新一輪機構(gòu)改革臺前幕后

　　摘要：發(fā)改委的強勢一直備受關(guān)注，歷次機構(gòu)改革中，對發(fā)改委進行裁撤、放權(quán)都是熱門話題。中編辦副主任王峰3月11日指出，這次改革要進一步加大發(fā)改委轉(zhuǎn)變職能的力度。“這次它的權(quán)力肯定是下放了。”王滿傳說，權(quán)力過大完全可以通過職權(quán)轉(zhuǎn)變來改，不一定要撤銷。

　　一名女子走過交通運輸部的大門前。2013年3月10日，國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案公布，鐵道部不再保留，行政職責(zé)并入交通運輸部，盛光祖即將成為中國最后一任鐵道部長。（南方周末記者 張濤 圖）

　　“天清地朗。”

　　國家行政學(xué)院教授宋世明用這個詞，形容他在2013年3月10日那天的心情。在聽了這一輪國務(wù)院機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變方案的說明之后，他覺得內(nèi)容“貨真價實”。

　　不過，不是所有人都這樣認(rèn)為。3月11日下午，人大各代表團分組審議機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，不同意見也不少。安徽團代表程恩富就認(rèn)為，這仍屬中等程度的改革。“發(fā)達國家一般設(shè)16到20個部，我們25個部委，還可以壓縮。”另一位代表劉德培則認(rèn)為，擬定人口政策的職能不應(yīng)劃入發(fā)改委，應(yīng)該保留在國家衛(wèi)生和計劃生育委員會。這個機構(gòu)的名稱也應(yīng)與國際接軌，改成國家人口與健康委員會。

　　這幾天，中編辦最為忙碌，相關(guān)司局負(fù)責(zé)人及參與方案起草的專家要分赴各代表團聽取意見，并連夜匯總。“大家有意見很正常。”方案起草組專家、國家行政學(xué)院教授王滿傳對南方周末記者說，就是要聽取各種不同意見。事實上在方案起草階段，他們就收集了40萬條網(wǎng)絡(luò)上的意見。

　　南方周末記者了解到，此次國務(wù)院機構(gòu)改革的總體考慮是，對有廣泛共識、條件成熟的，要堅定推進；但同時也充分考慮面臨的形勢和各種風(fēng)險挑戰(zhàn)，特別是在當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力仍然較大，維穩(wěn)任務(wù)依然繁重的實際情況下，還是要保持國務(wù)院機構(gòu)的相對穩(wěn)定。

　　2008年之后啟動研究

　　王滿傳說，早在2008年上一輪機構(gòu)改革之后，中編辦就啟動本輪機構(gòu)改革的研究工作，并委托外面的專家進行預(yù)研。本輪改革啟動之前，專家們已經(jīng)形成了二十多份研究報告。

　　十八大閉幕后，新一屆中央政治局常委會決定啟動本輪改革。

　　根據(jù)中央政治局常委會的決定，文件起草組也在2012年11月成立，新任中編辦主任汪永清任組長，成員包括國務(wù)院相關(guān)部門的工作人員和專家。12月，工作組進駐玉泉山，進入封閉工作狀態(tài)，至今仍在繼續(xù)。

　　起草組確定了本輪改革的重點是職能轉(zhuǎn)變。方案的名稱就因此成了“國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變”，而前幾次都叫“國務(wù)院機構(gòu)改革”。初稿還考慮過將方案命名為“國務(wù)院職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革”，但考慮到一直以來的習(xí)慣，更主要是人代會主要是審議機構(gòu)改革，所以最終稿還是將“機構(gòu)改革”幾個字放在了前面。

　　方案形成過程中，文件起草組就機構(gòu)改革問題先后召開過4次座談會，聽取了20個省級政府或政府部門負(fù)責(zé)人的意見，此外還聽取了10個國務(wù)院部門主要負(fù)責(zé)人，以及部分國有企業(yè)和民營企業(yè)負(fù)責(zé)人的意見。

　　除了座談會，起草組又以書面形式征求了中共中央、全國人大和國務(wù)院46個部門主要負(fù)責(zé)人的意見。

　　方案起草大量參考了網(wǎng)絡(luò)意見。在玉泉山上封閉的起草組大約有三四十人，山下則設(shè)立電子政務(wù)中心。40萬條網(wǎng)絡(luò)意見，起草組篩選出2萬多條重點研究，從中確定了一兩千條有價值的看法。起草組還對這些意見進行了排名，發(fā)現(xiàn)排名前十的意見，跟起草組要著手操作的內(nèi)容基本一致。

　　成不成立體改委？

　　排名前十的意見中，成立“改革委”或“體改委”的觀點赫然在列。持此觀點的，不乏像吳敬璉、張維迎這樣有影響力的學(xué)者。

　　“外界說我們不搞，其實我們非常重視這個建議，進行過反復(fù)論證。”王滿傳說，為此，起草組還專門找過當(dāng)年國家體改委成立時的一些當(dāng)事人進行咨詢，對體改委成立、撤銷的原因做過了解。

　　他們了解到的信息是，改革開放初，有些人的改革意識不強，當(dāng)時設(shè)一個體改委，確實有必要。后來撤銷，是因為十三屆四中全會后，經(jīng)濟體制改革目標(biāo)已經(jīng)明確，各部門都在積極參與，改革設(shè)計不再是哪一個部門的事情了。再后來，體改委的任務(wù)就不那么飽滿了，開始涉足搞試驗區(qū)等項目，與一些專業(yè)部門職能有所交叉，于是在1998年被降格為體改辦，2003年體改辦也被撤銷。

　　“現(xiàn)階段，改革已然是共識。”王滿傳說，是否需要一個機構(gòu)牽頭，起草組做了很多分析。目前呼聲最高的是“頂層設(shè)計”，不僅涉及經(jīng)濟改革，還涉及到政治、文化體制改革，這其實是黨中央要全面考慮的。國務(wù)院機構(gòu)改革更多是行政機構(gòu)改革，如果設(shè)一個部門來管全面改革，是否能管得起來，有點拿不準(zhǔn)，所以最終這次沒有成立體改委。

　　3月11日上午，中編辦副主任王峰在記者會上，也用了三個“拿不準(zhǔn)”來解釋為什么沒有設(shè)立體改委，“怎么辦？看一看。”王峰說。

　　對于社會對“大文化”的呼聲，他的回答也是“看一看”。他認(rèn)為，機構(gòu)改革是一個循序漸進的過程，這次把新聞出版總署與廣播電影電視總局合并，就是非常關(guān)鍵的一步。至于能不能在這個基礎(chǔ)上再往下推，“咱們先走走看”。

　　王滿傳說，當(dāng)時內(nèi)部討論，也有人說“大文化”要一步到位，說要將體育和旅游也并入。但“文化”領(lǐng)域太廣了，并且在現(xiàn)有體制下，宣傳部門也在管文化。最終，作為國務(wù)院機構(gòu)改革，就先將職能交叉較大的廣電總局和新聞出版總署合并了，仍定位為直屬機構(gòu)。至于名稱那么長，“并不是因為部門之間有分歧，而是實在想不出更合適的”。

　　“拿不準(zhǔn)”的還有“大金融”，但王峰也說，金融行業(yè)的混業(yè)管理是一個趨勢，但目前對我國是否有可能一步過渡到混業(yè)管理，也只能是等看準(zhǔn)了再動。

　　海洋缺“海事”

　　此輪改革中，“拿得準(zhǔn)”的改革共涉及18個部門。“在起草組內(nèi)部，國家海洋局和鐵道部機構(gòu)改革的方案很容易就達成了共識。”王滿傳說，其他各部門的改革方案則都經(jīng)過了相當(dāng)長時間的爭論。

　　海洋局的方案順利通過，背景在于自2012年5月以來，從黃巖島到釣魚島，中國海沒有消停過，中國海上執(zhí)法力量各自為政的弊端也暴露無遺。此番將國家海洋局的中國海監(jiān)總隊、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察合并，重新組建國家海洋局，加強了中國的海上力量整合。

　　“具體操作層面上，現(xiàn)在主要是國家海洋局在主導(dǎo)幾支隊伍的整合。”農(nóng)業(yè)部一位參與改組方案的人士對南方周末記者說。

　　過去，海洋局相對其他幾個部門中實際處于較弱的地位——中國漁政管理著全國幾十萬艘漁船；海關(guān)管理緝私；交通部下屬的中國海事局承擔(dān)了海上警察的功能，是幾家海上執(zhí)法單位中實力最強的一個。

　　在這次改革中，也唯有中國海事局沒有并入國家海洋局。在農(nóng)業(yè)部這位人士看來，海事局沒有被合并也不無道理，一是因為海事主管救助，與其他部門性質(zhì)不一樣，另外海事側(cè)重點在國際航線的海洋。但這跟海事局實力強也有關(guān)系。

　　其實在2005年，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)就提出在北部灣試點，將海警、漁政、海關(guān)、海洋、海事合并，當(dāng)時都說過“允許失敗，但一定要做”的話，但一直沒做，可見其中的壓力。此次除了海事外，另外4家終于實現(xiàn)了合并。方案公布后，國家海洋局黨組在第一時間就召開會議，就有關(guān)工作進行研究討論。主持會議的國家海洋局局長、黨組書記劉賜貴過去長期在福建任職，2011年2月從廈門市長任上調(diào)任現(xiàn)職。

　　升格與降格的理由

　　此前流傳得很廣的一個說法，是本輪機構(gòu)改革將整合工商、質(zhì)檢、藥監(jiān)等部門的職能，成立市場秩序監(jiān)管總局。實際上，起草組一開始就認(rèn)識到，這些部門有互補性，比如工商部門的隊伍很強，而質(zhì)檢部門的技術(shù)很強。但由于涉及范圍太廣，怕一動就影響到監(jiān)管秩序，畢竟這次改革的基調(diào)是保持國務(wù)院機構(gòu)總體穩(wěn)定。

　　方案起草組最終選擇了目前問題最突出的食品，將食品藥品監(jiān)管局升格為總局，由副部級單位升為正部。這主要與過去食品安全委員會辦公室的級別有關(guān)。改革前，食安辦是單設(shè)的正部級協(xié)調(diào)機構(gòu)，這次雖然不再單設(shè)，但仍保留，具體工作由藥監(jiān)總局承擔(dān)。

　　保留食安辦，主要是考慮到食品藥監(jiān)總局在管食品這個領(lǐng)域當(dāng)中，沒有囊括食品管理過程中的所有任務(wù)，例如，以植物、動物為原料的產(chǎn)品要出自農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)，這塊只能是留在農(nóng)業(yè)部。遇到問題，還是要有一個機制來協(xié)調(diào)方方面面的關(guān)系。

　　與藥監(jiān)局在改革中升格不同，電監(jiān)會撤銷后與國家能源局合并，國家能源局的級別仍然是副部。

　　當(dāng)初成立電監(jiān)會，本來是進行電力市場化改革的，但過去一段時期，中國電力市場還沒有完善，“不如放到能源部門統(tǒng)一考慮。”王滿傳說。

　　“實際上電監(jiān)會的問題，本來上一輪改革就要解決，但最后覺得時機不成熟，沒有推行。”全國政協(xié)委員、原中編辦副主任黃文平3月11日參加政協(xié)討論時說。黃是制定上一輪改革方案的參與者。

　　電監(jiān)會并入國家能源局的問題解決之后，緊接著的問題就是“大能源”能否實現(xiàn)。這種呼聲已喊了多年，能源對中國很重要，需要加強建設(shè)，統(tǒng)一考慮。中編辦副主任王峰3月11日說，其實上一輪改革時，也有人主張成立能源部，但最終的辦法是，設(shè)置高層次的國家能源委員會，辦事機構(gòu)設(shè)在能源局。能源局由發(fā)改委來管理，也是想通過這個改革看看效果如何。“實際效果是好的。”王峰說。

　　另外，還要考慮中國能源企業(yè)的情況，這個問題很復(fù)雜。3月12日，王滿傳向南方周末記者解釋：中國國企往往并非單純的企業(yè)，有的還有政策制定的職能。幾大石油公司的實力都很強，如果單設(shè)一個能源部，面對大的能源企業(yè)，它能否統(tǒng)一起來不好說。最終，仍決定將能源局作為由發(fā)改委管理的國家局，因為發(fā)改委在部委中比較強勢，或許協(xié)調(diào)能力更強。而作為正部級的發(fā)改委管理的國家局，國家能源局也只能是副部級。

　　發(fā)改委怎么改？

　　發(fā)改委的強勢一直備受關(guān)注，歷次機構(gòu)改革中，對發(fā)改委進行裁撤、放權(quán)都是熱門話題。

　　這次改革方案中有一條是，抓緊修訂政府核準(zhǔn)投資項目目錄。實際上2008年機構(gòu)改革中，針對發(fā)改委就提出了這一問題，但發(fā)改委對某些項目沒有執(zhí)行。原中編辦副主任黃文平2013年3月11日參加討論時就提到，當(dāng)時直接與發(fā)改委談的“三定”規(guī)定中就提過，要及時修訂調(diào)整投資核準(zhǔn)目錄，大幅提高國家核準(zhǔn)項目的規(guī)模和限額，不要很小的項目都跑到發(fā)改委來審批。

　　中編辦副主任王峰3月11日指出，這次改革要進一步加大發(fā)改委轉(zhuǎn)變職能的力度。“這次它的權(quán)力肯定是下放了。”王滿傳說，權(quán)力過大完全可以通過職權(quán)轉(zhuǎn)變來改，不一定要撤銷。

　　但也有人指出，發(fā)改委在此輪改革中形成了新的職能交叉。安徽團人大代表崇泉就認(rèn)為，將研究擬訂人口發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃及人口政策的職責(zé)劃入發(fā)改委，就造成了新的交叉。南方周末記者了解到，將人口政策的職能劃歸發(fā)改委，是基于發(fā)改委今后更多要做宏觀方面的工作。

　　而人口政策的相關(guān)職能劃入發(fā)改委，也解決了新“衛(wèi)生與計劃生育委員會”的取名難題。最開始對這個新組建的機構(gòu)取什么名字，難以定奪。有人想用“人口”取代“計劃生育”，因為“人口”可以包含“計劃生育”，反之則不行。但考慮到“計劃生育”是基本國策，一旦在機構(gòu)名稱中不出現(xiàn)“計劃生育”四個字，外界會產(chǎn)生中國要取消計劃生育的解讀。加之人口政策的職能已劃歸發(fā)改委，所以名稱中就舍棄了“人口”，體現(xiàn)了“計劃生育”。

　　所有機構(gòu)改革的初稿，一直到春節(jié)后才確定。起草組在向中央政治局常委和其他領(lǐng)導(dǎo)人做了匯報溝通后，就職能轉(zhuǎn)變問題，書面征求了88個部門近百名負(fù)責(zé)人的意見，此外還就有關(guān)內(nèi)容征求了15個省份黨政負(fù)責(zé)人和地方有關(guān)負(fù)責(zé)人的意見。

　　據(jù)南方周末記者了解，反饋比較集中的意見是，地方政府最關(guān)心放權(quán)后的管理問題，怕出現(xiàn)一放就亂的局面。關(guān)于這一點，國務(wù)委員馬凱3月10日在改革方案的說明中特別做了要求。

　　這次機構(gòu)改革方案在經(jīng)過國務(wù)院黨組會議審議后，又先后提請了政治局常委會、政治局會議審議，并在二中全會得以通過。南方周末記者了解到，二中全會在審議過程中，又提出了近百條意見。2月28日，中央還召開了黨外民主人士協(xié)商會，就方案聽取意見。3月14日，全國人大將對此方案進行表決。

　　來源：南方周末  作者：錢昊平 劉斌 實習(xí)生 孔靈

（責(zé)任編輯：曹子敏）