孫曉暉劉同舫：多重矛盾下公共危機的治理潛能及其轉(zhuǎn)化性開發(fā)

發(fā)布時間：2020-03-08 18:52 | 來源：《貴州社會科學(xué)》2020年第2期 2020-03-01 12 | 查看：2498次

?作者：廣東財經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授、博士孫曉暉，教育部長江學(xué)者特聘教授、浙江大學(xué)馬克思主義學(xué)院院長、教授、博士生導(dǎo)師，劉同舫

　　摘要：科學(xué)的危機治理離不開對公共危機的正確認知。在多重風(fēng)險的交織效應(yīng)下，公共危機顯露出常態(tài)化趨勢的同時并存在多重性矛盾：社會性與制度性誘因結(jié)合、不確定性與合規(guī)律性統(tǒng)一、突發(fā)性與漸進性共存。公共危機對國家治理具有兩面效應(yīng)：既有破壞性損害，又具建設(shè)性潛能。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化深入推進中，公共危機具有組織變革、制度創(chuàng)新、體系重塑和凝聚共識等治理潛能。轉(zhuǎn)化性開發(fā)公共危機的治理潛能，必須擁有歷史高度的大局觀，從提升危機治理能力現(xiàn)代化著眼，在科學(xué)認識危機成因前提下對危機防范疏漏問題進行制度性檢視，在深刻總結(jié)危機規(guī)律基礎(chǔ)上將危機壓力轉(zhuǎn)化為完善國家治理體系的動力，在系統(tǒng)把握危機矛盾基礎(chǔ)上將中國特色的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為危機治理效能。

　　關(guān)鍵詞：公共危機；多重矛盾；治理潛能；轉(zhuǎn)化性開發(fā)

　　中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1002- 6924（2020）00- 0000- 00

　　公共危機是由單一或綜合的自然性、社會性和制度性誘因而導(dǎo)致的破壞社會秩序與生存空間、威脅公共安全和制度規(guī)范的危機事件，主要包括自然災(zāi)害危機、公共衛(wèi)生危機、公共安全危機和重大涉外危機等。2019年底爆發(fā)于中國中心城市武漢并隨之蔓延至全國以及全球諸多國家的新型冠狀病毒肺炎疫情（以下簡稱“新冠肺炎疫情”），即屬于重大突發(fā)性公共衛(wèi)生危機?？茖W(xué)的危機治理離不開對公共危機的正確認知，因而辨析公共危機的矛盾屬性，是決策者科學(xué)識別風(fēng)險、有效化解危機的重要前提。在多重風(fēng)險交織效應(yīng)下，公共危機作為一種常態(tài)化存在，在危機成因、危機結(jié)構(gòu)和危機影響方面隱含復(fù)雜多變的多重矛盾關(guān)系。透過表象深入公共危機的內(nèi)在本質(zhì)，公共危機的“矛盾性”還突出體現(xiàn)在危機影響的兩面效應(yīng)上：危機是危害和機遇的統(tǒng)一體。公共危機尤其是重大突發(fā)性危機致使我國的國家治理和社會規(guī)范面臨嚴重的破壞性影響，也在危機發(fā)展中遺留了不少亟待總結(jié)和反思的治理難題。在公共危機中對國家治理、制度建設(shè)、應(yīng)急管理和危機意識等方面進行建構(gòu)性反思，使得公共危機內(nèi)嵌有組織變革、制度創(chuàng)新、體系重塑和共識凝聚的治理潛能。然而，危機內(nèi)蘊的治理潛能不可能自然釋放，更不會自動泯滅。需要我們樹立正確的歷史觀和大局觀，從推進我國危機治理能力現(xiàn)代化的視角出發(fā)，訴諸建設(shè)性開發(fā)和創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化的建構(gòu)路徑，在系統(tǒng)把握危機矛盾基礎(chǔ)上把中國特色的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為危機治理效能，才能從根本上避免重蹈歷史覆轍的危機怪圈。

　　一、由表及里：風(fēng)險交織下公共危機的多重矛盾

　　伴隨國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進，危機治理越來越凸顯為中國發(fā)展的一個重大實踐課題。當前是中國自身治理的關(guān)鍵期，也是各方面風(fēng)險不斷累積的集中突發(fā)期。我們面臨的重大風(fēng)險，既包括國內(nèi)的經(jīng)濟、政治、意識形態(tài)風(fēng)險以及來自自然界的風(fēng)險，也包括國際經(jīng)濟、政治、軍事風(fēng)險等；既有多種樣態(tài)的社會性風(fēng)險，也存在程度不同的制度性風(fēng)險。在各種風(fēng)險的交織影響下，公共危機既是一個綜合了威脅性事件、情勢與過程的事實范疇，還是一個動態(tài)發(fā)展的、充滿內(nèi)在矛盾關(guān)系的價值范疇。多重矛盾是公共危機的本質(zhì)屬性之一，也是廓清危機迷霧的重要工具。在公共危機的多重矛盾關(guān)系中，社會性與制度性誘因、不確定性與合規(guī)律性結(jié)構(gòu)以及突發(fā)性與漸進積累性特征等三對相反相成的關(guān)系，共同構(gòu)成了現(xiàn)代危機治理要面對和檢視的矛盾圖譜。以往危機治理側(cè)重對危機表象的社會性歸因、不確定性帶來的非程序化決策和突發(fā)性造成的應(yīng)急管理，從而容易忽視對危機內(nèi)在制度性誘因、規(guī)律性關(guān)系和漸進積累過程的綜合治理。推進我國危機治理能力現(xiàn)代化的邏輯起點，必須從公共危機的多重矛盾和本質(zhì)屬性出發(fā)，辨析危機表象背后的制度必然性、發(fā)展規(guī)律性和內(nèi)在矛盾性。

　　（一）人性論背后的制度根源

　　學(xué)界經(jīng)常把公共危機置于風(fēng)險社會的理論框架下分析。德國學(xué)者烏爾里?！へ惪苏J為：“隨著兩極世界的消退，我們正在從一個敵對的世界向一個危機和風(fēng)險的世界邁進?！盵1]在風(fēng)險交織的社會，不明的和無法預(yù)料的風(fēng)險后果愈來愈成為歷史和社會發(fā)展的阻滯力量。關(guān)于公共危機的生成誘因，已有研究表明人性論基礎(chǔ)上的社會性因素是社會沖突和抗爭政治的主因。對此，西方學(xué)者從人性假設(shè)的視角提出了兩種分析框架：一種是以羅伯特·吉爾、塞繆爾·亨廷頓和齊默爾曼為代表的危機“偶發(fā)論”，認為人性本善，人類的本性是追求和平、珍視安寧和向往友善，危機狀態(tài)只是一種暫時偏離正常秩序軌道的非常狀態(tài)，其源于經(jīng)濟、社會和政治發(fā)展的不平衡。另一種是以蒂莉為代表的危機“固有論”，認為人性本惡，危機和沖突對抗是人類的永恒狀態(tài)，這一狀態(tài)由人性中固有的沖突性與對抗性所決定，由此得出公共危機是一種正常秩序和正?，F(xiàn)象。

　　亨廷頓和蒂利等人的觀點在以往危機治理實踐中造成了廣泛影響，但由于他們的主要議題是社會沖突和抗爭政治類公共危機，這決定了其更多是從社會性而非制度性層面對危機生成進行歸因。“偶發(fā)論”與“固有論”對于危機狀態(tài)的剖析在價值尺度上難分高下，都有其存在的合理性。這兩種觀點的理論起點都是從人性假設(shè)角度出發(fā)，通過審視個體的思想動機、心理需要和行為選擇上升到對公共組織和社會行為模式的分析；其共同之處在于，無論是“偶發(fā)”還是“固有”，公共危機作為一種事實存在都具有某種顯性或隱性的社會原因，是人性的內(nèi)部沖突和社會的外部環(huán)境共同作用的結(jié)果。然而，在明晰基于人性假設(shè)基礎(chǔ)上的社會性誘因的同時，“偶發(fā)論”和“固有論”卻同時忽視了公共危機的制度性誘因。事實上，除了自然因素導(dǎo)致的危機之外，公共危機的生成既存在深層次的社會性原因，更有深刻的制度性根源。雖然社會性歸因和制度性歸因存在一定的從屬交叉關(guān)系，但在公共危機更多由于治理失效而頻發(fā)的當下，二者逐漸演變成為一種相反相成的矛盾性關(guān)系?！爸贫仍谏鐣械闹饕饔?，是通過建立一個人們互動的穩(wěn)定（但不一定是有效的）結(jié)構(gòu)來減少不確定性?！盵2]制度性缺陷是產(chǎn)生各種風(fēng)險和公共危機的重要原因之一，風(fēng)險社會的公共危機也是一種制度性危機。[3]各種制度矛盾、制度缺陷、制度不完善、制度執(zhí)行不力抑或制度設(shè)計帶來的利益傾斜，不但會成為公共危機的生成誘因，而且很容易成為各種自然因素和社會原因?qū)е碌墓参C進一步蔓延和升級的助推器。只有從社會層面和制度根源層面綜合認識和全面分析公共危機的生成誘因，才能為防范危機和實現(xiàn)危機治理能力現(xiàn)代化提供科學(xué)理論依據(jù)。

　　（二）不確定性背后的規(guī)律性

　　公共危機的不確定性主要表現(xiàn)在兩方面：一是危機本體在萌生、形成和發(fā)展中難以被準確預(yù)測；二是危機治理的決策大多屬于非常規(guī)狀態(tài)下的非程序化決策，其后果很難把握。頻頻發(fā)生、輕重各異的公共危機，到底在何時、何地、以何種方式爆發(fā)，及其爆發(fā)的起因、事態(tài)變化、發(fā)展趨勢乃至波及范圍、廣度深度等，在事先、事中甚至事后都充滿了種種不確定性。如英國學(xué)者齊格蒙·鮑曼所言，“災(zāi)禍有選擇地在不同的日子、不同的時間敲著每一扇門?！盵4]公共危機的不確定性決定了危機治理決策的非程序化。決策行為涉及諸多條件和因素，系統(tǒng)論將之概稱為制約要素。在非危機情境下的常規(guī)決策中，決策的系統(tǒng)要素是相對完整的，系統(tǒng)結(jié)構(gòu)是相對有序的，這主要體現(xiàn)在信息源的充足和決策時間的寬裕上；而在危機狀態(tài)下的非常規(guī)決策中，決策的系統(tǒng)要素相對缺失、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)相對無序，集中體現(xiàn)在信息滯后性、信息量“碎片化”和決策時間緊迫性上，加之由于緊急情況限制無法使用先進技術(shù)手段，由于時間緊迫無法有效討論、深入研究和全面分析，致使危機決策更多依靠人為主觀判斷，決策前景也充滿了不確定性。

　　公共危機混亂性、無序性和不確定性的外在表征下隱藏著深刻的邏輯規(guī)律性。引發(fā)公共危機的宏觀關(guān)系主要分為兩類：“人與自然”以及“人與社會”的矛盾關(guān)系，前者引發(fā)自然災(zāi)害危機和公共衛(wèi)生危機，后者誘導(dǎo)各類公共安全危機和重大涉外危機。當兩類矛盾之間是平衡和諧的關(guān)系狀態(tài)時，整個社會處在“理論意義”上的絕對平穩(wěn)狀態(tài)。但只要存在或發(fā)生任何破壞兩大關(guān)系平衡和諧的因素或事件，都會對這種平穩(wěn)狀態(tài)產(chǎn)生負貢獻；當負貢獻日積月累達到一定程度，形成足以打破原有平衡關(guān)系的條件和能量時，就會出現(xiàn)一個“臨界點”；“臨界點”的出現(xiàn)表明危機進入前兆階段，大自然中看似一個細微的外在變化或者社會中一次錯誤的輿論引導(dǎo)都有可能成為突破“臨界點”的導(dǎo)火索；一旦導(dǎo)火索被點燃，“臨界點”被突破，相關(guān)公共危機就會發(fā)生。新冠肺炎疫情之所以發(fā)生并大范圍蔓延，新型冠狀病毒扮演了非常關(guān)鍵的“臨界點”角色?？茖W(xué)有效的危機治理，必須正視公共危機的不確定性和規(guī)律性，堅守和捍衛(wèi)人與自然和諧、人與社會協(xié)調(diào)的“臨界點”。

　　（三）突發(fā)性背后的漸進積累

　　危機情境征兆一種劇烈變化的到來。公共危機由量變到質(zhì)變的發(fā)展過程具有特殊性，這種特殊性集中體現(xiàn)為突發(fā)性。由于極大的突發(fā)性和危害性，公共危機能夠在較短時間內(nèi)迅速成為社會關(guān)切的焦點和熱點。作為一種典型的質(zhì)變形態(tài)，公共危機在引發(fā)事物性質(zhì)及其狀態(tài)的根本變化之前需要經(jīng)歷長期的量變積累過程。如一次特大地震的突發(fā)是歷經(jīng)成百上千萬年甚至是上億年地殼內(nèi)部難以計數(shù)的細微變化所引發(fā)的；特大洪水潰壩淹沒人們的居所、威脅人們的生存之前，往往是數(shù)日甚至數(shù)月的暴風(fēng)雨；社會動亂甚或革命運動的發(fā)生，是動亂者和革命者長期預(yù)謀或長期憤怒堆積后的總爆發(fā)；新冠肺炎疫情表面上看來具有極大的突發(fā)性特點，實際上是部分民眾野味陋習(xí)長期存在、現(xiàn)代性生活治理理念缺失以及公共衛(wèi)生監(jiān)管缺位的集中呈現(xiàn)。因此，突發(fā)性只是危機的表象而非本質(zhì)，長期的漸進積累才是導(dǎo)致公共危機發(fā)生的根源。

　　公共危機的生命周期也從側(cè)面說明了量變式持續(xù)積累過程的存在。一般而言，公共危機一旦爆發(fā)，總會持續(xù)一段時間，即一般意義上的潛伏期、爆發(fā)期、高潮期、緩和期和消退期五個階段。社會燃燒理論形象地描述了危機從萌芽到發(fā)生的演進過程，它把社會系統(tǒng)的無序、失穩(wěn)、失衡、動亂和暴亂，同自然界的燃燒現(xiàn)象進行類比，因為社會系統(tǒng)從井然有序到雜亂無序，最終可能導(dǎo)致衰亡，其內(nèi)在機理實質(zhì)是一個從量變到質(zhì)變、系統(tǒng)逐漸被破壞的過程。[5]37-38科學(xué)治理公共危機，不僅要重視危機的制度性成因與合規(guī)律性結(jié)構(gòu)，更需加強對公共危機不斷發(fā)展蔓延的過程防控和源頭治理。只有將治理重心更多轉(zhuǎn)移到危機質(zhì)變前的量變前兆階段，提高危機爆發(fā)前期的預(yù)警效能，才能將重大危機猝然來臨的突發(fā)性效應(yīng)及其破壞性影響降至最低限度，從而為后續(xù)有效的危機治理爭取到寶貴時機。

　　二、危中有機：矛盾效應(yīng)下公共危機對國家治理的建設(shè)性潛能

　　公共危機的制度性誘因、合規(guī)律性結(jié)構(gòu)與漸進積累性特征緊密相關(guān)，強調(diào)危機作為一個動態(tài)演進的“應(yīng)然”狀態(tài)而存在；而公共危機的社會性誘因、不確定性結(jié)構(gòu)與突發(fā)性特征密切聯(lián)系，強調(diào)危機作為一個相對靜態(tài)的“實然”狀態(tài)而存在。這兩種狀態(tài)共同構(gòu)成了風(fēng)險交織下公共危機的矛盾屬性。透過“實然”的表象深入“應(yīng)然”的內(nèi)在，公共危機的矛盾屬性造成了二重性的兩面效應(yīng)：危機是危險與機遇的統(tǒng)一體，兼具破壞力與建設(shè)性。公共危機的最大破壞力，在于其危害性。無論其起因、性質(zhì)和規(guī)模有何差異，公共危機都必然不同程度地給國家、社會和個體造成破壞、混亂和恐慌，加之危機狀態(tài)下信息有限、資源短缺，容易導(dǎo)致組織決策失誤、治理體系癱瘓，從而造成無可估量的嚴重損失和社會危害；且這些危害主要表現(xiàn)在事實層面的有形損害和價值層面的無形損害。前者是指危機造成的人們身體和物質(zhì)方面的損失、國家基礎(chǔ)設(shè)施的破壞以及對社會正常環(huán)境、秩序和規(guī)范的不良影響等。如2003年“非典”，我國內(nèi)地24個省（區(qū)、市）累計報告“非典”病例5327例，死亡病例349例，[6]其對當年第二季度的GDP增長和社會發(fā)展秩序也造成了較大的破壞性影響。后者是指危機帶來的社會心理傷害、組織公信力危機、當政者形象受損以及組織與利益相關(guān)者之間關(guān)系的惡化等?！胺堑洹痹欢缺┞冻鑫覈谖C反應(yīng)、應(yīng)急管理、信息公開和輿論引導(dǎo)等方面的制度性短板，并引發(fā)政府的公信力危機。對于受害群體來說，公共危機的最大危害在于心理層面，即經(jīng)歷危機的人可能會產(chǎn)生一系列潛在反應(yīng)：周期性或持續(xù)性的顫抖；出現(xiàn)長期心煩意亂或心不在焉；極端的不安或精神恍惚；精神混亂等。[7]340

　　從公共危機的矛盾效應(yīng)出發(fā)，公共危機在造成大規(guī)模破壞性影響的同時，也蘊含對國家治理的建設(shè)性潛能。危中有機，即巨大的危險往往蘊藏著有利的契機。不僅中文“危機”一詞在字面上有所說明，連危機的英文“crisis”意為“the turning point for better or worse in an acute disease or fever”[8]（有可能變好或變壞的轉(zhuǎn)折點或關(guān)鍵時刻）也有所體現(xiàn)。然而事實上，人們的第一感覺往往只看到其破壞力和威脅性，相對容易忽視其機遇性和建設(shè)性。在多重矛盾效應(yīng)下理性審視公共危機的治理潛能，既要規(guī)避或減少危機的破壞性影響，更需發(fā)揮危機轉(zhuǎn)化的建設(shè)性作用。公共危機對國家治理建設(shè)性潛能的命題，是在充分認識和深刻總結(jié)公共危機的矛盾效應(yīng)、深入發(fā)掘其機遇性和積極性內(nèi)涵基礎(chǔ)上提出的。

　　（一）組織變革潛能

　　公共性危機之后，社會或政權(quán)組織通常會針對危機及其衍生后果進行針對性的變革，而組織變革、組織行為與組織策略則構(gòu)成一種基本的刺激——反應(yīng)模式。在非危機情境和常態(tài)秩序下，組織系統(tǒng)難以發(fā)現(xiàn)并認知自身的結(jié)構(gòu)缺陷，無力修復(fù)和遏制其功能失調(diào)，而突發(fā)性的公共危機在此時就扮演了促進因素和動力角色?，F(xiàn)實社會中，非常規(guī)形態(tài)下的公共危機對于常態(tài)秩序的治理組織而言是一個警示的信號。這個信號證明，處于社會和政權(quán)中心的組織系統(tǒng)，其某方面的要素結(jié)構(gòu)已經(jīng)開始腐化甚至壞死，諸多組成要素迫切需要修復(fù)、改進和完善。如果不及時進行卓有成效的相關(guān)變革，組織系統(tǒng)必將處于崩潰的邊緣。一個靈活、成熟和積極的治理系統(tǒng)正是在面對危機、破解危機和總結(jié)危機中不斷地規(guī)范和改進自我，從而實現(xiàn)生存和延續(xù)的。在公共危機爆發(fā)后，治理者應(yīng)當審時度勢、以此為契機，公開甄別危機的生發(fā)因素，調(diào)整治理的政策導(dǎo)向與價值選擇，改進公共政策和革新公共組織?？傮w來看，國家通過對危機治理本身的建構(gòu)性反思，有助于增強組織效能、提升治理水平以及改善組織形象，為治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供契機。

　　（二）制度創(chuàng)新潛能

　　多重風(fēng)險交織下的公共危機既是一種社會性危機，更是一種制度性危機。制度供給不足是公共危機得以滋生、發(fā)展和蔓延的重要因素之一，其也勢必影響危機治理的效能轉(zhuǎn)化。公共危機治理在根本上依賴于危機治理制度的創(chuàng)新，[9]防范化解重大危機有賴于成熟有效的危機治理制度，而公共危機亦為制度變遷和制度創(chuàng)新創(chuàng)造了有利契機。在公共危機的應(yīng)急狀態(tài)下，突發(fā)性、不確定性和破壞性的衍生結(jié)果迫使治理主體突破舊有治理制度的束縛，選擇最有效的方法和最可行的措施應(yīng)對和治理危機，這就為打破傳統(tǒng)應(yīng)急管理理念的路徑依賴、推進危機治理的制度化創(chuàng)新提供了有利條件。實踐證明，相比常規(guī)狀態(tài)，危機狀態(tài)下更容易實現(xiàn)對國家治理的制度創(chuàng)新。世界各國在經(jīng)歷過重大公共危機后都紛紛出臺各種制度以厘定危機治理的權(quán)限、職責和應(yīng)對方略，如《戒嚴法》《緊急狀態(tài)法》《安全生產(chǎn)法》和《傳染病防治法》等制度的頒布?；仡櫺轮袊闪⒁詠?，無論是“法輪功”后進行的反邪教立法，還是汶川地震后通過的新《防震減災(zāi)法》，抑或“三鹿”毒奶粉后廢止原有食品質(zhì)量免檢制度，都是公共危機制度創(chuàng)新潛能的現(xiàn)實化。

　　（三）體系重塑潛能

　　現(xiàn)代危機治理是國家治理體系的重要組成部分，在多重風(fēng)險交織下必將發(fā)揮愈加重要的功能性作用。公共危機對國家治理的體系重塑主要指涉組織機構(gòu)的再造和治理觀念的更新。對于治理體系而言，公共危機既是其走向衰亡的開始，也是其走向新生的起點。“非典”疫情曾對中國公共衛(wèi)生體系造成強烈震撼，其也成為中國應(yīng)急管理改革的轉(zhuǎn)折，[10]以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主要特征的中國特色應(yīng)急管理體系逐步確立，中國應(yīng)急管理由此進入了“一案三制”時代。公共危機的發(fā)生打破了安全主義的神話，使常態(tài)下難以想像的事情變?yōu)榛钌默F(xiàn)實。在公共危機過后，國家治理體系若能以此作為現(xiàn)成“教材”、未來“警鐘”以及預(yù)防“疫苗”，切實認清自身的體系弊端和外部環(huán)境的復(fù)雜性，在體系建設(shè)中對癥下藥、在外部發(fā)展中揚長避短，提升危機治理的科學(xué)性和治理觀念的現(xiàn)代化水平，必能為組織機構(gòu)建設(shè)和治理體系再造提供良好契機。公共危機對治理體系而言是一種現(xiàn)實考驗和能力檢驗，有助于加強危機防范的機制建設(shè)，增強治理主體的危機應(yīng)變能力，提升國家治理體系的抗逆水平。

　　（四）共識凝聚潛能

　　危機情勢下，共同愿景和共識凝聚對危機治理至關(guān)重要。共同愿景的力量來自共同關(guān)切，共同關(guān)切融匯為一種共防共治的價值共識，從而引導(dǎo)國家治理主體和各個成員組織的建構(gòu)實踐。美國學(xué)者本尼迪克特·安德森認為“民族被想象為一個共同體”，[11]因為即使是最小的民族成員，也不可能認識他們大多數(shù)的同胞，和他們相遇，或者甚至聽說過他們，然而，他們相互連結(jié)的意象卻活在每一個成員的心中。面對公共危機，共同體構(gòu)筑起共同的愿景，如鮑曼所言，它“就像是一個家（roof），在它的下面，可以遮風(fēng)避雨；它又像是一個壁爐，在嚴寒的日子里，靠近它，可以暖和我們的手”，在共同體中，“我們可以放松起來——因為我們是安全的，在那里，即使是在黑暗的角落里，也不會有任何危險”。[12]民族國家的共同體精神在公共危機境遇下被進一步強化。在共同的敵人——重大危機面前，社會公眾在精神上緊密團結(jié)、共識上空前凝聚，為危機治理帶來了內(nèi)在精神力量。在抗擊新冠肺炎疫情中，公共危機的共識凝聚潛能得以充分彰顯，全國各地派出醫(yī)療隊伍馳援湖北、社會各界捐贈大量物資支持“抗疫”一線、占地3萬多平方米的“火神山”“雷神山”醫(yī)院僅用不到半個月的時間便極速建成并交付使用、“武漢加油”“中國加油”的吶喊聲響徹網(wǎng)上網(wǎng)下……面對重大公共危機，國家領(lǐng)導(dǎo)人第一時間進行政治動員、親臨危機現(xiàn)場鼓舞士氣、人民軍隊像奔赴戰(zhàn)爭一樣馳援救急、志愿者們從四面八方趕來施以援手、各地民眾紛紛捐款捐物奉獻力量等現(xiàn)實活動，人們的情感得以維系，社會的共識得以凝聚，整個民族和國家的命運在危急時刻系于一身，為國家治理帶來了強大精神動力和價值思想啟示。

　　三、化危為機：治理潛能的轉(zhuǎn)化性開發(fā)與危機治理能力現(xiàn)代化

　　從多重矛盾出發(fā)，公共危機對國家治理的建設(shè)性潛能具有相對性，由危到機的轉(zhuǎn)變不可能自然發(fā)生，更不會自動到來。明晰公共危機的建設(shè)性治理潛能，絕非意味著對風(fēng)險和危害的輕視和大意，也絕不等同于忽視對公共危機的警惕、疏于對重大風(fēng)險的防范。面對公共危機這把“雙刃劍”，理應(yīng)保持“悲觀的樂觀主義”精神，時刻居安思危，增強憂患意識。危機伴隨著苦難，危機從不會主動地去悲憫遭受苦難的人。公共危機的治理潛能，須訴諸人為的科學(xué)開發(fā)才能得以實現(xiàn)。只有通過建構(gòu)性反思和創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，自覺從危機創(chuàng)傷中學(xué)習(xí)思考和檢視反省，才能真正發(fā)揮公共危機的治理潛能效用，有力推進危機治理能力現(xiàn)代化。

　　（一）在明晰危機成因前提下開發(fā)治理潛能，對危機防范疏漏進行制度性檢視

　　危機治理能力現(xiàn)代化要求對公共危機進行科學(xué)的制度化治理，科學(xué)的危機治理離不開對公共危機的制度化防范。危機防范是公共危機治理全過程的關(guān)鍵一環(huán)，有效的危機防范依托于健全的危機防范機制?！氨苊馕C作為控制潛在危機花費最少、最簡便的方法，顯然是最好的危機管理?！盵5]57從公共危機的發(fā)生機理看，危機治理能力現(xiàn)代化的首要任務(wù)，是將危機治理的重心從事后管理轉(zhuǎn)變?yōu)榍爸梅婪?，不斷完善危機防范的制度體系?！胺堑洹焙笤俅伟l(fā)生新冠肺炎疫情，表明同類型重大危機的一再上演既與社會外部環(huán)境的客觀條件發(fā)生變化相關(guān)，也與過往對危機防范的制度性建設(shè)缺失存在關(guān)聯(lián)。重大公共危機意味著對國家治理體系和治理能力的嚴峻考驗，其將暴露危機治理中的深層制度短板和各種制度性缺陷。因而，對公共危機治理潛能的轉(zhuǎn)化性開發(fā)和建設(shè)性運用，離不開科學(xué)認識公共危機成因基礎(chǔ)上，有效發(fā)揮組織變革、制度創(chuàng)新、體系重塑和凝聚共識在危機防范中的功能性作用，實現(xiàn)防范危機大于應(yīng)對危機的治理理念革新。

　　習(xí)近平在主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議中強調(diào)：“要改革完善疾病預(yù)防控制體系，堅決貫徹預(yù)防為主的衛(wèi)生與健康工作方針，堅持常備不懈，將預(yù)防關(guān)口前移，避免小病釀成大疫?！盵13]這對加強重大疫情的源頭治理提出了最新要求。重視源頭治理，就是要對重大公共危機的生成根源進行徹底的整治?！胺堑洹焙蠊参C的某些建設(shè)性潛能得到了一定開發(fā)，中國公共衛(wèi)生體系也由此實現(xiàn)了應(yīng)急管理體系的制度性跨越。但由于某些決策者往往先入為主地將危機發(fā)生看作無可避免的現(xiàn)象，致使通過健全的危機防范機制以避免公共危機的預(yù)防性舉措被輕視甚至忽視。

　　在當前公共危機治理中，健全危機防范的組織系統(tǒng)和制度體系、凝聚各方協(xié)同防范的價值共識并沒有完全實現(xiàn)，防范意識需要進一步增強的同時，更需要在制度層面得到重視?！坝蓄A(yù)見的政府做兩件根本性的事情。它們使用少量錢預(yù)防，而不是花大量錢治療；它們在作出決定時，盡一切可能考慮到未來”。[14]科學(xué)開發(fā)公共危機的治理潛能，必須在制度性檢視的前提下重視危機防范的制度建設(shè)。對一些技術(shù)性要求較高的重大公共危機（如疫病傳播、生化襲擊和高科技犯罪等），相關(guān)決策者在進行危機防范時由于自身技術(shù)匱乏和信息不全等因素的影響，很容易出現(xiàn)“群體盲思”，以致嚴重影響到應(yīng)急預(yù)警的成效。要解決這些技術(shù)性要求高的危機防范難題，就要充分利用“外腦”，即發(fā)揮各種智囊機構(gòu)和專家人才的作用，并從制度層面切實保證各種智囊機構(gòu)相對獨立的工作。即使有些危機由于無法避免而發(fā)生時，健全的危機防范體系也有助于減少社會公眾心理恐慌，增強危機治理的科學(xué)性和準確性。

　　（二）在總結(jié)危機規(guī)律基礎(chǔ)上開發(fā)治理潛能，將危機壓力轉(zhuǎn)化為“善治”動力

　　所謂危機狀態(tài)，意味著尋常、普通、合理狀態(tài)的瓦解，隨意、混亂和漂浮對規(guī)則和秩序的壓制，而符合常規(guī)的行動不再給人們帶來過去習(xí)以為常的結(jié)果。作為一種不確定性存在的公共危機存在內(nèi)在規(guī)律性，危機治理必須遵循規(guī)律，從深刻總結(jié)引發(fā)公共危機的“人與自然”“人與社會”之間的內(nèi)在聯(lián)系出發(fā)，在深入反省其必然、本質(zhì)、穩(wěn)定和反復(fù)出現(xiàn)的矛盾關(guān)系基礎(chǔ)上將危機治理上升到國家治理層面，從而深入開發(fā)公共危機的建設(shè)性潛能。從發(fā)生機理看，公共危機往往生成于某一特定區(qū)域；從發(fā)展軌跡看，公共危機從形成到終結(jié)存在一個相對固定的生命周期；從危機效應(yīng)看，一時一地的公共危機經(jīng)由當今網(wǎng)絡(luò)社會和融媒體時代的自由迅速傳播，極易引發(fā)“漣漪效應(yīng)”，[7]13帶來系統(tǒng)性風(fēng)險和連帶性危機，造成更大范圍的公共利益損害。隨著科技力量的急速發(fā)展和現(xiàn)代治理理念的不斷改進，我們對公共危機的控制和利用能力不斷提高，但這絕非意味著我們已能完全掌控公共危機。在與我們進行對抗的博弈過程中，公共危機的進化力和耐受力同樣在不斷提高，并對整個國家層面的治理水平和治理能力造成嚴峻地挑戰(zhàn)。

　　科學(xué)開發(fā)公共危機的建設(shè)性潛能，亟需將危機帶來的內(nèi)在壓力轉(zhuǎn)化為完善國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的外在動力。黨中央強調(diào)新冠肺炎疫情“是對我國治理體系和能力的一次大考”，我們“要針對這次疫情應(yīng)對中暴露出來的短板和不足，健全國家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險重任務(wù)能力”。[15]國家治理不可能一勞永逸地總是在應(yīng)對常規(guī)狀態(tài)，更要在解決一個個復(fù)雜棘手的治理難題中不斷走向成熟。重大公共危機的出現(xiàn)恰恰集中暴露了國家治理的各種制度性短板，包括應(yīng)急預(yù)警、應(yīng)急管理、應(yīng)急輿情引導(dǎo)和地方治理不彰諸方面問題。科學(xué)開發(fā)公共危機的建設(shè)性潛能，就要將危機本身蘊含的組織變革、制度創(chuàng)新、體系重塑和共識凝聚功能嵌入到國家治理體系中去，使現(xiàn)代化的國家治理體系在面對危機時既能承受巨大壓力，又能有效釋放治理能力，不斷激發(fā)制度內(nèi)生活力，在建構(gòu)性反思基礎(chǔ)上將危機壓力轉(zhuǎn)化為“善治”的源泉動力，有針對性地補短板、防疏漏，通過切實有效的制度建設(shè)推進相關(guān)治理體系走向完善。

　?。ㄈ┰诎盐瘴C矛盾關(guān)系中開發(fā)治理潛能，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為危機治理效能

　　公共危機的后果是活生生的殘酷現(xiàn)實，在無情的現(xiàn)實面前，混亂和無序成為主角，沒有方向和邏輯，甚至沒有規(guī)律，這正是危機帶給人們的感覺觸動。但在危機狀態(tài)下，保持治理定力、夯實制度理性才是戰(zhàn)勝危機的最大武器。恩格斯指出，矛盾作為唯物辯證法的核心思想，其否定之否定思想是對“自然、歷史和思維的一個極其普遍的、因而極其廣泛地起作用的、重要的發(fā)展規(guī)律”[16]的揭示。面對前所未有的重大疫情，信心是長效的“疫苗”。在危機面前堅定信心不是一句簡單口令，而是在系統(tǒng)把握公共危機多重矛盾基礎(chǔ)上對自身制度優(yōu)勢的堅守和完善。“集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”“全國一盤棋”“集中力量辦大事”“一方有難，八方支援”等集中彰顯了社會主義中國的制度優(yōu)勢。但需要思考的是，為何高度類似于“非典”的新冠肺炎疫情在17年后重演時，很多制度優(yōu)勢卻未能在一些領(lǐng)域快速有效地轉(zhuǎn)化為治理效能，甚至在地方治理層面出現(xiàn)了不少治理失效問題。新冠肺炎疫情既是對國家治理體系的重大考驗，更是對社會及政府各方危機治理能力的精準檢測?？茖W(xué)開發(fā)公共危機對國家治理的建設(shè)性潛能，亟需正視如何將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為危機治理效能，以及在健全和完善應(yīng)急管理體系的基礎(chǔ)上，如何將應(yīng)對危機的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為破解危機的制度勝勢等難題。這也正是“運用制度威力應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)的沖擊”[17]的題中之義。

　　危機治理效能是指危機治理活動所產(chǎn)生的一系列有利作用或積極效果，表現(xiàn)為防范化解重大風(fēng)險和應(yīng)對各種危機挑戰(zhàn)所指向的治理目標的實現(xiàn)程度。而將中國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為危機治理效能，則是危機治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。治理型國家強調(diào)制度治理是一種最為基本的治理方式，[18]強調(diào)制度治理必須要用好制度的存量資源，推動制度的存量改革，充分發(fā)揮既有制度優(yōu)勢。應(yīng)對危機的制度優(yōu)勢并不直接帶來治理效能，只有通過公共危機治理潛能的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和建設(shè)性運用，借助危機治理的制度改革、制度創(chuàng)新和制度完善，才能將制度勢能轉(zhuǎn)化為制度性能，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制度優(yōu)性，進而實現(xiàn)將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為危機治理效能的行動保障?！皩⒅贫葍?yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，既是一個制度完善過程，也是一個提高治理效能過程?！盵19]在危機治理中要樹立正確的歷史觀和大局觀，系統(tǒng)把握公共危機的矛盾規(guī)律和制度建設(shè)的發(fā)展規(guī)律，依據(jù)國家治理的制度原理及其轉(zhuǎn)化機理，加強危機防范機制建設(shè)以實現(xiàn)組織變革潛能，加快危機治理制度集成以實現(xiàn)制度創(chuàng)新潛能，補齊應(yīng)急管理制度短板以實現(xiàn)體系重塑潛能，強化危機協(xié)同治理理念以實現(xiàn)共識凝聚潛能，不斷加強應(yīng)對公共危機的系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，將我國應(yīng)對危機的制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為危機治理效能，通過實現(xiàn)危機治理能力現(xiàn)代化推進整體上的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

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