?幾年之內(nèi)，政府最初的允諾怎么無法兌現(xiàn)了呢？想不通的程某某最終決定提起訴訟。

　　這是發(fā)生在山東淄博的一起行政案件，被告是淄博市張店區(qū)政府。

　　2006年，該區(qū)政府在相關(guān)招商引資政策中承諾，對引進投資項目的推薦人進行獎勵。幾年后，程某某推薦引進的項目已建成投入運營，然而，他的獎勵申請卻被該區(qū)政府以引薦人身份不能確定為由予以否決。最終，淄博市博山區(qū)人民法院判決責(zé)令張店區(qū)政府對程某某行政獎勵申請重新作出處理決定。

　　“行政機關(guān)的招商引資獎勵允諾屬于行政主體應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)，行政允諾的相對人享有依據(jù)政府承諾獲得行政獎勵的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)予以保護，地方各級政府及有關(guān)部門要嚴(yán)格兌現(xiàn)向社會及行政相對人依法作出的政策承諾?！鄙綎|省高級人民法院行政審判庭庭長黃明春評價。

　　現(xiàn)實中，一些地方行政機關(guān)沒有嚴(yán)格依法行政的亂象頻出：為追求行政效率，不乏行政機關(guān)未履行法定程序強拆涉案建筑物；有的行政機關(guān)對申請人郵寄送達或通過網(wǎng)絡(luò)提交的申請不予接收、不予答復(fù)；有的地方政府不核查涉案土地權(quán)屬，導(dǎo)致出現(xiàn)“一地兩證”……

　　行政機關(guān)依法行政的真實現(xiàn)狀怎樣？究竟存在哪些亟待解決的問題？如何改進？近日，山東省高級人民法院發(fā)布《2017年全省法院行政案件司法審查報告》（以下簡稱“報告”），對上述問題進行專業(yè)審視和詳盡分析。

　　我國行政訴訟法規(guī)定：“被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。”

　　山東省早在2015年4月出臺的《關(guān)于行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作的意見》中，就已對全省行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作提出明確要求。該意見出臺3年后，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作在具體落實上仍存在不少問題，突出表現(xiàn)為出庭應(yīng)訴率不高，仍有一半以上的行政案件“告官不見官”。

　　據(jù)報告統(tǒng)計，出庭的行政機關(guān)負(fù)責(zé)人呈現(xiàn)副職多、正職少，部門負(fù)責(zé)人多、政府負(fù)責(zé)人少的“兩多兩少”特點。

　　2017年山東各級行政機關(guān)負(fù)責(zé)人副職出庭的4831人，正職出庭的僅219人；部門負(fù)責(zé)人出庭的4433人，政府負(fù)責(zé)人出庭的僅617人。其中縣（市、區(qū)）級以上政府正職無人出庭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處正職出庭的13人。

　　從行政層級看，縣（市、區(qū)）的行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴多，市級和省級的少。2017年，縣（市、區(qū))及以下行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的4730人，占93.8%，省、市級行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的315人，占6.2%。其中，山東省民政廳副廳長張魁中、山東省司法廳副廳長遲麗華、山東省郵電管理局副局長胡世光、煙臺市人民政府副市長王曉軍等出庭應(yīng)訴。

　　“不少行政機關(guān)負(fù)責(zé)人沒有認(rèn)識到出庭應(yīng)訴是必須履行的法定職責(zé)，也沒有充分認(rèn)識這項工作對于化解矛盾糾紛、維護政府形象的重要意義?！鄙綎|省高級人民法院副院長張成武說。

　　即便出庭應(yīng)訴，一些行政機關(guān)的表現(xiàn)令人堪憂。

　　譬如出庭應(yīng)訴不規(guī)范，行政機關(guān)給法院出具的負(fù)責(zé)人不出庭書面說明，大都籠統(tǒng)表述為有“重要會議”或者“重要公務(wù)”，有的甚至不按照規(guī)定向法庭出具書面說明；有的行政機關(guān)不僅負(fù)責(zé)人不出庭，有的連工作人員也不出庭，只委派律師出庭。去年，山東省僅委托律師出庭的案件就有59件。

　　再如，庭前準(zhǔn)備不充分。有的超期提供證據(jù)或提交證據(jù)不全面，甚至遺漏必要證據(jù)；有的提交的證據(jù)形式不標(biāo)準(zhǔn)，證據(jù)存有瑕疵；有的提供證據(jù)與被訴行政行為不具有關(guān)聯(lián)性，不能有效證明被訴行政行為的合法性。

　　此外，出庭不出聲問題較為普遍。有的行政機關(guān)負(fù)責(zé)人沒有直接參與作出行政行為，對案情不熟，難以有效陳述行政行為的來龍去脈，甚至拒絕回答法庭提問或者當(dāng)事人的發(fā)問；有的缺乏庭審經(jīng)驗，只是照本宣科宣讀答辯狀，在法庭調(diào)查辯論中不愿、不敢、不會發(fā)言，不能實際參與案件的庭審或協(xié)調(diào)過程。

　　值得關(guān)注的是，2017年，山東各級法院一審判決行政機關(guān)敗訴率為13.1%，同比下降1.5個百分點。從敗訴案件類型看，敗訴案件主要集中在行政登記、行政強制、履行法定職責(zé)、行政處罰、行政復(fù)議、行政征收、政府信息公開，這7類案件占敗訴總數(shù)超過8成。

　　報告顯示，從司法審查的角度看，行政機關(guān)在行政執(zhí)法中目前仍存在一些不足。

　　這包括行政機關(guān)履職盡責(zé)失當(dāng)，主要由有的行政機關(guān)不注意權(quán)責(zé)邊界，對其法定職責(zé)認(rèn)識不清、把握不準(zhǔn)所導(dǎo)致，具體表現(xiàn)為超越職權(quán)、行政不作為、怠于履行職責(zé)及不正確履行職責(zé)。

　　譬如在怠于履行職責(zé)方面，有的行政機關(guān)對當(dāng)事人提出的履行法定職責(zé)或者信息公開要求，拖延履行或者遲遲不予答復(fù)，有的甚至當(dāng)事人提起行政訴訟后才作出答復(fù)。有的履行法定職責(zé)超過必要期限，特別是檢察機關(guān)提起的行政公益訴訟案件，均屬檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議后，有關(guān)行政機關(guān)沒有在規(guī)定的期限內(nèi)及時糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而被法院判決確認(rèn)違法或者責(zé)令履行職責(zé)。

　　在房屋征收案件中，有的行政機關(guān)在征收決定作出前、征收補償方案尚未確定的情況下，即委托下屬街道辦事處與被征收人簽訂搬遷協(xié)議，并對被征收房屋實施拆遷；有的地方政府在舊城改造中不依法履職，在所涉集體土地未被批準(zhǔn)征收情況下對整個片區(qū)實施動遷補償。這些均為不正確履職的表現(xiàn)。

　　據(jù)報告統(tǒng)計，2017年，山東各級行政機關(guān)因不履行、拖延履行、不當(dāng)履行法定職責(zé)被判敗訴的423件，占敗訴總數(shù)的21.5%。

　　還有一些行政機關(guān)作出行政行為的事實證據(jù)不充分。譬如未認(rèn)真調(diào)查取證即作出行政行為，證據(jù)有瑕疵，或主要證據(jù)明顯不足。

　　有的行政機關(guān)答復(fù)政府信息公開申請時，既不向當(dāng)事人說明理由，也未告知當(dāng)事人依據(jù)相應(yīng)法律法規(guī)規(guī)定的方式和途徑獲取相關(guān)信息；有的地方政府作出征收決定時，沒有公開省政府早已批準(zhǔn)征收的批復(fù)，被法院視為沒有相應(yīng)證據(jù)而確認(rèn)征收違法。這些均是主要證據(jù)明顯不足的表現(xiàn)。

　　報告顯示，從2017年敗訴情況來看，行政機關(guān)因事實證據(jù)問題被判敗訴的占28.4%。

　　此外，違反法定程序問題突出。表現(xiàn)為：無視法律的程序性規(guī)定；剝奪或者變相剝奪當(dāng)事人法定權(quán)利；相關(guān)行政決定送達方式不合法等。

　　“依法行政不僅要求實體公正，而且要求程序公正，違反法定程序作出的行政行為即使結(jié)果正確也可能被判決撤銷或者確認(rèn)違法。”張成武解釋。

　　實踐中，有的行政機關(guān)在征收拆遷時不依法履行告知、聽證、評估、報批等法定程序；有的拆除違法建筑時不履行催告、公告程序，當(dāng)事人復(fù)議、訴訟期限未屆滿即實施強制拆除行為。這些都在剝奪或變相剝奪當(dāng)事人法定權(quán)利。

　　報告顯示，因違反法定程序被判敗訴的占敗訴總數(shù)的39%以上。

　　結(jié)合目前現(xiàn)狀，如何進一步推進行政機關(guān)依法行政？對此，上述報告給出系列建議。

　　健全清單管理制度。結(jié)合貫徹落實黨和國家機構(gòu)改革，全面梳理和明確各級行政機關(guān)的權(quán)力清單和負(fù)面清單，并向社會公開發(fā)布，始終做到嚴(yán)格依照法定權(quán)限履行職責(zé)，杜絕超越職權(quán)、濫用職權(quán)和怠于行使職權(quán)等行為。

　　嚴(yán)格行政執(zhí)法程序。對行政處罰、行政強制、行政征收、信息公開等容易形成訴訟的行政行為，建議明確具體操作流程，嚴(yán)格按照法律規(guī)定的條件和程序辦理，避免因不作為或者不當(dāng)作為引發(fā)訴訟。

　　對事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局和人民群眾切身利益的城建規(guī)劃、征地拆遷等重大事項，建議完善公告、聽證、風(fēng)險評估、集體討論決定等法定程序，廣泛聽取意見，充分溝通協(xié)商，從源頭上預(yù)防和化解矛盾糾紛。

　　同時，應(yīng)完善政府守信踐諾機制，嚴(yán)格兌現(xiàn)向行政相對人依法作出的政策承諾，認(rèn)真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同，不能以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約。

　　在加大行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴力度方面，除了對其強化教育培訓(xùn)，提高其應(yīng)訴能力外，報告建議，應(yīng)強化考核評價，將行政機關(guān)敗訴、行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴和履行生效行政裁判等情況納入經(jīng)濟社會綜合發(fā)展考核范圍，加大考核權(quán)重，并將考核結(jié)果作為衡量領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績的重要依據(jù)。

　　“同時，強化責(zé)任追究，定期分析依法行政工作中存在的問題原因，研究加強和改進工作的意見措施。對因行政不作為、亂作為導(dǎo)致案件敗訴，對行政機關(guān)負(fù)責(zé)人無正當(dāng)理由拒不到庭以及不依法履行生效行政裁判的，啟動追責(zé)機制，追究主要負(fù)責(zé)人和相關(guān)人員的責(zé)任?！睆埑晌浣榻B。

中國青年報·中青在線記者 邢婷