司法改革是法治改革的核心領(lǐng)域，如果司法機構(gòu)能夠有效運行，憲政框架基本上就具備了。司法作為社會的“穩(wěn)定器”，可以為這個急劇變動的時代提供一種緩和機制。

　　誰來設(shè)計和組織改革？全國人大建立司法改革委員會，可能最為恰當。司法改革的議題設(shè)計等公共事務(wù)，公眾有權(quán)參與，可以吵架，可以罵人。

　　徐昕

　　《中國司法改革年度報告》每年討論一個基本問題，2009年討論司法改革的階段，2010年討論司法改革的去政治化，2011年初步考慮討論司法改革的議題設(shè)計和公眾參與，也曾想討論司法改革的頂層設(shè)計。一定要方向正確，才不會走偏。

　　為什么需要頂層設(shè)計

　　首先，司法改革不盡如人意，有人說改革的動力喪失，改革的熱情消失。

　　其次，如果沒有頂層設(shè)計，司法改革措施往往會出現(xiàn)沖突，包括改革措施之間相互沖突，局部與整體沖突。司法改革還可能會走偏，因此導(dǎo)致司法體制本身的缺陷固化，甚至可能會加劇，最終成為司法改革應(yīng)當改革的對象。

　　再次，多年以來的司法改革比較細小，是一種技術(shù)性改革，一些人認為沒有意義。我不贊成這種說法，我認為這種技術(shù)性改革還有空間。為了不迷失方向，頂層設(shè)計的重要性就不可否認。

　　何謂改革的頂層設(shè)計

　　2010年10月，中國共產(chǎn)黨十七屆五中全會提出“改革的頂層設(shè)計”，許多人討論這一話題，但法學(xué)界似乎沒有討論。這一概念源于大型工程領(lǐng)域的設(shè)計理念，后來廣泛應(yīng)用于眾多領(lǐng)域制定發(fā)展戰(zhàn)略。對這一概念，我簡單概括為四個字：頂層，整體——頂層優(yōu)先，抓住核心，著眼高端，自上而下；整體關(guān)聯(lián)，全局視野，系統(tǒng)建構(gòu)，通盤設(shè)計。

　　根據(jù)頂層設(shè)計的思路，改革必須關(guān)注改革方向、改革路徑和改革突破口。改革方向是法治與民主。改革路徑，以前是由外圍到中心、由地方到全國、由基層到中央。今后應(yīng)更強調(diào)由頂層到終端、由國家到地方、由中央到基層的改革路向。

　　整體改革的優(yōu)先策略大致有四種：財稅改革優(yōu)先；保障言論結(jié)社權(quán)利優(yōu)先；基層民主優(yōu)先，包括推行黨內(nèi)民主；法治改革優(yōu)先。可以同時推進，但無論如何，法治改革應(yīng)優(yōu)先考慮。

　　頂層設(shè)計方案：五對關(guān)系，五個保障

　　關(guān)于司法改革頂層設(shè)計的具體方案，我的考慮還很不成熟，供大家批評。我概括成五對關(guān)系，五個保障。前者是基礎(chǔ)，后者是次一級的設(shè)計，兩者之間相互聯(lián)系。

　　一、司法改革的戰(zhàn)略安排，解決司法改革與政改和社會穩(wěn)定之間的關(guān)系。

　　1.法治改革優(yōu)先，司法改革應(yīng)作為政改的切入點優(yōu)先突破。司法是關(guān)于糾紛解決的程序規(guī)則，在這個缺乏共識的時代，關(guān)于程序規(guī)則的共識相對容易達成。司法改革是法治改革的核心領(lǐng)域，如果司法機構(gòu)能夠有效運行，憲政框架基本上就具備了。司法作為社會的“穩(wěn)定器”，可以為這個急劇變動的時代提供一種緩和機制。

　　2.誰來設(shè)計和組織改革？全國人大建立司法改革委員會，可能最為恰當。司法改革的議題設(shè)計等公共事務(wù)，公眾有權(quán)參與，可以吵架，可以罵人。

　　二、司法獨立審判，正確處理司法與黨政、地方之間的關(guān)系。

　　司法獨立審判是基本的法治原則，下級法院對上級法院，法官對法院領(lǐng)導(dǎo)，都應(yīng)保持獨立性，為此，需要組織和經(jīng)費保障。

　　三、司法審查，正確處理司法與行政、立法之間的關(guān)系。

　　1.法院擁有更大的權(quán)力全面審查行政行為，包括抽象行政行為。

　　2.建立違憲審查制度，可以設(shè)立憲法委員會，或者建立憲法法院。

　　四、司法最終解決，正確處理司法與其他解紛機制之間的關(guān)系。

　　應(yīng)確立司法最終解決的原則，樹立司法權(quán)威。因此，必須改革信訪、上訴、再審制度；解決“執(zhí)行難、執(zhí)行亂”問題，保障判決執(zhí)行；發(fā)展替代性糾紛解決方式，使民眾有更多可選擇的機會。

　　五、優(yōu)化司法職權(quán)配置，正確處理司法機構(gòu)之間的關(guān)系以及司法機構(gòu)內(nèi)部的關(guān)系。

　　司法職權(quán)的優(yōu)化配置，主要包括：1.弱化并嚴格限制偵查權(quán)，可建立司法令狀制度；2.檢察權(quán)回歸政府代理人的定位，主要承擔公訴職能；3.整合檢察、紀委等機構(gòu)職務(wù)犯罪的偵查職能，建立廉政公署；4.充分保障律師權(quán)。

　　法院內(nèi)部關(guān)系的理順，主要包括：1.上級法院可通過審級監(jiān)督、人事任免建議影響下級法院，下級法院在司法警察、司法統(tǒng)計、案卷管理、信息技術(shù)利用等方面配合上級法院的工作，除此之外，上下級法院之間“沒有關(guān)系”。2.最高法院的功能調(diào)整為司法政策引導(dǎo)，發(fā)展案例指導(dǎo)制，逐漸減少“準立法性”的司法解釋。3.理順同一法院的內(nèi)部關(guān)系，削弱院長、庭長的權(quán)力，改革審委會，落實合議庭的合議，推廣獨任審判。

　　這是五對關(guān)系。為了解決問題，需要五個保障。

　　一、經(jīng)費保障。司法經(jīng)費由中央財政保障，世界絕大多數(shù)國家皆如此。

　　二、職業(yè)保障。應(yīng)建立一套科學(xué)的司法官的選任、任命、升遷、懲戒的制度，司法官享有任期保障、人身安全保障、退休保障及職務(wù)行為豁免權(quán)。

　　三、公正保障。保障司法獨立，實現(xiàn)司法公正，是兩個不同的問題，都需要努力解決，不可因司法公正不足而因噎廢食。當然，必須保障司法公正，主要應(yīng)做到：1.抑制司法腐??；2.全方位促進司法公開，尤其是裁判文書公開，希望最高法院建設(shè)判例數(shù)據(jù)庫，這一舉措意義重大；3.完善國家賠償制度；4.以對抗制為基礎(chǔ)完善司法程序，對程序違法的處理更嚴厲。

　　四、民主保障。司法民主有若干種表現(xiàn)，特別是陪審制度。為通過民主增強司法的正當性，中國未來應(yīng)該在此方面努力。對重大刑事案件（如可能判15年以上），被告可以訴諸陪審團審理。但應(yīng)當建立真正的陪審制，而非形式，具體制度可以再設(shè)計。

　　五、弱者保障，即司法的可接近性。當下社會弱者眾多，他們該如何有效地接近司法？國家應(yīng)提供一些保障，主要包括：有效的法律援助制度、司法救助制度、刑事被害人救助制度。

　　推進策略：兩步走，漸進的措施

　　推進司法改革的頂層設(shè)計，策略是分兩步走，近期逐漸推進，設(shè)定相對現(xiàn)實的目標。五對關(guān)系、五個保障是遠期理想，可以找到近期的現(xiàn)實目標。

　　例如，司法獨立審判，要實現(xiàn)似乎很難。近期是否可以逐漸提升司法的獨立性？特別是從內(nèi)部獨立做起。法院總是抱怨受到干涉，為什么還自己干涉自己？上級法院干涉下級法院，院長、庭長干涉法官辦案，對案件干預(yù)最多的往往是法院領(lǐng)導(dǎo)。

　　關(guān)于經(jīng)費保障，現(xiàn)在實行中央財政統(tǒng)一保障司法經(jīng)費或許暫時做不到，但是否可以試點，在一個省實行司法經(jīng)費的統(tǒng)一保障？

　　關(guān)于司法職業(yè)保障，可以做的很多。比如，建立司法官轉(zhuǎn)換制度，更多地從律師中選任司法官；司法官單獨序列，與行政級別脫鉤；司法官逐步實行高薪；司法官的升遷與時間掛鉤等。

　　（作者為北京理工大學(xué)法學(xué)院教授，本版所有文字由北大法學(xué)社整理，經(jīng)作者修訂，刊發(fā)時有刪節(jié)）

（責(zé)任編輯：李明俐）