郭世杰

2018年3月20日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱“《監(jiān)察法》”），標志著監(jiān)察體制改革取得重大進展，也表明黨和國家在監(jiān)察公職人員和治理腐敗的問題上，已經(jīng)從簡單的紀在法前、紀嚴于法和紀法分開理念，轉(zhuǎn)向更深層次的紀法銜接模式。

《監(jiān)察法》出臺之前，我們在公職人員監(jiān)察和腐敗治理問題上采取的是紀法分開

《監(jiān)察法》出臺之前，《中華人民共和國行政監(jiān)察法》發(fā)揮的僅僅是行政監(jiān)察職能，只對國家行政機關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員實施監(jiān)察，是典型的“行政小監(jiān)察”格局，因而存在授權(quán)不充分、監(jiān)察范圍窄等弊端。此外，在監(jiān)察方面，我們還制定有《人民法院監(jiān)察工作條例》《人民檢察院監(jiān)察工作條例》《公安機關(guān)督察條例》等；在紀律處分方面，我們制定有《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》《人民法院工作人員紀律處分條例》《檢察人員紀律處分條例》《公安機關(guān)人民警察紀律條令》等，共同形成了一個數(shù)量龐大、體系繁雜的監(jiān)察法律法規(guī)的集合。

法出多門的現(xiàn)狀導(dǎo)致監(jiān)察機關(guān)在辦理腐敗案件過程中，涉及刑事調(diào)查取證的須求助于檢察院的偵查權(quán)，涉及查明財政財務(wù)的須求助于審計權(quán)。也就是說，我們在公職人員監(jiān)察和腐敗治理問題上采取的是紀法分開，主張紀律范圍內(nèi)的事項和處理由紀律決定，法律范圍內(nèi)的事項和處理由法律裁判。例如，《關(guān)于紀檢監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)在反腐敗斗爭中加強協(xié)作的通知》第七條規(guī)定：“紀檢監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)在反腐敗斗爭中要依法辦案，嚴格區(qū)分違反黨紀政紀和刑事犯罪的界限，各司其職……”因此，在《監(jiān)察法》出臺之前，監(jiān)察職能實際上是由行政性質(zhì)的監(jiān)察、公安、審計等部門和司法性質(zhì)的法院、檢察院等部門分別行使，這在實踐中往往造成監(jiān)察力量分散且機構(gòu)和職能疊床架屋、效率低下等問題。

事實上，黨和國家已經(jīng)意識到這些問題，并專門成立由中共中央紀律檢查委員會、中共中央組織部、最高人民法院、最高人民檢察院和公安部等部門組成的中央反腐敗協(xié)調(diào)小組；1993年中共中央紀律檢查委員會、最高人民檢察院和監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于紀檢監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)在反腐敗斗爭中加強協(xié)作的通知》，建立治理腐敗的聯(lián)席例會制度；2015年中共中央辦公廳制定《關(guān)于在查辦黨員和國家工作人員涉嫌違紀違法犯罪案件中加強協(xié)作配合的意見》，要求進一步加強紀委監(jiān)察機關(guān)、法院、檢察院和公安機關(guān)在查辦黨員和國家工作人員涉嫌違紀違法犯罪案件中的協(xié)作配合。但是，上述規(guī)定只是權(quán)宜之計，并沒有形成一套能夠穩(wěn)定適用的制度。

《監(jiān)察法》是在監(jiān)察公職人員和治理腐敗工作方面實行紀法銜接的一個有益嘗試

從犯罪學(xué)和社會學(xué)理論來看，腐敗的違紀、違法和犯罪形態(tài)之間并不存在不可逾越的鴻溝。這三種形態(tài)在我國的政體和法律制度下能夠產(chǎn)生四種責任，即紀律責任、行政責任、違法責任和犯罪責任。鑒于我國的反腐敗斗爭形勢仍然嚴峻復(fù)雜，監(jiān)察機關(guān)迫切需要一種超越單純紀律審查的權(quán)限，以便更加高效地展開腐敗治理工作，從而為治本贏得時間。因此，《監(jiān)察法》將各級監(jiān)察委員會界定為行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān)，依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)，賦予其開展廉政教育并對依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)和道德操守情況的監(jiān)督權(quán)限，對違法的公職人員、履行職責不力、失職失責的領(lǐng)導(dǎo)人員的處置權(quán)限，以及對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)限?！侗O(jiān)察法》規(guī)定，各級監(jiān)察委員會在腐敗治理領(lǐng)域，不僅可以直接處理違紀和違法責任，而且可以對涉嫌腐敗犯罪的情形實施收集調(diào)取證據(jù)、談話、詢問、留置、查詢凍結(jié)、搜查、調(diào)取查封扣押、勘驗檢查、鑒定和采取技術(shù)調(diào)查措施、限制出境措施等手段，還可以針對特殊情形在移送人民檢察院起訴時提出從寬處罰的建議。

各級監(jiān)察委員會的建立和職權(quán)配置，在腐敗治理領(lǐng)域，打破了黨的紀律檢查機關(guān)負責紀律違反問題、行政監(jiān)察機關(guān)負責政紀違反和部分法律違反問題、檢察機關(guān)負責涉嫌犯罪問題的職責界限，實現(xiàn)了監(jiān)察委員會集涉嫌違紀、違法和犯罪情形的處理權(quán)限于一身的制度安排，進而使與腐敗治理相關(guān)的紀律和法律在《監(jiān)察法》中有機銜接起來?！侗O(jiān)察法》是在監(jiān)察公職人員和治理腐敗工作方面實行紀法銜接的一個有益嘗試，對監(jiān)察體制的權(quán)威化、體系化，對推進國家治理體系、治理能力的現(xiàn)代化，乃至全面貫徹依法治國，都具有重要意義。

《監(jiān)察法》對留置權(quán)的規(guī)定，既在形式上符合了只有法律才能限制人身自由的國際人權(quán)和法治標準，又能在實質(zhì)上滿足我國當前懲治腐敗的形勢需要

《監(jiān)察法》出臺之前，黨的紀律檢查機關(guān)在調(diào)查違反黨紀案件時所采取的“兩規(guī)”措施和國家的行政監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查違反行政紀律案件時所采取的“兩指”措施，盡管有黨員和行政機關(guān)工作人員的先前承諾放棄自由作為依據(jù)，但仍然受到了很多質(zhì)疑。無論是“兩規(guī)”還是“兩指”，最核心的一點在于，都涉及當事人的人身自由權(quán)利，而從正當法律程序的角度來說，對人身自由權(quán)利的限制需要由司法機關(guān)居中裁決并簽發(fā)令狀?！侗O(jiān)察法》則直面限制人身自由問題，通過法律的形式明確賦予各級監(jiān)察委員會留置權(quán)：在被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務(wù)違法、犯罪或行賄犯罪、共同職務(wù)犯罪，監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)掌握部分違法犯罪事實、證據(jù)，仍有重要問題需要進一步調(diào)查時，如果涉及案情重大、復(fù)雜的，或者可能出現(xiàn)逃跑、自殺，串供或偽造、隱匿、毀滅證據(jù)或有其他妨礙調(diào)查行為的，可以經(jīng)依法審批后采取留置措施。而且，依據(jù)《監(jiān)察法》第四十三條和第四十四條，留置的時間不得超過三個月，在特殊情況下可以延長一次且不得超過三個月；無論決定采取留置措施或是延長留置時間，都需要報經(jīng)批準，并且除可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查情形外，要在執(zhí)行留置后的二十四小時內(nèi)通知被留置人員所在單位和家屬；留置機關(guān)也應(yīng)當保障被留置人員的飲食、休息、安全和提供醫(yī)療服務(wù)。此外，在被留置人員涉嫌犯罪移送司法機關(guān)并被依法判處管制、拘役和有期徒刑后，留置時間可以沖抵刑期，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日；在留置措施出現(xiàn)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益且造成實際損害的，要依法給予國家賠償?！侗O(jiān)察法》對留置權(quán)的規(guī)定，既在形式上符合了只有法律才能限制人身自由的國際人權(quán)和法治標準，又能在實質(zhì)上滿足我國當前懲治腐敗的形勢需要，體現(xiàn)了國家治理能力的現(xiàn)代化和法治化水平。

當然，基于黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在調(diào)整對象、調(diào)整手段等方面存在的諸多差異，我們不能奢望所有的紀律和法律都能完美無瑕地銜接起來。但重要的是，首先，我們應(yīng)當確立黨內(nèi)法規(guī)不得與國家法律相抵觸的原則，并作為黨內(nèi)法規(guī)在制定過程和配置權(quán)限上的嚴格遵循。其次，在涉及生命權(quán)、人身自由權(quán)等重要權(quán)利和法益時，要盡量以《監(jiān)察法》中留置權(quán)的規(guī)定方式為樣本，適時把經(jīng)過實踐檢驗的、成熟的黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法律，合法、合理地搭建銜接黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的橋梁。最后，要正確處理好黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的沖突、矛盾和抵牾情形，進一步建立健全黨內(nèi)法規(guī)的備案審查制度，及時開展黨內(nèi)法規(guī)的修訂、編纂、廢止等工作，加強黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在執(zhí)法時的聯(lián)系、溝通，在法治的框架內(nèi)解決出現(xiàn)的問題。

（作者單位：國際關(guān)系學(xué)院法律系）