來源：《行政管理改革》2019年第11期作者：葛蕾蕾 韓依依

　　[摘要] 近年來，我國第三方評估蓬勃發(fā)展，逐漸成為我國公共服務(wù)治理的重要工具，但由于我國第三方評估開展時(shí)間較短，仍面臨諸多困境。本文從獨(dú)立性和專業(yè)性的二維視角出發(fā)，構(gòu)建了滿意區(qū)、受阻區(qū)、力絀區(qū)和改進(jìn)區(qū)的四象限模型。結(jié)合公共服務(wù)領(lǐng)域的第三方評估案例分別探討了四個(gè)象限的特點(diǎn)與面臨的困境，并在此基礎(chǔ)上提出了優(yōu)化第三方評估的對策。未來公共服務(wù)領(lǐng)域第三方評估的完善需要健全法律機(jī)制、轉(zhuǎn)變各方主體的觀念、增強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)的資質(zhì)能力、優(yōu)化評估方法與評估指標(biāo)、提高評估的透明度、落實(shí)評估結(jié)果的應(yīng)用。

　　[關(guān)鍵詞] 第三方評估；公共服務(wù)；績效評估

　　[中圖分類號] D63　　[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A

　　一、引言

　　十九大報(bào)告提出了“實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標(biāo)，以及“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”的戰(zhàn)略要求。在新公共管理運(yùn)動(dòng)浪潮下，績效評估已成為政府績效管理的重要環(huán)節(jié)。但以往的評估以部門自評、同級互評或上級評價(jià)下級的內(nèi)部評價(jià)為主，雖然存在一定的監(jiān)督與激勵(lì)作用，但這種既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的評估方式有著評估主體單一、評估過程不透明等諸多弊端。第三方評估屬于外部評估，有著制衡與監(jiān)督的作用，可以彌補(bǔ)內(nèi)部自評的不足。近年來，各地方政府、各職能部門愈發(fā)重視“外腦”的作用，第三方評估得到廣泛的應(yīng)用。

　　2013年，黨的十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，強(qiáng)調(diào)了第三方評估的作用并主張將其納入法治化的軌道。2015年，民政部頒布《關(guān)于探索建立社會(huì)組織第三方評估機(jī)制的指導(dǎo)意見》，指明了第三方評估的發(fā)展方向。2017年，全國人大常委會(huì)通過《關(guān)于爭議較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評估的工作規(guī)范》，表明了借助第三方評估提高立法質(zhì)量的決定。在相關(guān)政策的指引與支撐下，我國第三方評估實(shí)踐方興未艾，第三方評估逐漸成為改善政府績效、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的重要工具。 

　　二、國內(nèi)第三方評估的研究現(xiàn)狀及特點(diǎn) 

　　一般而言，“第一方”指評估對象本身，“第二方”在不同的情境下，可指評估的委托方、該部門的上級或服務(wù)對象。廣義上的“第三方”指獨(dú)立于第一、二方之外的群體或組織。狹義上，石國亮等學(xué)者認(rèn)為第三方是與第一、二方既無權(quán)屬關(guān)系又無利益糾葛的一方，所以亦稱“獨(dú)立第三方”[1]。學(xué)界廣泛認(rèn)同最后一種觀點(diǎn)，本文也將基于此進(jìn)行研究。

　　徐雙敏等提出了被學(xué)界普遍認(rèn)可的觀點(diǎn)，認(rèn)為第三方評估應(yīng)具有獨(dú)立性、專業(yè)性、權(quán)威性的特點(diǎn)，確保評估獨(dú)立性是保證評估公正客觀的根本前提，專業(yè)性和權(quán)威性則是其必要條件[2]。權(quán)威性建立在獨(dú)立性與專業(yè)性之上。徐雙敏等從諾斯悖論出發(fā)，提出權(quán)威性可分為政治性權(quán)威、專業(yè)性權(quán)威，在中國的現(xiàn)實(shí)國情中，若想第三方評估組織在短期內(nèi)獲得大眾認(rèn)可主要依賴政治力量，但這也將在一定程度上破壞第三方評估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，因此，今后第三方評估的權(quán)威應(yīng)建立在令人滿意的專業(yè)能力之上[3]。鄭方輝等認(rèn)為獨(dú)立性是人心所向，是第三方評估生命力來源，確保了結(jié)果的客觀公正[4]。

　　第三方評估對于評估對象、對于社會(huì)發(fā)展而言都有較大的益處。從評估對象的角度，趙環(huán)等[5]、汪三貴等[6]認(rèn)為第三方評估可以彌補(bǔ)內(nèi)部自評的缺陷，找出組織存在的問題并提出科學(xué)解決方案，促進(jìn)組織進(jìn)一步發(fā)展。從社會(huì)發(fā)展的角度，第三方評估是民主參與公共管理的體現(xiàn)，它可以調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的力量，使治理的方式環(huán)節(jié)更加齊全、過程更加周密，有助于完善政府綜合評估與公共治理體系[7][8]。但第三方評估達(dá)到以上的效果是以其“第三方”優(yōu)勢的發(fā)揮為前提的，即做到獨(dú)立、專業(yè)的外部評估。然而學(xué)者們認(rèn)為我國第三方評估的發(fā)展還不成熟，未能充分發(fā)揮第三方評估獨(dú)立性、專業(yè)性、權(quán)威性的優(yōu)勢。為此，學(xué)者們積極提出改善措施。潘旦等認(rèn)為首先應(yīng)當(dāng)立法賦予第三方評估主體法律地位，明確其權(quán)利與義務(wù)，使第三方評估成為績效評估的基本內(nèi)容[9]。包國憲等由“甘肅模式”出發(fā)，認(rèn)為該評估由高等院校負(fù)責(zé)開展，并將企業(yè)、上級領(lǐng)導(dǎo)、專家委員納入評價(jià)體系，保證第三方評估的客觀公正[10]。傅軍認(rèn)為應(yīng)圍繞評估對象的職能以建立全面的評估指標(biāo)，涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)等多個(gè)維度[11]。隨著技術(shù)的發(fā)展，也有學(xué)者結(jié)合新興技術(shù)提出完善方法。王晶晶提出建立評估公開制度，推進(jìn)評估投訴制度的建設(shè)，暢通投訴熱線、網(wǎng)上評議的渠道，積極吸納多方面的建議，主動(dòng)讓評估工作接受監(jiān)督[12]。

　　從上述文獻(xiàn)中可得知，第三方評估因其獨(dú)立性、專業(yè)性的優(yōu)點(diǎn)廣受推崇，但由于多方面因素的制約，第三方評估的獨(dú)立性、專業(yè)性未能充分發(fā)揮效能，如何完善第三方評估成為學(xué)者們廣泛討論的話題。以往國內(nèi)第三方評估的研究常常分別探討?yīng)毩⑿耘c專業(yè)性的作用價(jià)值與改善措施，然而第三方評估的獨(dú)立性與專業(yè)性并非簡單的此消彼長的關(guān)系，它們對立統(tǒng)一、共同推動(dòng)著第三方評估的發(fā)展。本文期望突破“點(diǎn)式”、“線性”的一元化思維，嘗試將獨(dú)立性與專業(yè)性組合起來，以獨(dú)立性為橫坐標(biāo)，專業(yè)性為縱坐標(biāo)，構(gòu)建一個(gè)二維的四象限分析框架。四個(gè)象限分別為高獨(dú)立性、高專業(yè)性的滿意區(qū)；低獨(dú)立性、高專業(yè)性的受阻區(qū)；高獨(dú)立性、低專業(yè)性的力絀區(qū)；低獨(dú)立性、低專業(yè)性的改進(jìn)區(qū)。落入不同象限區(qū)域的第三方評估實(shí)踐有著不同的改善訴求。本文將結(jié)合我國公共服務(wù)領(lǐng)域的第三方評估實(shí)例，分別探討四個(gè)象限的特點(diǎn)及其困境。

圖1 第三方評估的二維四象限模型圖

　　三、二維視角下的第三方評估實(shí)踐案例分析 

　　隨著提升公共服務(wù)水平、增強(qiáng)政府服務(wù)能力的需求愈發(fā)強(qiáng)烈，總結(jié)公共服務(wù)領(lǐng)域的第三方評估實(shí)踐有很大的現(xiàn)實(shí)必要性。本文分別選取了科技服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、行政審批、社工服務(wù)四個(gè)公共服務(wù)不同領(lǐng)域第三方評估的代表性案例，并將從評估的獨(dú)立性、專業(yè)性的二維視角對其進(jìn)行分析，以期為公共服務(wù)第三方評估的實(shí)踐現(xiàn)狀提供有益的優(yōu)化建議。

　　（一）高獨(dú)立性、高專業(yè)性的滿意區(qū)

　　科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，它不僅有助于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與國防的發(fā)展，更是公共民生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要保障。作為該領(lǐng)域的代表性部門，G部門于2010年首次引入第三方展開績效評估。該評估從評估設(shè)計(jì)、評估實(shí)施再到最后的評估應(yīng)用環(huán)節(jié)都秉持獨(dú)立性與專業(yè)性的原則，是較為成功的第三方評估實(shí)踐典范。

　　首先，在正式評估前的分工設(shè)計(jì)中，該評估堅(jiān)持“國內(nèi)準(zhǔn)備、國際評估”的評估方法為評估的獨(dú)立性和專業(yè)性提供重要的保障?！皣鴥?nèi)準(zhǔn)備”是指有關(guān)人員組成領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)領(lǐng)評估工作，履行不干預(yù)評估工作的獨(dú)立性原則，準(zhǔn)備評估所需的相關(guān)材料；“國際評估”是指邀請多個(gè)國家的多名資深專家組成評估專家委員會(huì)負(fù)責(zé)展開具體的評估工作，這些專家在G部門所處的業(yè)務(wù)領(lǐng)域有著優(yōu)良的聲譽(yù)與威望，經(jīng)驗(yàn)豐富、才干出色。選擇異國資深專家擔(dān)任評估工作，既能保證評估人員與評估對象沒有利益糾葛關(guān)系，在最大程度上保護(hù)評估的獨(dú)立性，又能吸取國外有關(guān)領(lǐng)域第三方評估的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，增強(qiáng)評估的專業(yè)性。其次，在正式的評估工作中，專家委員會(huì)收集廣泛、大量的論據(jù)資料作為評估依據(jù)，采取“循證評估”的方式，以提高評估方案的合理性與專業(yè)性。最后，在評估結(jié)束時(shí)，G部門根據(jù)評估結(jié)果改進(jìn)自身工作，聽取評估建議增設(shè)新的業(yè)務(wù)方向、加大公共服務(wù)力度，其評估效果最終得到了國內(nèi)外的高度肯定。該評估實(shí)現(xiàn)了以評促建、以評促改的目標(biāo)，發(fā)揮了第三方評估診斷、監(jiān)督的作用。因此，處于這一區(qū)域的第三方評估是相對成功的第三方評估實(shí)踐，專業(yè)的第三方評估機(jī)構(gòu)能從一個(gè)獨(dú)立、客觀的角度形成評估結(jié)果，評估所形成的建議也能落實(shí)于實(shí)踐，體現(xiàn)了良好的獨(dú)立性與專業(yè)性。

　　（二）低獨(dú)立性、高專業(yè)性的受阻區(qū)

　　醫(yī)療衛(wèi)生是我國民生大計(jì)，關(guān)乎人民群眾的切身利益，是服務(wù)型黨政機(jī)關(guān)的重要職能。為檢驗(yàn)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)改善效果，某部門委托B單位展開效果評估。該評估具備專業(yè)的評估人才隊(duì)伍，能制定較為科學(xué)的指標(biāo)體系，但由于各利益相關(guān)者尚未與評估工作保持恰當(dāng)?shù)摹耙槐劬嚯x”，評估的獨(dú)立性受到較大影響。

　　該評估具有良好的專業(yè)性特點(diǎn)。在評估人才隊(duì)伍上，B單位具有雄厚的醫(yī)療知識和科研實(shí)力，掌握著醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域前沿的理論與實(shí)踐知識，有能力設(shè)計(jì)適應(yīng)我國國情的評估指標(biāo)體系。同時(shí)，新一輪的評估工作總結(jié)了上一輪評估工作的經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況加入新的指標(biāo)，針對不同部門制定了不同的個(gè)性化評估指標(biāo)體系，體現(xiàn)了第三方評估的專業(yè)性。但此次第三方評估在獨(dú)立性方面有所欠缺。在向地方推進(jìn)評估工作的過程中，委托方指派B單位的成員組成“督導(dǎo)專家組”前往各省開展工作，發(fā)揮協(xié)調(diào)和監(jiān)督的作用，但具體的評估調(diào)查工作則由當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)人員負(fù)責(zé)。“本省評本省”的做法有損評估的客觀與公正，未完全跳出評估對象的利益圈。此外，該評估的透明度稍顯不足。四輪評估結(jié)果主要通過新聞發(fā)布會(huì)的形式公布，尚未系統(tǒng)地公開于網(wǎng)絡(luò)，大部分群眾能獲得的信息主要是概括性的信息與表現(xiàn)優(yōu)良之處，更多的細(xì)節(jié)還有待透明。因此，處于這一區(qū)域的第三方評估雖具備較強(qiáng)的專業(yè)能力，但第三方評估的獨(dú)立性得不到充分保障。評估主體與委托方、評估對象間未滿足“獨(dú)立第三方”的要求，同時(shí)評估公開化、透明化程度較低，外在監(jiān)督機(jī)制欠缺，以致評估獨(dú)立性難以得到保障。

　　（三）高獨(dú)立性、低專業(yè)性的力絀區(qū)

　　行政審批改革是政府職能轉(zhuǎn)變的重要方面，行政審批改革“便民化”有助于促進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化、提升居民獲得感。為了轉(zhuǎn)變政風(fēng)行風(fēng)、提高窗口單位服務(wù)效能，S市積極圍繞行政審批改革、群眾滿意度等內(nèi)容開展第三方評估。民眾參與評估是其中一個(gè)重要組成部分，群眾能評價(jià)26個(gè)與群眾聯(lián)系密切、直接服務(wù)群眾和市場主體的服務(wù)管理類、服務(wù)熱線類兩種窗口服務(wù)單位。此次第三方評估將民眾納入評估主體，暢通了民眾表達(dá)訴求的通道、有利于民眾行使民主監(jiān)督權(quán)，體現(xiàn)了權(quán)威型政府到服務(wù)型政府治理理念的轉(zhuǎn)變，保障了第三方評估的獨(dú)立性，但該評估沒有考慮到不同市民群體的差異性，缺乏合理的準(zhǔn)入機(jī)制，以致評估的專業(yè)有效性受到影響。

　　此次評估主要通過三種方式收集群眾意見：一是通過線下與線上的方式，對窗口的直接服務(wù)對象進(jìn)行滿意度調(diào)查；二是通過媒體刊發(fā)公告引導(dǎo)群眾進(jìn)行廣泛性公開評價(jià)；三是在報(bào)紙、新聞網(wǎng)、微信公眾號設(shè)置留言板與舉報(bào)信箱。因此，參與評估的S市群眾具有廣泛性與隨機(jī)性，能很大程度上保證評估主體的獨(dú)立性。評估工作結(jié)束后，人民群眾可至省、市政府的門戶網(wǎng)站查詢評估結(jié)果。此次評估活動(dòng)聆聽了百姓的聲音，能反映群眾真實(shí)的利益需求。然而，由于此次評估把群眾滿不滿意放在首要位置，這對于提高群眾滿意度確實(shí)有著立竿見影的效果，但難以避免存在一定專業(yè)性困境。其一，民眾評估模式關(guān)鍵制約性因素在于缺乏一定的準(zhǔn)入機(jī)制，無法確保每位受訪群眾都掌握相關(guān)專業(yè)知識，也并非所有群眾均了解行政機(jī)關(guān)的具體職能和工作實(shí)際，這在一定程度上可能導(dǎo)致評估結(jié)果有失客觀與理性。其二，因群眾自身學(xué)習(xí)、工作、生活環(huán)境所限，采用廣泛采訪民意的形式很可能會(huì)出現(xiàn)問卷結(jié)果質(zhì)量參差不齊的情況。其三，在服務(wù)窗口被隨機(jī)攔截的群眾通常是被動(dòng)參與評估，導(dǎo)致評估存在一定的形式化。公共服務(wù)事務(wù)具有較高的復(fù)雜性，評估工作亦對評估人員有著較高的能力要求，若想在公共服務(wù)領(lǐng)域做到有效、客觀的第三方評估，獨(dú)立的評估主體還必須具備高水平的專業(yè)性。因此，處于這一區(qū)域的第三方評估雖有著較為充分的獨(dú)立性保障，但其專業(yè)能力還有待提高。

　　（四）低獨(dú)立性、低專業(yè)性的改進(jìn)區(qū)

　　政府購買社會(huì)服務(wù)是政府職能轉(zhuǎn)移的重要手段，有助于彌補(bǔ)“政府失靈”的缺陷，提高公共服務(wù)的供給水平。為了促進(jìn)社會(huì)工作服務(wù)的健康發(fā)展，S市自2009年起每年展開社工服務(wù)機(jī)構(gòu)的第三方評估。由S市某社會(huì)組織承擔(dān)評估工作，評估對象是承接政府服務(wù)達(dá)半年以上的社工機(jī)構(gòu)。然而，該第三方評估的實(shí)質(zhì)在一定程度上是政府對社工服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管與規(guī)范，存在著低獨(dú)立性與低專業(yè)性的雙重困境。

　　首先，該第三方評估的獨(dú)立性存在不足。一方面，此次第三方評估主體是S市的社會(huì)組織，評估主體存在“管”與“評”的角色交疊，難以實(shí)現(xiàn)管、辦、評的分離，并未真正達(dá)到“獨(dú)立第三方”的要求。另一方面，該評估存在一定程度的管理主義色彩。該評估的本質(zhì)是S市政府對社工服務(wù)機(jī)構(gòu)自上而下的審核，由于欠缺自下而上、由外到內(nèi)的溝通機(jī)制，社工服務(wù)機(jī)構(gòu)、群眾缺乏表達(dá)訴求的渠道，通常只能被動(dòng)地接受與配合評估工作。這在一定程度上會(huì)損害評估的獨(dú)立性與客觀性。

　　其次，在專業(yè)性上，該評估在工作安排、評估指標(biāo)、公開機(jī)制等方面存在不合理之處。其一，工作安排存在僵化、滯后的現(xiàn)象。評估的時(shí)間安排過于緊張，參評的社工服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏充裕的時(shí)間準(zhǔn)備評估材料，特別是當(dāng)評估指標(biāo)發(fā)生變動(dòng)時(shí)，評估對象可能會(huì)選擇“沒資料，造資料”，也容易誘發(fā)“操縱與包裝”的機(jī)會(huì)主義。其二，評估指標(biāo)的設(shè)置也存在有待完善的地方。所有社工服務(wù)機(jī)構(gòu)被放置于同一個(gè)指標(biāo)體系中，“一刀切”的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)忽略了不同機(jī)構(gòu)的特殊性，對不同類型、不同規(guī)模、不同成立時(shí)間的社工服務(wù)機(jī)構(gòu)采取統(tǒng)一的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，難以保證第三方評估專業(yè)性的要求。其三，評估的公開機(jī)制尚未健全。在該評估中，各社工機(jī)構(gòu)的最終總評分與等級會(huì)在官方網(wǎng)站公開，但各指標(biāo)詳細(xì)得分、具體評估過程并未公開。透明度的欠缺會(huì)在一定程度上損害評估工作的公信力，這既不利于社工機(jī)構(gòu)根據(jù)各個(gè)指標(biāo)反映的具體問題改進(jìn)工作，又不利于公眾對社工機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。因此，處于這一區(qū)域的第三方評估實(shí)踐同時(shí)存在獨(dú)立性與專業(yè)性兩方面的不足。 

　　四、公共服務(wù)領(lǐng)域第三方評估的優(yōu)化路徑 

　　（一）優(yōu)化第三方評估“硬軟”機(jī)制，規(guī)范政府參與和評估機(jī)構(gòu)的職責(zé)

　　當(dāng)前公共服務(wù)領(lǐng)域第三方評估在法律法規(guī)與評估程序的“硬”機(jī)制、自身觀念的“軟”機(jī)制上還有很大的改進(jìn)空間。在“硬”機(jī)制上，首先，要在法律層面明確第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位，健全第三方評估行業(yè)規(guī)范，通過制度安排將其標(biāo)準(zhǔn)、原則、模式、方法穩(wěn)定下來，保護(hù)第三方機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益，賦予其充分的自主性。其次，構(gòu)建嚴(yán)格有效的程序框架與制度體系，引導(dǎo)政府科學(xué)合理的適度參加第三方評估工作。政府參與應(yīng)限于評估準(zhǔn)備環(huán)節(jié)、評估結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)，而正式的調(diào)查評估階段則由第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立完成。在評估準(zhǔn)備環(huán)節(jié)，政府的主要職責(zé)在于闡釋對評估工作的需求與期待、解釋有關(guān)政策與已有成果、分析評估工作應(yīng)注意的問題、對評估設(shè)計(jì)提出建議。[13]在評估結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)，政府可以組織研討會(huì)與利益相關(guān)者總結(jié)評估工作，探討哪些評估意見轉(zhuǎn)化應(yīng)用。

　　如果說法律制度是第三方評估的硬件，“軟文化”便是讓硬件流暢的軟件。各方主體的觀念等“軟文化”亟待轉(zhuǎn)變，要加強(qiáng)思想建設(shè)，從根源上抑制機(jī)會(huì)主義、本位主義的滋生。首先，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變自身觀念。政府應(yīng)從“管理”“控制”向“信任”“放權(quán)”的觀念轉(zhuǎn)變，并主動(dòng)營造良好的社會(huì)氛圍，提高對第三方評估的社會(huì)認(rèn)同度，樹立“以評促建、以評促改”的觀念，與評估機(jī)構(gòu)、評估對象共同探討治理的良方，而非以問責(zé)為目的。政府是第三方評估的引領(lǐng)者與保護(hù)者，保衛(wèi)著第三方評估的純潔性，應(yīng)為第三方評估獨(dú)立性與專業(yè)性的完善承擔(dān)責(zé)任。[14]其次，評估對象也需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)換自我認(rèn)識，改變以往消極的被評態(tài)度，主動(dòng)參與評估工作，運(yùn)用第三方評估診斷當(dāng)前工作的弊病之處，積極尋求優(yōu)化工作的方法策略。

　　（二）健全評估主體的準(zhǔn)入機(jī)制，培育獨(dú)立、專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)

　　作為第三方評估直接的行為主體，第三方評估機(jī)構(gòu)自身的利益立場與專業(yè)素養(yǎng)是保證評估結(jié)果客觀公正的前提。隨著社會(huì)組織的蓬勃發(fā)展，第三方評估機(jī)構(gòu)的數(shù)量也與日俱增。為防止第三方評估市場出現(xiàn)魚龍混雜的現(xiàn)象，政府應(yīng)優(yōu)化第三方評估機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入機(jī)制，促進(jìn)評估機(jī)構(gòu)的質(zhì)量提升和良性發(fā)展。政府要兼顧培育與監(jiān)管兩端。既要加大扶持力度，給予第三方評估機(jī)構(gòu)遼闊的發(fā)展平臺，加強(qiáng)評估人員各類評估理論與技能的培訓(xùn)；也要履行監(jiān)督的職責(zé)，政府可以繼續(xù)運(yùn)用備案制增強(qiáng)監(jiān)管，從獨(dú)立性、專業(yè)性等角度考察評估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)條件，根據(jù)不同專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行分類管理。[15]

　　一方面，第三方評估主體要滿足獨(dú)立性的資質(zhì)條件。公共服務(wù)領(lǐng)域的評估結(jié)果直接反映出政府在這一領(lǐng)域的績效情況，因此在選擇第三方評估主體前要全面梳理涉及的利益相關(guān)者，選擇所處立場較為中立、客觀的第三方，確保第三方機(jī)構(gòu)是與政府及其它第一、二方無權(quán)屬關(guān)系且無利益糾葛的組織或個(gè)人。另一方面，第三方評估主體還應(yīng)滿足專業(yè)性的資質(zhì)條件，應(yīng)注意以下方面：第一，要對從業(yè)人員進(jìn)行嚴(yán)格的資格認(rèn)證與考核，應(yīng)優(yōu)先考慮委托高校專家、研究機(jī)構(gòu)、專業(yè)公司等主體，廣泛吸納專業(yè)人士加入評估工作，并逐漸形成職業(yè)資質(zhì)認(rèn)定和持證上崗機(jī)制，健全考核、晉升等激勵(lì)機(jī)制；第二，若要引進(jìn)民眾參與評估，應(yīng)根據(jù)年齡、職業(yè)、收入等特征劃分不同的層次并設(shè)置不同的權(quán)重，科學(xué)合理地組織民眾的參與；第三，通過信息技術(shù)的搜集、存儲、整合、查詢功能，建立第三方評估機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)水平、信用高低、反響情況的信息資源庫作為第三方評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)能力的評級依據(jù)，通過聲譽(yù)激勵(lì)促使第三方評估機(jī)構(gòu)提高自身工作的獨(dú)立性和專業(yè)性。

　　（三）構(gòu)建科學(xué)的評估指標(biāo)體系，增強(qiáng)評估的靈活性與有效性

　　評估指標(biāo)的合理性不僅僅影響單次的評估實(shí)踐，特別是在公共服務(wù)領(lǐng)域第三方評估中，評估指標(biāo)體系具有導(dǎo)向作用，發(fā)揮著引導(dǎo)評估對象合理定位、良性發(fā)展的重要功能，影響著評估對象長遠(yuǎn)的發(fā)展。因此，構(gòu)建科學(xué)的評估指標(biāo)體系是引導(dǎo)評估對象正確改進(jìn)績效的必要途徑。

　　首先，應(yīng)引入多元主體參與評估指標(biāo)的設(shè)計(jì)，引導(dǎo)組織政府、評估機(jī)構(gòu)、評估對象、業(yè)內(nèi)專家學(xué)者、公民等多元主體的參與。多元主體參與機(jī)制是匯聚民智、群策群力的有效途徑，引入專家學(xué)者、公民等體制外的民間力量能發(fā)揮民主監(jiān)督的作用，彌補(bǔ)政府內(nèi)部公共責(zé)任和自我監(jiān)督欠缺的問題，有助于評估指標(biāo)更趨完善與科學(xué)[16]。此外，對話協(xié)商的方式暢通了各主體表達(dá)訴求的渠道，改變了過去“上級主導(dǎo)、下級被動(dòng)”的局面，既發(fā)揮上級的領(lǐng)導(dǎo)作用，又能激發(fā)下級的積極性，還有助于促進(jìn)各個(gè)利益相關(guān)者之間相互理解，增強(qiáng)各方主體對評估的認(rèn)同感。

　　其次，評估指標(biāo)應(yīng)兼顧定性與定量、主觀與客觀相結(jié)合的方式，以定量、客觀的指標(biāo)為重，確保更強(qiáng)的可行性和可操作性。同時(shí)還需要考慮評估指標(biāo)的普適性問題。“一刀切”的評估指標(biāo)并不適用于所有類型的評估對象，某些問題受地理環(huán)境、社會(huì)環(huán)境的影響導(dǎo)致各地有其特殊性。為了做到科學(xué)合理的評估，必要時(shí)可針對不同的對象設(shè)置多份指標(biāo)體系或?yàn)橹笜?biāo)體系設(shè)置一定的“彈性”，構(gòu)建個(gè)性化的評估指標(biāo)體系。

　　（四）完善信息公開機(jī)制，重視第三方評估結(jié)果應(yīng)用

　　公正與公開是相輔相成的，過程的公正透明有利于保障第三方評估的獨(dú)立性和專業(yè)性。[17]公開既包括評估對象與評估主體之間的雙向溝通，也包括了向社會(huì)公眾的公開。一方面，要完善信息公開機(jī)制，賦予第三方評估組織查閱信息的權(quán)限，明晰評估對象主動(dòng)提交數(shù)據(jù)的義務(wù)，著力解決第三方評估的信息不對稱問題，確保評估擁有準(zhǔn)確、廣闊的信息來源。同時(shí)，隨著信息技術(shù)的迅速發(fā)展，評估對象可以運(yùn)用大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等方式建立信息公開平臺或信息資源庫存儲工作數(shù)據(jù)，便于迅速提取有關(guān)數(shù)據(jù)，并安排專人管理與定期更新。另一方面，評估結(jié)果還應(yīng)向公眾公開，與外界共享評估成果，通過接受社會(huì)監(jiān)督加強(qiáng)評估的成效。

　　公共服務(wù)第三方評估的最終目的和最終環(huán)節(jié)是促進(jìn)評估對象工作的改進(jìn)、提高公共服務(wù)水平、優(yōu)化公共服務(wù)建設(shè)，如果第三方評估結(jié)果落地效果不佳，則不能達(dá)到以評促建、以評促改的效果，整個(gè)評估工作將失去其真正的價(jià)值，評估工作將流于形式。第三方評估的目的并非問責(zé)，而是在評估對象與評估主體充分互動(dòng)的基礎(chǔ)上，共同發(fā)現(xiàn)問題并探討解決的良方。為此，評估結(jié)果形成后委托方應(yīng)與各個(gè)利益相關(guān)者開展研討會(huì)，共同探討將哪些評估建議轉(zhuǎn)化實(shí)際應(yīng)用，并構(gòu)建專門的監(jiān)督小組敦促評估對象根據(jù)評估結(jié)果改進(jìn)自身績效。 

　　五、結(jié)語

　　第三方評估有著獨(dú)立性、專業(yè)性、權(quán)威性的優(yōu)勢，在公共服務(wù)領(lǐng)域愈來愈成為公共治理的重要工具。然而，我國第三方評估發(fā)展時(shí)間較短，許多挑戰(zhàn)和困境制約著發(fā)展，導(dǎo)致第三方評估的獨(dú)立性與專業(yè)性優(yōu)勢得不到充分發(fā)揮。本文聚焦于第三方評估的獨(dú)立性與專業(yè)性，用二維四象限的分析方法，對我國公共服務(wù)領(lǐng)域第三方評估實(shí)踐案例進(jìn)行分析。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，未來需要進(jìn)一步完善第三方評估的法律法規(guī)，轉(zhuǎn)變各方主體對第三方評估的態(tài)度與觀念，保障第三方評估機(jī)構(gòu)獨(dú)立的合法地位，不斷明晰各方主體的職責(zé)，壯大評估人才隊(duì)伍，優(yōu)化評估指標(biāo)體系，加大評估工作的公開力度，增強(qiáng)評估結(jié)果的應(yīng)用等。今后要不斷在實(shí)踐中總結(jié)與探索第三方評估的優(yōu)化路徑，促進(jìn)第三方評估在我國蓬勃發(fā)展。

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[作者簡介]葛蕾蕾，國際關(guān)系學(xué)院公共管理系副教授；韓依依，國際關(guān)系學(xué)院公共管理系本科生。