全國人大教育類議案有哪些特點(diǎn)

　　2012年3月7日，北京，全國政協(xié)委員葛劍雄在沒有事先安排發(fā)言的情況下，突然站起來大聲要求教育部就2012年考研英語漏題事件道歉。教育部部長袁貴仁發(fā)言時(shí)就此問題作出回應(yīng)。

　　2015年3月13日，北京，十二屆全國人大三次會(huì)議新聞中心舉行記者會(huì)，邀請(qǐng)5位全國人大代表就“完善高等教育治理結(jié)構(gòu)”的相關(guān)問題回答中外記者提問。

　　2014年3月10日，全國兩會(huì)上，朱永新委員作完《完善中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化教育刻不容緩》的大會(huì)發(fā)言后，疾步走回自己的座位。

　　2017年3月5日，河南代表團(tuán)審議政府工作報(bào)告，全國人大代表、中國科學(xué)院院士、清華大學(xué)副校長施一公發(fā)言。視覺中國供圖（資料圖片）

　　全國人大歷年教育類議案提出代表在中央和地方單位任職比例。

　　歷年的全國兩會(huì)上，全國人大代表和全國政協(xié)委員都會(huì)提出大量關(guān)乎教育發(fā)展與改革的議案、提案。代表、委員通過議案、提案的形式參與教育法律和教育政策的制定，呈現(xiàn)出了怎樣的行動(dòng)特點(diǎn)和發(fā)聲機(jī)制？

　　本研究通過實(shí)證分析1983年至2013年間全國人民代表大會(huì)中代表提出的526件正式教育類議案，對(duì)議案數(shù)量、內(nèi)容、議案代表個(gè)人屬性特征進(jìn)行了時(shí)間序列分析和省別比較，同時(shí)比照教育類法律的出臺(tái)和修訂，嘗試對(duì)這些問題進(jìn)行深入探討，以期對(duì)我國教育立法和教育政策的出臺(tái)過程與演變趨勢(shì)提出一個(gè)新的研究視角和邏輯解釋。

　　教育類議案數(shù)量高峰的出現(xiàn)伴隨著關(guān)鍵的政治時(shí)間節(jié)點(diǎn)

　　必須說明的是，本研究中的教育法律，專指自1980年以來，我國先后出臺(tái)的《中華人民共和國學(xué)位條例》《義務(wù)教育法》《教師法》《教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》《國防教育法》《民辦教育促進(jìn)法》，但不包含《未成年人保護(hù)法》。2002年后，國家沒有出臺(tái)新的教育法律，而是先后對(duì)以上法律進(jìn)行修訂。截至目前，包括立法修正案在內(nèi)，由全國人大制定的教育法律共有19部/件。由于本研究的時(shí)間跨度為1983年至2013年，其間由全國人大制定和修訂的教育法律有11部/件，由此共篩選出526件正式教育類議案。

　　從1983年到2013年，教育類議案數(shù)量的最突出高峰分別出現(xiàn)在1988年、1998年和2005年。前兩個(gè)高峰的出現(xiàn)都伴隨著關(guān)鍵的政治時(shí)間節(jié)點(diǎn)，而2005年后，由于受到中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國人大常委會(huì)黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國人大代表作用，加強(qiáng)全國人大常委會(huì)制度建設(shè)的若干意見》（俗稱“9號(hào)文件”）對(duì)議案內(nèi)容的嚴(yán)格規(guī)范等限制性因素，導(dǎo)致議案數(shù)量下降。

　　具體來看：上世紀(jì)80年代，多數(shù)年份里教育類議案每年不足10件，并且整體呈下降趨勢(shì)，直至1988年出現(xiàn)了一波提出議案的高潮。上世紀(jì)90年代初期，教育類議案數(shù)量一度走低到每年不足10件，之后緩慢上升；這一時(shí)期議案數(shù)量總體比較平穩(wěn)，1993年和1998年議案數(shù)量較多。1998年之后，議案數(shù)量再次陡降；進(jìn)入21世紀(jì)后，議案數(shù)量的增長突飛猛進(jìn)，特別是2003年到2005年，議案數(shù)量翻了數(shù)倍。2005年之后，議案數(shù)量大大減少，在短短3年里跌落至16件。從2009年開始，議案數(shù)量再次緩慢增加?？梢?，教育類議案數(shù)量的增減震蕩與政治周期有比較明顯的呼應(yīng)態(tài)勢(shì)。

　　來自事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體的代表為教育發(fā)聲最多

　　筆者對(duì)教育類議案提出代表的個(gè)人屬性進(jìn)行了手動(dòng)編碼，獲得了包括性別、民族、政治面貌（黨派和黨派職務(wù)）、職務(wù)類型、職務(wù)層級(jí)、當(dāng)期和前期的教育系統(tǒng)工作經(jīng)歷在內(nèi)的個(gè)人屬性數(shù)據(jù)，并以此為基礎(chǔ)分析教育類議案提出代表的屬性特征。

　　從政治面貌來看，大多數(shù)時(shí)期里，共產(chǎn)黨員的比例在40%以上，1993~1997年（第七屆）是共產(chǎn)黨員比例最低的一屆，2000年是共產(chǎn)黨員比例的最高峰，之后便持續(xù)下降，直到最近兩年才有所回升。民主黨派的情況與此相反，第七屆的低潮過后，本世紀(jì)開始的10年里民主黨派人士非?；钴S。無黨派人士的比例一直很低，2004年以來有逐漸增加的跡象。

　　根據(jù)代表的職務(wù)，分為行政、事業(yè)、企業(yè)、政協(xié)、人大和社團(tuán)等六大類型。來自事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體的代表占據(jù)了優(yōu)勢(shì)地位，在幾乎所有的時(shí)期里都是比例最高的兩個(gè)群體。事業(yè)單位代表在1993年、2006年前后表現(xiàn)得格外突出；社會(huì)團(tuán)體代表比例波動(dòng)較大，他們提出教育類議案集中于1993年至2000年之間。其他4種職務(wù)類型的代表所占比例總體上都不高，基本維持在20%以下。

　　將提出教育類議案代表的政治面貌和職務(wù)類型結(jié)合起來分析，以全國人大屆次為序，第六屆到第八屆是共產(chǎn)黨員代表比例降低、民主黨派人士比例快速增長的時(shí)期，隨之而來的是社團(tuán)、企業(yè)代表比例的增加，在第八屆達(dá)到峰值。第九屆時(shí)行政系統(tǒng)代表比例有所增加，共產(chǎn)黨員比例上升。從第九屆到第十屆，民主黨派人士主要來源之一的社會(huì)團(tuán)體代表的比例在持續(xù)下降，與此同時(shí)，有大量來自事業(yè)單位的民主黨派人士表現(xiàn)活躍，在一定程度上為民主黨派的占比提供了補(bǔ)充。共產(chǎn)黨員的比例在這一時(shí)期里持續(xù)下降，這主要源于行政系統(tǒng)代表和事業(yè)單位的代表比例小幅下滑，而行政系統(tǒng)代表主要以共產(chǎn)黨員為絕大多數(shù)。

　　總體上，全國人大提出教育類議案的代表，在身份上表現(xiàn)出了日益復(fù)雜的特征，代表的來源更加多元。在不同時(shí)期里，占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位的代表身份特征各有不同，不同職務(wù)類型的代表進(jìn)出與代表政治面貌比例構(gòu)成相關(guān)密切。大多數(shù)高峰年來臨之前，中央的代表會(huì)積極發(fā)聲，但是在高峰當(dāng)年則一般表現(xiàn)平平。

　　越來越多的基礎(chǔ)教育系統(tǒng)代表參與到議案中來

　　來自地方的代表是提出教育類議案的主體。不考慮在中央層級(jí)和地方層級(jí)都有職務(wù)的“交叉任職”情況，在早年，中央代表和地方代表占比波動(dòng)較為明顯。從上世紀(jì)90年代中葉起，兩級(jí)代表比例大致穩(wěn)定了下來。在3次議案提出高峰（1988、1998和2005年）中，除了1988年是中央代表表現(xiàn)得格外突出的年份，其他議案高峰年份里來自地方的代表比例都要更高。此外，“交叉任職”的情況并不普遍，這種類型的代表占比基本在10%到20%之間。

　　具有教育系統(tǒng)工作經(jīng)歷的代表中，地方代表的參與在整個(gè)時(shí)間跨度上有先縮后張的趨勢(shì)，近些年來尤為顯得活躍。

　　來自教育系統(tǒng)相關(guān)的代表所提出議案的占比波動(dòng)明顯，并在近年來出現(xiàn)了下降的趨勢(shì)。1988年，幾乎所有議案的提出代表都與教育系統(tǒng)相關(guān)，之后比例越來越低。在1998年前后，來自基礎(chǔ)教育系統(tǒng)的代表參與程度較低，代表更多的是來自高等教育或者教育行政系統(tǒng)。從2008年（第十屆）之后，越來越多的基礎(chǔ)教育系統(tǒng)代表參與到議案中來。

　　教育立法醞釀出臺(tái)之前，相關(guān)議案的高潮也隨之出現(xiàn)

　　上世紀(jì)80年代，議案關(guān)注的重點(diǎn)依次是教育總體問題、義務(wù)教育和教師問題；上世紀(jì)90年代，議案關(guān)注的重點(diǎn)首先還是教育總體，其次是民辦教育法制定、義務(wù)教育問題和教師法的制定；2000年至2005年及以前，代表重點(diǎn)提出義務(wù)教育法修訂和教育法修訂的議案；在2005年以后，代表們關(guān)注的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了職業(yè)教育和學(xué)前教育。可見，在早期代表們比較關(guān)心整體教育的問題，但隨著教育部門立法的推進(jìn)，代表們更加關(guān)注教育事業(yè)中具體分支的立法問題。

　　1983年后，我國頒布了《義務(wù)教育法》《教師法》《職業(yè)教育法》《民辦教育促進(jìn)法》《高等教育法》等若干教育類法律。筆者結(jié)合人大的議案數(shù)考察法律頒布時(shí)間節(jié)點(diǎn)上有關(guān)議案的提出情況。

　　《義務(wù)教育法》于1986年頒布，之后此類議案數(shù)量基本呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。1992年，有多個(gè)省份代表均提出“要求幫助貧困地區(qū)發(fā)展義務(wù)教育”的議案，其時(shí)伴隨著中央科技教育興農(nóng)戰(zhàn)略的提出。2000年后，隨著對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障問題的關(guān)注和2006年《義務(wù)教育法（修訂）》的臨近，代表的義務(wù)教育有關(guān)議案又形成了一個(gè)高潮，在2003年甚至達(dá)到了接近所有教育類議案70%的比例。

　　同樣，《教師法》于1993年出臺(tái)，在出臺(tái)之前同樣形成了代表議案的熱潮，并于1986年達(dá)到最高峰。直到2004年后，雖然又開始有代表提出修改《教師法》，但總體上比例并不高。另外，《職業(yè)教育法》于1996年頒布，在上世紀(jì)90年代初關(guān)于職業(yè)教育的議案形成了一個(gè)高潮。1998年出臺(tái)的《高等教育法》、2002年出臺(tái)的《民辦教育法》的情況都與此類似，在出臺(tái)前有大量有關(guān)議案涌現(xiàn)，法律制定之后熱度都很快降了下來。

　　概而言之，在教育立法醞釀出臺(tái)之前，會(huì)出現(xiàn)代表提起相關(guān)議案的高潮。隨后有關(guān)問題的討論就會(huì)沉寂一段時(shí)期；法律出臺(tái)若干年后，根據(jù)實(shí)際情況有需要修訂時(shí)，可能會(huì)再次形成議案的高潮。

　　重要教育指導(dǎo)政策直接影響教育立法格局

　　國家教育政策的宏觀指導(dǎo)與教育類議案的提出呈現(xiàn)出密切的聯(lián)系。中央綱領(lǐng)性文件的頒布和實(shí)施都會(huì)影響到教育立法以及有關(guān)的教育類議案的提出。

　　1984年10月，時(shí)任教育部副部長張承先對(duì)于教育基本法、義務(wù)教育法、教育經(jīng)費(fèi)法和教師法等立法規(guī)劃作了闡述，并且對(duì)這些需要制定的教育法律的內(nèi)容提出了具體建議。除了教育經(jīng)費(fèi)法，其他法律在此后的10年里基本都被制定頒布。

　　1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》的出臺(tái)直接影響了上世紀(jì)80年代教育立法的格局。其中明確指出了由全國人大制定九年制義務(wù)教育法，同時(shí)還提出了義務(wù)教育分級(jí)管理、教育經(jīng)費(fèi)的“兩個(gè)增長”等內(nèi)容，這些原則都被直接寫入《義務(wù)教育法》。

　　1993年發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》對(duì)于多類教育發(fā)展都作了規(guī)劃。譬如針對(duì)教師待遇的問題，提出“提高教師工資待遇，逐步使教師的工資水平與全民所有制企業(yè)同類人員大體持平”，據(jù)此國家教委會(huì)同國務(wù)院法制局對(duì)“教師法”草案進(jìn)行修改，并經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過，正式提交當(dāng)年人大常委會(huì)會(huì)議審議，同期關(guān)于教師的議案也出現(xiàn)了熱潮。

　　2001年的《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》提出要“完善管理體制，保障經(jīng)費(fèi)投入，推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育持續(xù)健康發(fā)展”，隨后中央著手推動(dòng)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革，進(jìn)而促使了《義務(wù)教育法》的修訂和大量有關(guān)義務(wù)教育的議案出現(xiàn)。

　　此外，在2000年以前，全國人大曾經(jīng)出現(xiàn)過大量圍繞“教育投入（投資）法”和“義務(wù)教育投入法”話題，要求立法對(duì)政府財(cái)政教育投入給予保障的議案，形成過有關(guān)經(jīng)費(fèi)投入的議案的高潮。但是2001年教科文衛(wèi)委員會(huì)明確指出“現(xiàn)階段暫不考慮另行制定教育投入方面的法律”后，代表們就不再提出這類明確要求教育投入立法的議案。這說明，代表們對(duì)于教育立法動(dòng)向的敏銳把握，且議案數(shù)量的變化會(huì)早于政策變動(dòng)。

　　簡而言之，中央關(guān)于具體法律的表態(tài)和立法規(guī)劃對(duì)于議案提出的影響也顯得十分重要。

　　提出議案較多的省份并非議案高峰的主要來源

　　為了觀測(cè)不同地區(qū)提出議案的情況，特別是某些省份集中提出議案的差異，筆者度量了不同年份不同省份提出議案的集中度，集中度越高，說明當(dāng)年的議案越集中在少數(shù)省，反之則越分散。

　　這30年里，議案的集中度在1987年、1990年、1994年和1999年出現(xiàn)了較為明顯的高峰。這意味著在這4個(gè)年份里，某些省份（代表團(tuán)）是議案提出的主體。另外，隨著時(shí)間的推移，集中度不斷降低，表明有越來越多的省市參與到提案中，不同省份提出議案的份額日漸均勻。

　　通過統(tǒng)計(jì)，共有11個(gè)教育類的“議案大省”，它們?cè)谒袝r(shí)期里總共提出了322件議案，占到了總議案數(shù)量的60%以上。從第六屆到第十屆，議案大省的議案數(shù)占比從不足30%起伏上升，在第十屆的時(shí)候達(dá)到了最高，接近所有議案數(shù)量的一半，之后出現(xiàn)下滑。

　　按照所屬黨派劃分，發(fā)現(xiàn)共產(chǎn)黨員和民主黨派人士比例變化與所有教育類議案的情況在波動(dòng)方向上基本是一致的，但是議案大省中民主黨派人士的比例相對(duì)非大戶省份來說要更高一些。另外，從職務(wù)類型占比上看，來自事業(yè)單位的議案大省的人大代表，在第七屆的時(shí)候比例有大幅的降低；來自企業(yè)單位的議案大省的代表占比自第八屆出現(xiàn)以來就不斷走低；來自行政系統(tǒng)的大戶省份代表，從第十屆才有明顯增加，并且在第十二屆沒有出現(xiàn)；議案大省中來自社團(tuán)的代表在第六屆到第七屆有明顯的減少等。這些特征都與作為整體的教育類提案的特征有所不同。

　　另外，從第八屆和第十屆這兩個(gè)高峰期的表現(xiàn)來看，來自議案大省的人大代表身份沒有統(tǒng)一識(shí)別特征。例如，在第八屆，民主黨派人士是議案大省議案比例上升的主要增長來源，其中職務(wù)類型集中于社會(huì)團(tuán)體的兩個(gè)省份，議案關(guān)注的議題比較單一；而同時(shí)另一個(gè)以共產(chǎn)黨員代表居多的議案大省，則多主要來自企業(yè)和事業(yè)單位，議題相對(duì)來說更加駁雜。到了第十屆，大戶代表的身份就更為復(fù)雜，議案內(nèi)容都十分分散。

　　代表來源的多元化讓意見表達(dá)更充分和豐富

　　綜上所述，筆者歸納出以下結(jié)論：

　　第一，教育類議案數(shù)量呈現(xiàn)出與政治周期相關(guān)聯(lián)的波動(dòng)。1988年、1998年、2005年是主要的議案提出高峰年份。中央關(guān)于教育立法的表態(tài)、有關(guān)教育發(fā)展的綱領(lǐng)性規(guī)劃與議案數(shù)量增減密切相關(guān)。同時(shí)，代表對(duì)直接關(guān)系經(jīng)費(fèi)投入的議案給予了更多關(guān)注。

　　第二，從1983年至今，人大代表的來源結(jié)構(gòu)愈顯復(fù)雜。從早期主要由來自行政系統(tǒng)和事業(yè)單位的共產(chǎn)黨員代表提出議案的情況，逐漸演變?yōu)槌錾碛诙鄠€(gè)領(lǐng)域的共產(chǎn)黨員和民主黨派人士、無黨派人士同臺(tái)議政的格局；從部分省份主導(dǎo)議案的提出，到有更多的省份參與。人大代表參政議政的熱潮不斷涌現(xiàn)，代表所屬領(lǐng)域、黨派和省份都呈現(xiàn)出了多元化的特征。

　　第三，上世紀(jì)90年代中葉以前，中央代表主導(dǎo)了議案高峰年的出現(xiàn)，之后地方代表的表現(xiàn)更為積極。出身于教育系統(tǒng)的代表所提出的議案占比總體上在逐漸降低，在高峰年占據(jù)的議案份額也在不斷下降。在第九屆前后，來自高等教育系統(tǒng)或教育行政系統(tǒng)的代表起到了主要的作用，但自第十屆以后，更多的出身于基礎(chǔ)教育系統(tǒng)相關(guān)的代表參與到了提案之中。

　　第四，在早期（第六、七屆），來自事業(yè)單位和行政系統(tǒng)的共產(chǎn)黨員代表是教育類議案的主要來源。第八、九屆時(shí)期，民主黨派人士的教育類議案比例上升，來自社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)單位的代表是其主要增長點(diǎn)；之后議案代表的身份愈顯駁雜和多元，促成了歷史上議案數(shù)量的最高峰。近兩屆以來，共產(chǎn)黨員和民主黨派力量恢復(fù)了平衡，議案代表有重新向事業(yè)單位和行政系統(tǒng)集中的趨勢(shì)。企業(yè)單位代表占比重新上升，也是近兩屆以來的新變化。

　　第五，提出議案較多的省份并非議案高峰的主要來源，有較多的省份集中在議案高峰年提出議案，其他時(shí)期里較為沉寂。大戶省份占據(jù)的份額總體上在降低，越來越多的省份參與到了提出議案中，不同省份提出議案份額日漸均勻。大戶省份的代表身份在政治面貌上與全樣本接近，民主黨派人士比例偏高；在職務(wù)類型上與全樣本有較為明顯的差異，但是不同省份差異較大，沒有統(tǒng)一的識(shí)別特征。

　　總而言之，教育立法的30年是我國教育法律體系不斷探索和完善的30年。本研究基于立法參與過程中議案與提出議案的代表的變遷，發(fā)現(xiàn)隨著時(shí)間的推移，代表身份背景愈加多元化，參與的省份也愈來愈多，這種多元化趨勢(shì)考慮了社會(huì)各界所關(guān)注的問題，有利于教育立法，使得意見的表達(dá)更為豐富和完善，進(jìn)一步推動(dòng)了我國的法治建設(shè)。

　?。ㄎ殂y多為北京大學(xué)教育經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、福建省寧德市蕉城區(qū)人民政府科技副區(qū)長，王江璐為北京大學(xué)中國教育財(cái)政科學(xué)研究所博士后）

　　編者：我們希望這里是真正的圓桌會(huì)議，盡量接近理性，盡量遠(yuǎn)離口水，盡量富于建設(shè)性，談?wù)撃切奶ソ涕_始就爭論不休的教育問題。為此， 我們拉出一張“教育圓桌”。

　　jiaoyuyuanzhuo@sina.cn，等你發(fā)言。

伍銀多 王江璐