張強(qiáng)

明天，是汶川地震10周年紀(jì)念日。10年前的一場(chǎng)大地震，震痛了整個(gè)中國(guó)。這場(chǎng)地震也給我國(guó)災(zāi)害應(yīng)急救援體制機(jī)制產(chǎn)生重要影響。經(jīng)歷過(guò)汶川地震，十年來(lái)，我國(guó)災(zāi)害應(yīng)急救援體制機(jī)制建設(shè)取得了哪些進(jìn)展，哪些工作尚需進(jìn)一步完善？

　　新京報(bào)為此專訪了原汶川地震應(yīng)對(duì)政策專家行動(dòng)組秘書長(zhǎng)、現(xiàn)國(guó)際應(yīng)急管理學(xué)會(huì)中國(guó)國(guó)家委員會(huì)副主席、北京師范大學(xué)風(fēng)險(xiǎn)治理創(chuàng)新研究中心主任張強(qiáng)。

　　1 給應(yīng)急管理提出新概念

　　災(zāi)害發(fā)生時(shí)能夠先自救，互救能力得到提升，而且一定是說(shuō)從上而下和從下而上兩種反應(yīng)機(jī)制共同發(fā)揮作用

　　新京報(bào)：現(xiàn)在回過(guò)頭去看,你怎么評(píng)價(jià)汶川地震的應(yīng)急救援工作？

　　張強(qiáng)：這場(chǎng)地震，是中國(guó)應(yīng)急管理體制發(fā)展的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，也是中國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)。此前，我們對(duì)應(yīng)急管理體系設(shè)計(jì)是希望有現(xiàn)代化的設(shè)備，如何從城市覆蓋農(nóng)村，能夠快速響應(yīng)，快速收集有效信息，然后快速地開展應(yīng)急救援工作。

　　但汶川地震告訴我們，事情不是這樣！災(zāi)害發(fā)生時(shí)，交通、通訊所有基礎(chǔ)設(shè)施都斷鏈了時(shí)，相應(yīng)的指揮、救援工作就很難開展。比如大型設(shè)備進(jìn)不去，災(zāi)害事故點(diǎn)的病傷員運(yùn)不出來(lái)等。

　　因此，汶川地震給應(yīng)急救援工作提出了一個(gè)新概念，從基層做起，讓災(zāi)害發(fā)生時(shí)能夠先自救，互救能力得到提升，而且一定是說(shuō)從上而下和從下而上兩種反應(yīng)機(jī)制共同發(fā)揮作用。因此不僅僅要建集中式的應(yīng)急救援能力，還要建立分散在不同區(qū)域，分散在社區(qū)（鄉(xiāng)村）的應(yīng)急救援能力。

　　民眾從這場(chǎng)災(zāi)難中，也開始熟悉“應(yīng)急預(yù)案”、“黃金72小時(shí)”等概念，尤其是更多的人意識(shí)到應(yīng)急救援工作的開展，它不僅僅是政府的職責(zé)，也涉及企業(yè)、社會(huì)組織、科研院所等更多的組織、機(jī)構(gòu)，不同界別的人都需要參與進(jìn)來(lái)，需要建構(gòu)從中央到社區(qū)（鄉(xiāng)村）的“五個(gè)半層級(jí)”的，特別是在最后的“半級(jí)”，即社區(qū)（鄉(xiāng)村）層面的第一時(shí)間響應(yīng)的能力。

　　同時(shí)，形成一種新的共識(shí)，即參與災(zāi)害應(yīng)急救援工作的各方面組織和力量應(yīng)該建立一個(gè)合作機(jī)制，不僅是指政企合作，還有政府部門間，企業(yè)間，社會(huì)組織間，應(yīng)急救援力量形成一個(gè)生態(tài)。這就是國(guó)家治理能力體系中的應(yīng)急管理體系建設(shè)。

　　2 第一響應(yīng)能力大大提升

　　以科技為先導(dǎo)、多元響應(yīng)的綜合應(yīng)急能力得到大大提升。

　　新京報(bào)：那你覺得這十年來(lái)應(yīng)急救援體制機(jī)制建設(shè)取得了哪些重大進(jìn)展？

　　張強(qiáng)：可以肯定，這十年的進(jìn)步非常巨大。首先，從政府層面來(lái)說(shuō)，我們開始越來(lái)越客觀和理性地對(duì)待災(zāi)害。過(guò)去強(qiáng)調(diào)中央政府從上而下的集中決策。但由于災(zāi)害發(fā)生時(shí)信息不對(duì)稱，地方黨政的主體作用發(fā)揮空間其實(shí)更大，而且也會(huì)有利于夯實(shí)地方黨政的責(zé)任和義務(wù)結(jié)合的基礎(chǔ)。為此，現(xiàn)有的機(jī)制已經(jīng)明確為“中央統(tǒng)籌指導(dǎo)、地方作為主體、災(zāi)區(qū)群眾廣泛參與”。

　　第二，應(yīng)急救援工作中的不確定性空間越來(lái)越小。災(zāi)害的發(fā)生往往具有復(fù)合性，如地震之后還會(huì)伴隨次生災(zāi)害的發(fā)生，相應(yīng)部門之間的應(yīng)對(duì)是什么關(guān)系，分配在不同政府部門的資源，不僅是在救災(zāi)階段，更涉及在防災(zāi)、減災(zāi)階段，如何更好地開展部門間配合，這十年來(lái)有很大改觀。

　　第三，體制機(jī)制的完善不僅僅發(fā)生在政府部門間、政企間、企業(yè)間等組織間的協(xié)同關(guān)系，還體現(xiàn)在組織層面的精細(xì)化、專業(yè)化。比如災(zāi)害發(fā)生時(shí)應(yīng)急救援信息的表單化，即外部救援力量還沒有到，表單就開始跟進(jìn)。比如，對(duì)社會(huì)力量就會(huì)發(fā)出這樣一份表單，“特長(zhǎng)是什么？派來(lái)的人員能做什么？你有什么裝備？預(yù)計(jì)到達(dá)時(shí)間？”等問(wèn)題都在該表單中。

　　第四，應(yīng)急能力的變化。應(yīng)急救援體制機(jī)制形成的文化，最終會(huì)呈現(xiàn)成一種應(yīng)急救援能力，它包括對(duì)災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后全過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)管理能力。過(guò)去災(zāi)害發(fā)生時(shí)，很多信息不對(duì)稱，物資輸送會(huì)出現(xiàn)斷鏈，現(xiàn)在這種狀況有了很大改觀，以科技為先導(dǎo)、多元響應(yīng)的綜合應(yīng)急能力得到大大提升。

　　第一響應(yīng)的能力得到大大提升，即在災(zāi)害發(fā)生的社區(qū)（鄉(xiāng)村）有避難場(chǎng)所，有應(yīng)急預(yù)案，有第一響應(yīng)人隊(duì)伍。

　　3 能及時(shí)對(duì)接社會(huì)救援力量

　　社會(huì)力量就是一個(gè)有機(jī)融合的基礎(chǔ)性力量。在各類災(zāi)害發(fā)生時(shí)已經(jīng)可以有效對(duì)接。

　　新京報(bào)：你如何看待我國(guó)當(dāng)前的應(yīng)急救援體系，該體系中的硬件建設(shè)現(xiàn)狀怎樣，如何進(jìn)一步完善？

　　張強(qiáng)：應(yīng)急領(lǐng)域的硬件除了應(yīng)急物流、安全建筑等大家熟悉的裝備與技術(shù)，還涉及很多領(lǐng)域，如監(jiān)測(cè)預(yù)警，預(yù)防防護(hù)等相關(guān)技術(shù)裝備。比如橋梁的結(jié)構(gòu)到底損毀到什么程度，要監(jiān)測(cè)到能判斷出能承載多重的車輛通過(guò)，并傳遞到指揮部門。這方面的確有了很大的改觀。

　　但應(yīng)急產(chǎn)業(yè)還在發(fā)展中，尚未形成一個(gè)清晰完備的行業(yè)統(tǒng)一口徑。工信部和應(yīng)急管理部等部門還在進(jìn)一步推動(dòng)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)工作。就目前的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，產(chǎn)值可能幾千億元甚至更大。另外，近些年來(lái)社會(huì)應(yīng)急救援隊(duì)伍成長(zhǎng)非?？臁＿@方面有一些初步的統(tǒng)計(jì)，但也不全面，因?yàn)椴粌H涉及簡(jiǎn)單的數(shù)字，還要建立相應(yīng)的評(píng)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。不過(guò)，基本能做到災(zāi)害及時(shí)對(duì)接上相應(yīng)的社會(huì)救援力量。

　　新京報(bào)：近年來(lái)，我國(guó)嘗試和探索了一些如何發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量的經(jīng)驗(yàn)。你認(rèn)為已經(jīng)取得哪些進(jìn)步，哪些領(lǐng)域尚須進(jìn)一步完善？

　　張強(qiáng)：抵御災(zāi)害，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)治理體系，一定是全社會(huì)參與。社會(huì)力量就是一個(gè)有機(jī)融合的基礎(chǔ)性力量。但如何利用好社會(huì)力量，首先需要擺正位置。這不僅指政府，社會(huì)組織，所有力量都要擺正位置，明確定位才能有效協(xié)同。

　　其次是建立規(guī)范。這是一個(gè)精細(xì)化管理的過(guò)程。在建立規(guī)范的過(guò)程，就是一個(gè)社會(huì)參與的過(guò)程，要讓社會(huì)能參與進(jìn)來(lái)，共同去創(chuàng)造，在這個(gè)過(guò)程中完善標(biāo)準(zhǔn)，建立規(guī)范。這其中還需要有一個(gè)合理的競(jìng)爭(zhēng)和淘汰機(jī)制。

　　再次，如何做好宣貫和培訓(xùn)教育。學(xué)校教育不能忽視，但如何真正地讓社區(qū)教育發(fā)揮作用，能否規(guī)范起來(lái)，這也需要建立標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

　　制訂規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)工作已經(jīng)取得了一定進(jìn)展，應(yīng)急管理部有專門部門在推動(dòng)，目前形成了一些行動(dòng)規(guī)范。此外，中國(guó)災(zāi)害防御協(xié)會(huì)救援專委會(huì)也在致力于社會(huì)救援隊(duì)的本土化標(biāo)準(zhǔn)工作。

　　4 重構(gòu)不同類型應(yīng)急救援

　　新機(jī)構(gòu)的成立能夠倒逼全社會(huì)防護(hù)理念的形成，或者應(yīng)急管理理念能夠越來(lái)越有利于形成一張綜合性的災(zāi)害防護(hù)網(wǎng)。

　　新京報(bào)：近年來(lái)，我國(guó)應(yīng)急救援法律法規(guī)漸成體系。其發(fā)揮了哪些積極作用，還需做好哪些工作？

　　張強(qiáng)：從這幾年的工作實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)：第一，要重視應(yīng)急管理相關(guān)立法，并及時(shí)修訂，要根據(jù)實(shí)際情況做相應(yīng)調(diào)整。

　　第二，要突破過(guò)去的閉門立法、部門立法，要做好科學(xué)立法工作。如何建立行之有效的綜合性法律體系，而不僅是防洪有《防洪法》、地震有《防震減災(zāi)法》。應(yīng)急管理部需要做好定位，并用好法治力量開展應(yīng)急救援工作。

　　第三，要加強(qiáng)執(zhí)法，要考慮到執(zhí)法的效果，激勵(lì)機(jī)制，真正做到有法可依，有法必依。

　　新京報(bào)：應(yīng)急管理部對(duì)于未來(lái)的災(zāi)害應(yīng)急救援工作會(huì)帶來(lái)哪些積極影響？

　　張強(qiáng)：成立應(yīng)急管理部的一個(gè)重要內(nèi)涵是整合了自然災(zāi)害、事故災(zāi)難這些不同類型的應(yīng)急救援工作。盡管他們看似類型不同，實(shí)際上應(yīng)對(duì)的特征有一致性。

　　成立應(yīng)急管理部后能夠倒逼全社會(huì)防護(hù)理念的形成，或者應(yīng)急管理理念能夠越來(lái)越有利于形成一張綜合性的災(zāi)害防護(hù)網(wǎng)。因?yàn)榭梢员M可能地加大理念融合，技術(shù)路線融合，人員融合。

　　此外，成立應(yīng)急管理部之后，也有利于打通應(yīng)急救援的全過(guò)程，從救災(zāi)向防災(zāi)減災(zāi)，向風(fēng)險(xiǎn)治理端邁進(jìn)。

　　5 需有激勵(lì)性制度體系

　　應(yīng)急救援工作做得好不好，有沒有能力應(yīng)對(duì)，要建立一套好的評(píng)估體系。

　　新京報(bào)：那應(yīng)急管理部接下來(lái)要做好應(yīng)急救援工作，你覺得需要注意哪些事項(xiàng)？

　　張強(qiáng)：第一是“從上而下”與“從下而上”之間，感知和實(shí)踐之間如何融合。因?yàn)檎恼唧w系，相應(yīng)的法律體系都在調(diào)整中，工作規(guī)則也要調(diào)整，因此要在動(dòng)中不忘初心、保持定力。

　　第二，頂層設(shè)計(jì)的策略不能設(shè)計(jì)成一個(gè)簡(jiǎn)單的指令，而是要設(shè)計(jì)成有激勵(lì)性的制度體系。盡量因地制宜，發(fā)揮（地方政府）主體作用，尤其是對(duì)于地方來(lái)說(shuō)，他們對(duì)于災(zāi)害的應(yīng)急救援工作做得好不好，有沒有能力應(yīng)對(duì)，要建立一套好的評(píng)估體系。

　　第三，原先那些行政部門背后還有大量的事業(yè)單位和科研機(jī)構(gòu)，他們?cè)撊绾胃玫厝谌氲叫碌臋C(jī)構(gòu)部門中，作為將來(lái)做好災(zāi)害應(yīng)急救援工作的智力、技術(shù)支撐等，這也很關(guān)鍵。

　　第四，近年來(lái)的社會(huì)力量獲得蓬勃發(fā)展，機(jī)構(gòu)調(diào)整對(duì)他們來(lái)說(shuō)有一定的影響，因此如何更好發(fā)揮這部分力量，還要有一套融合性的平臺(tái)、標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)要考慮有沒有可能參與到國(guó)際人道援助隊(duì)伍中去。這也是成立國(guó)際合作發(fā)展署推動(dòng)“一帶一路”、“南南合作”的一個(gè)重要領(lǐng)域。

　　最后，應(yīng)急管理部還需考慮組織內(nèi)的能力提高問(wèn)題，組織間的協(xié)調(diào)，相鄰地方政府間的應(yīng)急救援協(xié)作能力提升問(wèn)題。要建立一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)治理系統(tǒng)體系，即能夠把這些風(fēng)險(xiǎn)因素和治理創(chuàng)新結(jié)合起來(lái)，方才能讓災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)真正實(shí)現(xiàn)面向安全的可持續(xù)發(fā)展。

　　【訪談對(duì)象】

　　張強(qiáng) 清華大學(xué)公共管理學(xué)院管理科學(xué)與工程專業(yè)博士畢業(yè)，曾擔(dān)任汶川地震應(yīng)對(duì)政策專家行動(dòng)組秘書長(zhǎng)一職。現(xiàn)為北京師范大學(xué)風(fēng)險(xiǎn)治理創(chuàng)新研究中心主任。還擔(dān)任現(xiàn)國(guó)際應(yīng)急管理學(xué)會(huì)中國(guó)國(guó)家委員會(huì)副主席。

　　新京報(bào)時(shí)事訪談員 肖隆平