除了具體的法規(guī)條文之外，我覺得最本質(zhì)的改變，是在政府理財和預(yù)算管理理念上真正體現(xiàn)出了作為公共財政，政府預(yù)算必須向納稅人負(fù)責(zé)的理念”。

　　為建立起“預(yù)算責(zé)任”意識，深圳今年推出了一項規(guī)定，即讓各預(yù)算部門法人為部門預(yù)算報告簽字——不是打印，而是手簽。

　　舒毓民說，這個看似微不足道的形式變化，卻發(fā)揮了出人意料的影響，“我們編預(yù)算時，有預(yù)算單位的負(fù)責(zé)人找到我們說，某筆預(yù)算的錢我們不要了，因為他知道要了這個錢自己是要負(fù)責(zé)的。”他說，“過去各部門一把手只管業(yè)務(wù)，不一定關(guān)注財務(wù)和預(yù)算上的事，但你真讓他簽字的時候，他就緊張了?！?/span>

　　劉魯魚認(rèn)為，隨著預(yù)算公開機(jī)制的完善和推進(jìn)，深圳已經(jīng)到了考慮下一步改革的時機(jī)：那就是“預(yù)算參與”。

　　“我曾經(jīng)開玩笑說，政府預(yù)算編制是‘人民公社大食堂’?！眲Ⅳ旚~笑稱，在這個大食堂中，政府這位“大師傅”端出什么菜，社會公眾和人大代表只能選擇“吃或不吃”（投票贊成或反對），但卻沒有“點菜”的權(quán)利。

　　在多年預(yù)算委委員的任職經(jīng)歷中，劉魯魚所看到的預(yù)算項目中，“由委員或人大代表提出的，幾乎沒有或者很少”。而作為政府部門，似乎又天生喜歡“修橋修路”式的投資項目，“包括許多民生類預(yù)算，實際上也是投資項目”。

　　作為改革前沿的深圳政府預(yù)算編制，未來能從傳統(tǒng)的“人民公社大食堂”，變成人大代表和社會公眾有“點菜權(quán)”的“精品餐廳”，這是劉魯魚在未來的預(yù)算委員生涯中最希望看到的變化。